治理现代化场景下复合型协同治理及实现路径

■赖先进

【提 要】国家治理体系和治理能力现代化赋予了治理概念区别于西方治理概念的新内涵，也建构了协同治理鲜明的理论和实践特色。治理现代化场景下的协同治理是一种复合型协同治理。协同治理的复合特性主要包括“中心+多元”协同治理主体的结构性复合、协同治理外延的“属”+“种”应用复合、协同治理类型“内部协同+内外协同”的系统性复合、协同治理实现路径“制度化”+“效能化”的整体性复合等。在治理现代化场景下，社会公共事务实现协同治理方面具有显著的优势，也面临一定挑战。在路径上，应紧紧围绕治理现代化建设加以实现：在治理体系现代化构建中，完善协同治理配套制度，推进协同治理走向制度化；在治理能力现代化建设中，立足机制建设，提高协同治理相关制度执行力；坚持数字赋能、文化赋能，优化促进协同治理活动生成和实现的条件和环境。

一、国内外协同治理理论研究的进展

20 世纪90 年代以来，治理概念在理论研究上大行其道。作为治理理论谱系的子体系，协同治理及其相关概念（英文名称“collaborative governance”，国内理论界也称之为合作治理、协作治理）[1]呈现蓬勃发展态势，成为国内外理论研究和实践应用的热点之一。

近年来，围绕协同治理概念界定，国外理论界取得新的突破与进展。早期国外协同治理比较有代表性的定义是：克里斯·安塞尔和艾莉森·加什认为，协同治理是一种为制定和执行公共政策或管理公共项目和资产、由一个或多个公共机构发起的，并由非政府行动者或利益相关者参加，共同进行决策（而非仅仅是咨询活动）的正式制度安排。[2]早期国外协同治理概念界定在主体上主要是政府与社会的协同合作。理论中的“协同治理”等词汇都常常被国内外学者用来指代政府与其他组织之间跨部门的合作、共治。[3]随着理论研究和实践的深入，国外协同治理内涵得到了新的拓展。柯克·爱默生、蒂娜·纳巴蒂等认为，协同治理是为了执行其他方式不能达到的目标，跨越公共机构边界、政府层级，或者跨越公共部门、私人部门和社会边界，而进行的公共政策制定与管理过程与结构。[4]她们将协同治理相关的概念（跨部门协同、网络治理等相近的理论）进行了整合，提出了协同治理体系（collaborative governance regime）概念。协同治理体系概念的提出，是对协同治理理论内涵的重要创新，发展了早期协同治理内涵，政府内部的治理协同也成为协同治理体系的重要组成部分。

目前，国内理论研究的主要是基于对早期西方协同治理概念范畴进行分析。主要有三个代表性的研究进路：一是多中心治理理论下的研究进路。多数学者从多中心视角对协同治理进行分析。孙萍等认为，在对多中心主体参与治理的理论研究中，协同治理已然成为国外治理理论前沿的关注所在。[5]二是合作治理的研究进路。张康之认为，合作治理打破了政府对社会治理的垄断，是由多元治理主体通过合作互动的方式而开展的社会治理。[6]三是政府与社会协同治理研究进路。欧黎明等分析了协同治理的社会生成，认为信任关系和平台建设是社会协同治理的关键。[7]桑玉成认为，官民协同治理代表了政府社会管理的发展取向，但官民协同治理的基础还很薄弱。[8]燕继荣从政府与社会关系的视角，阐明了社会自治基础上协同治理是公共治理和社会管理创新的重要方向。[9]

综合来看，现有理论研究较少关注在我国本土化语境下协同治理的理论与实践内涵，尤其是较少关注在国家治理现代化建设背景下协同治理的本土化特色。一方面，政府与社会协同的研究进路是西方协同治理理论的核心内涵和主张，为我国公共治理创新提供了思路；但该进路并非覆盖我国公共治理、协同治理实践指向的所有内容，甚至缺乏实践创新中的核心内容指向。另一方面，多中心治理、合作治理研究进路使协同治理带有更加淡化政府中心主义的理论色彩，与强化党政作用的治理实践产生较强的张力。

二、国家治理现代化场景下治理概念的主要特色分析

我国推进国家治理现代化场景下的治理概念与西方语境下的治理是不同的，不能用西方治理概念套解我国国家治理概念。我国推进国家治理体系和治理能力现代化理论与实践赋予了治理新的理论内涵和特色。

（一）从行为上看，治理现代化场景下的治理主要是治国理政行为

治理（“governance”）在中西方语境下具有较大的内涵差异。在西方日常语境下，治理就是管理行为。从理论角度看，西方语境下治理至少有六种用法：作为最小化功能的国家或政府的治理；作为公司治理的治理；作为新公共管理的治理；作为“善治”的治理；作为社会网络系统的治理；作为自组织网络的治理等。[10]在中国传统政治思想中，国家治理通常是指统治者的“治国理政”。在新中国，国家治理的基本含义是党领导人民科学、民主、依法和有效地治国理政。[11]本质上，治理现代化场景下的治理行为是治国理政行为。但在西方的理论语境下，治理与治国理政行为有很大差异，治理主要是自下而上的社会自我组织、自我管理行为，包括公司治理行为。

（二）从结构上看，治理现代化场景下的治理是在党的全面领导下“中心+多元参与”治理体系

在西方理论语境下，治理体现社会中心主义，具有“去政府中心主义”的结构性特点。西方国家行政改革理念“Less Government，More Governance”[12]便体现了西方语境中治理的去政府中心主义特点。“去政府中心主义”在治理理念上有创新，但实践上未必有效。这种治理的实现是一个艰难的过程,而且本身也存在治理失范和失效的可能。[13]美国进步时代的改革表明，自由市场的支持者所宣称的能够自我调节、达到均衡的市场机制是不存在的。[14]我国国家治理现代化场景下的治理不是“去政府中心”主义导向，而是要强化党的全面领导，提高党的领导力和政府执行力。以党组织为主导的多元治理结构，是我国国家治理的特色之一。[15]当然，国家治理现代化场景下的治理也不排除社会作为治理的主体，在社会治理等中微观治理层次也强调社会协同、社会参与。国家治理概念吸收了治理和善治理论与公司治理理论的合理内容。[16]

（三）从工具上看，治理现代化场景下的治理是“制度之治”，制度是现代化治理的主要工具和手段

制度是国家治理体系和治理能力现代化最主要的概念，制度建设是推进国家治理体系和治理能力现代化最基本的路径。[17]从古至今，国家治理活动有许多层次的工具和手段，包括制度、思想理念、道德、技术等。现代化国家治理为什么要立足制度？在治理的工具体系之中，制度是最根本的、最基础的、最稳定的。在治理的成本比较看，制度之治成本是最低的。从治理的绩效比较看，制度之治绩效是最大的。法治（制度之治）比人治，无论是在比较成本和比较绩效上都有明显优势，依法治国或制度兴邦(广义法治与制度化同义)应当成为坚定不移的政治改革目标。[18]推进国家治理现代化，要针对制度体系和治理体系的短板（包括制度短缺、制度陈旧、制度失灵、治理失效等），优化制度体系，补齐制度短板，推进制度改革创新，优化制度执行和治理环节。[19]

（四）从路径上看，治理现代化场景下治理创新逻辑是，在坚持和巩固的基础上完善和发展

在坚持和巩固的基础上完善和发展是我国治理改革创新的逻辑思路和方法论，这表明实现国家治理现代化的主要方式是增量改革。首先，这是由我国国家治理现代化是大国之治的现代化所决定的。大国的国情，决定了治理改革创新是在坚持和巩固基础上完善和发展制度，不能犯颠覆性错误，不能照抄照搬他国制度模式。其次，这是由大国治理的制度功能所决定的。在大国国情下，中国国家治理的战略选择主要解决通过什么力量来凝聚与整合这个巨型社会的问题。[20]因此，国家治理体系和制度建设的首要功能和前提是制度整合。在此基础上，治理才能吸纳社会参与，提高执行力。再次，这也符合制度和治理体系生成和发展规律。我国制度和治理体系不是天上掉下来的，是内生演化的结果。

三、治理现代化赋予协同治理的特色与内涵：复合型协同治理

理论发生和应用的场景是理论研究不可忽视的重要方面。国家治理现代化场景下治理概念具有许多本土化的特色。作为治理的子概念，协同治理也具有鲜明的内涵特色。治理现代化场景下协同治理是一种具备结构性复合、应用性复合、系统性复合、整体性复合等多种特性的复合型概念和模式。

（一）“中心+多元”协同治理主体的结构性复合特色

正如治理结构是在党的领导下“中心+多元”治理结构一样，治理现代化场景下协同治理也必然呈现“中心+多元”的结构性复合特征。首先，在主体上，公共事务协同治理是在党的全面领导下政府负责、社会各方力量协同参与的结构。党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。党总揽全局、协调各方，构成中国协同治理最大优势、最鲜明特色、最基础结构。其次，从协同治理的形成机制看，协同治理的类型可以分为：自我启动型（self-initiated）、独立第三方召集型（independently convened）、外部指导型（externally directed，含强制型）等。[21]各级党组织作为治理的“中心”，既促进公共事务协同治理的自我启动，又为相关主体协同提供了有效的外部指导或第三方支持。相比而言，在西方联邦制国家条件下，许多地方性复杂公共事务不属于联邦事权，难以发挥联邦政府的“中心”协调作用。

（二）协同治理外延“属”+“种”的应用性复合特色

从理论上看，协同治理包含“属”（即协同治理的广义概念）和“种”（即协同治理的特定安排和应用）两层含义。国家治理现代化场景下的协同治理也体现着这两层复合性外延。无论是从“属”，还是从“种”看，中西方协同治理都是有显著差异的。首先，从“属”来看，协同治理在我国公共治理实践中是广义的概念，并不像许多西方理论局限于政府与社会协同治理的狭义概念。其次，从“种”的概念看，我国协同治理实践应用领域更广。西方国家协同治理主要应用的领域有：环境治理、危机管理、社区治理等。根据首次提出国家治理现代化的党的十八届三中全会《决定》、对国家治理现代化进行战略性部署的党的十九届四中全会《决定》，在中国国家治理现代化建设进程中，协同治理应用的场景和领域有：党政体制内的协同（机构改革优化协同高效、监察体系协同性、宏观经济政策协同等）；社会治理领域的社会协同；区域发展协同等。协同治理应用领域广泛是由国家治理现代化场景下治理外延广泛性所决定的。

（三）协同治理类型“内部协同+内外协同”的系统性复合与特色

治理现代化场景下协同治理是“内部协同+内外协同”的结合体。从协同治理的参与主体看，广义的协同治理行为和活动包括：政府之间（跨部门、跨区域、跨层级政府间）的协同治理、政府与社会组织、公众之间的协同治理、政府与企业的协同治理等。在政府与社会的力量对比上，我国治理体制主要是“强政府、弱社会”的格局；西方国家治理体制主要是“弱政府、强社会”格局。在西方，政府相对较弱，复杂公共事务协同治理侧重点和立足点主要是：实现政府与社会协同，协同解决治理难题。在我国，政府力量相对较强、社会力量培育尚不充分，有效解决复杂公共事务，主要的侧重点和立足点是：加强政府内部协同，形成整体性的治理合力；政府与社会力量协同，是必要的补充。自20 世纪80年起进行的社会治安综合治理表明，政府与社会协同问题上，如果是政府牵头，比较容易协调，但某些社会组织的匹配性可能存在问题；如果是社会组织牵头，政府如何配合、在多大程度上配合，是需要深入探讨的。[22]

（四）协同治理实现路径“制度化”+“效能化”的整体性复合与特色

制度是国家治理现代化的关键词、中心词。在治理现代化场景下，协同治理的关键词同样是制度。协同治理的实现虽然有多重工具（价值理念、组织机构、制度、技术等），但主要还是依靠制度、完善制度、实现制度化。在制度化基础上，不断提升治理效能。这是因为，国家治理的现代化实质上是包含两方面内容的双重现代化过程，即治理体系现代化、治理能力现代化。治理体系现代化和治理能力现代化内在规定了协同治理具有制度化和效能化双重复合的实现路径。在治理现代化进程中，有治理制度，无治理能力，那么制度就徒有虚名；有治理能力，没治理制度，那么能力就会被泛用滥用。[23]对于协同治理而言，有协同治理制度，没有产生协同治理能力（即没有产生“1+1>2”的协同治理效应），那么协同治理就缺乏治理效能；如果有协同治理能力，但没有协同治理制度，那么协同治理可能缺乏可持续性和规范性，甚至存在被滥用的可能。

四、治理现代化场景下实现协同治理的优势与挑战

（一）协同治理实现的主要优势

在推进国家治理体系和能力现代化的总体框架下，我国公共事务协同治理及其实现拥有独具特色的优势。第一，相比联邦制国家，我国是单一制国家，全国范围内具备实现各方治理协同的国家结构基础。加之，在党的集中统一领导之下，治理协同拥有坚强有力的领导力量。第二，大一统治理体制创造的结构性、体制性协同优势。不少西方国家的治理体制是分权化、碎片化的治理体制，治理协同面临结构性的困境。延续历史的大一统体制为各方协同治理奠定了强有力的历史基础。国家统一、政令统一、法治统一、市场统一等，都是协同治理实现的重要制度基础。第三，集体主义文化的传统优势。协同合作是协同治理的本质特征、本质属性。在西方国家个人主义文化下，原子化的个体通过组织机构实现协同合作，面临先天的文化困境。相比较于西方的个人主义文化，中国具有集体主义文化的传统，这种文化传统有利于促进组织之间协同治理活动的生成与实现。第四，数字化、智能化、智慧化的技术条件优势。当前，我国抢抓信息化时代新机遇，数字化基础设施和数字化技术应用在全球范围内取得领先优势，加之，政府治理数字化转型的有效推进，为协同治理实现奠定了坚实的技术条件。

（二）协同治理实现的主要挑战

面对层出不穷、日益复杂的公共问题，在除国家事务外的社会公共事务领域，推进协同治理也面临不少挑战。一方面，在复杂的治理体系下，提高内部治理协同性的制度供给和主动性动力供给不足。在治理体制内部，作为单一制大国，我国国家治理是条块结合的复杂矩阵结构；在缺乏高位协调的条件下，针对共同的复杂公共事务，实现条条、块块、条块之间有机协同的制度设计相对缺乏。此外，治理主体的主动性动力供给不够，制约了协同性的提升。从微观层面看，治理主体的主动作为，是实现治理协同的前提。只有微观治理主体自发自为，才能开启协同治理行为。治理主体不作为，必然导致治理不协同、协同治理低效、无效。另一方面，政府与社会协同治理也面临现实挑战，且缺乏有效的制度和支持。从社会发展看，社会利益和价值日趋多元化、差异化。通过政府与社会协同治理，整合协同个体、群体价值和利益的难度加大。虽然政府管理者已认识到政府与社会协同的重要性，提出了相关的工作理念（比如，城市治理中的共治、社会治理中的综合治理等）；但对官民协同的制度性支持尚需健全。从政府与社会力量的能力相对比较来看，政府能力强、社会力量弱。尤其是，社会组织发育尚不充分，在参与协同治理中能力存在欠缺；政府引导社会协同治理的专业化能力也需进一步提升。

五、治理现代化场景下实现协同治理的路径与策略

实现协同治理既是复杂公共事务解决和治理的过程，也是治理体系和治理能力“1+1>2”协同倍增效应实现的过程。鉴于治理现代化场景下协同治理具有复合特征，在实现路径上，也可采取复合型策略，紧紧围绕治理现代化建设加以推进：

（一）在治理体系现代化构建中，完善协同治理配套制度，推进协同治理制度化

对于复杂的公共事务问题，目前主要依靠一把手的重视和协调来解决。“老大难老大难,老大重视就不难”。这种协同治理实现模式虽然在短期内能解决复杂公共事务问题，但体现较强的人治色彩，协同治理微观主体主动性积极性不足，治理的可持续相对较低。治理现代化，是制度之治（最高形态是法治）。在治理现代化进程中，协同治理的实现也要实现从“人”“事”到“制”“治”的转变，立足和依靠制度，完善协同治理配套制度，推进协同治理制度化。从国际公共卫生协同治理案例看，松散的制度安排会让协同关系逐渐失效，建立有效的制度安排才能为实现不同规模协同合作提供支持。[24]在治理体系和制度体系建设中，须健全协同治理相关的紧密型制度保障。

首先，健全党的领导制度体系，发挥党的全面领导在实现协同治理中的优势，增强实现协同治理的领导力。领导及领导力对于协同治理的成功实现具有重要作用。[25]在治理现代化进程中，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，提升治理的整体性和协同性。在社会治理中，要不断探索党建引领社会各方实现协同治理的制度和机制。比如，北京探索实施的街乡吹哨、部门报到机制；浙江探索实施的县乡一体、条抓块统机制。其次，健全部门协调配合机制，推进政府体系内的跨部门协同治理。在党政机构内部，跨部门协同治理的主要着力点是实现政策协同，防止政出多门和政策效应相互抵消。优化各类党政议事协调机制建设，强化政策制定前、政策制定中、政策执行、政策监督与评估等环节的部门协同，形成政策合力。再次，在共建共治共享的社会治理制度建设中，强化实现社会协同治理的制度保障。健全社会力量参与公共事务协同治理的参与制度、财政保障制度、绩效评价与监管制度。

（二）在治理能力提升中，立足机制建设，提高协同治理相关制度的执行力

有现代化的制度和治理体系，未必就能生成现代化的治理能力；有协同治理的制度保障，也未必就产生协同治理能力、达到协同治理效果。决定制度和治理体系与治理能力之间的有效转换的一个重要因素是执行。协同治理制度保障转化为协同治理效能的关键也是执行。每一种制度的功效都要靠机制去实现，将制度转化为机制是提升制度执行力的关键。立足机制建设，优化协同治理机制，提高协同治理制度执行力。

优化协同治理动力机制，增强协同治理的意愿。重点是要建立治理相关主体积极参与的相容性激励机制，改变协同治理目标与治理主体个体目标不相容的激励状态，调动治理主体自发自为参与协同治理。健全协同治理的参与机制，拓宽协同治理的制度渠道。要健全科学民主决策机制，强化公众和社会参与，以决策民主化、公开化、透明化促进决策协同，带动实现协同治理。健全协同治理的责任机制，提升协同治理效能。协同治理行为的实现除正向激励外，还要理顺治理职责。通过建立完善的职责清单机制，明确协同治理相关主体的责任。对于交叉重叠职责，须明确牵头部门、配合部门、参与机构，形成主次鲜明、配合有力的协同型职责体系。对于复杂公共事务或重点难点事务，建立专班工作机制，推进专班化而非部门化的考核、监督和激励机制建设，从机制上为协同治理实现赋能。健全容错纠错机制，改变协同治理中的避责现象。

此外，在微观上，要提升治理主体从事协同治理的专业化能力。个体能力是制度执行力建设的重要保障。在高素质专业化公务员队伍建设中，把组织协调、沟通合作作为公务员通用能力加以建设，提升公务员在实现多方协同中的领导能力、合作能力、冲突解决能力、沟通协调能力。培育社会力量参与协同治理的专业化素质和能力。强化社会组织党建和自身队伍建设，把社会组织能力建设作为社会组织评级的重要内容，以评促建，强化社会组织的协同治理能力。

（三）坚持数字赋能、文化赋能，优化促进协同治理活动生成和实现的条件、环境

国家和社会治理体系都是一个复杂的系统。从系统论的视角看，系统之外的环境输入对治理的输出具有重要的影响，优化环境和条件是改善治理体系不可或缺的条件。对于协同治理体系而言，优化协同治理体系外在的环境，有利于促进协同治理的实现。在协同治理外部环境上，重点是要加强有利于实现协同治理的文化环境和技术环境。

一方面，发扬集体主义文化优势，培育协同合作文化、公共精神，为复合型协同治理提供软环境。文化虽然不是国家治理现代化建设强调的制度范畴，但文化与制度之间具有紧密的内在联系。文化是制度形成和发展的母体，在国家制度和治理体系建设中具有软治理功能。在行政文化建设中，应强化团队文化、协作文化建设，增强行政工作人员的大局意识、整体意识、合作意识。另一方面，立足数字赋能，善于运用互联网、大数据、人工智能等技术工具，生成协同治理行为所需的技术支撑。建设具有多元复合功能的协同治理信息平台（比如，城市大脑、智慧指挥中心、社会联动中心等），打通跨部门、跨领域、跨层级政府分散化的信息系统壁垒，对接和融通社会相关主体信息系统，促进具有整体性、系统性的协同治理行为、机制、制度的生成与实现。

注释

[1]相关的理论概念有：协作性公共管理、协同政府、网络治理、合作治理等。

[2]Chris Ansell, A. Gash, "Collaborative Governance in Theory and Practice",Journal of Public Administration Research and Theory,2008.

[3]颜佳华、吕炜：《协商治理、协作治理、协同治理与合作治理概念及其关系辨析》，《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2015年第2期。

[4]Emerson, Kirk, Nabatchi, Tina, Balogh, Stephen, "An Integrative Framework for Collaborative Governance",Journal of Public Administration Research & Theory,2012.

[5]孙萍、闫亭豫：《我国协同治理理论研究述评》，《理论月刊》2013年第3期。

[6]张康之：《走向合作治理的历史进程》，《湖南社会科学》2006年第4期。

[7]欧黎明、朱秦：《社会协同治理：信任关系与平台建设》，《中国行政管理》2009年第5期。

[8]桑玉成：《官民协同治理视角下当代中国社会管理的创新与发展》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》2011年第3期。

[9]燕继荣：《协同治理：社会管理创新之道》，《中国行政管理》2013年第2期。

[10]R. A. W. Rhodes, "The New Governance: Governing Without Government",Political Studies,1996.

[11]王浦劬：《国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系》，《国家行政学院学报》2014年第3期。

[12]国内主要翻译为“少一些统治，多一些治理”。

[13]郁建兴、吕明再：《治理：国家与市民社会关系理论的再出发》，《求是学刊》2003年第4期。

[14]马骏：《经济、社会变迁与国家治理转型：美国进步时代改革》，《公共管理研究》2008年第00期。

[15]俞可平：《国家治理的中国特色和普遍趋势》，《公共管理评论》2019年第3期。

[16]何增科：《理解国家治理及其现代化》，《马克思主义与现实》2014年第1期。

[17]宋世明：《推进国家治理体系和治理能力现代化的理论框架》，《中共中央党校（国家行政学院）学报》2019年第6期。

[18]柳新元：《国家的治理方式、治理成本与治理绩效》，《江海学刊》2000年第4期。

[19]虞崇胜：《补齐短板：木桶原理在国家治理现代化中的运用》，《中共中央党校（国家行政学院）学报》2020年第1期。

[20]唐皇凤：《大国治理与政治建设》，《天津社会科学》2005年第3期。

[21]参考Kirk Emerson教授、Tina Nabatchi教授对协同治理进行的类型学划分。>http://www.isgs.pku.edu.cn/xwdt/jddt/101545.htm<>http://www.sppm.tsinghua.edu.cn/xxdt/26efe4

896ef3c4f7016eff39bd550015.html<

[22]江必新：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《光明日报》2013年11月15日。

[23]胡鞍钢：《中国国家治理现代化的特征与方向》，《国家行政学院学报》2014年第3期。

[24]Chris Ansell, "When Collaborative Governance Scales up: Lessons from Global Public Health About Compound Collaboration",Policy&Politics,2015.

[25]John Bryson, Barbara C. Crosby and Danbi Seo,"Using a Design Approach to Create Collaborative Governance",Policy&Politics,2020.