脱贫攻坚衔接乡村振兴的法治思维

周天京 张荣桂

习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话指出，要切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作，让脱贫基础更加稳固、成效更可持续。法治是治国理政的基本方式。党的十八大报告指出，要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要提高党员干部法治思维和依法办事能力。法治思维是各级领导干部必须具备和遵循的公务思维方式。

人类社会发展史，就是一部不断与贫困落后作斗争的反贫困历史。中国共产党为消除贫困、实现共同富裕已经作了40年孜孜不倦的努力。特别是党的十八大以来，随着精准扶贫理念的提出和战略实施，反贫困的成效愈加明显，无论是力度、广度、深度，还是精准度都达到了新的阶段水平，终于取得了全面胜利。在总结脱贫攻坚经验时，我们发现扶贫主体泛行政式主导、扶贫项目分红式获利、扶贫对象旁观式脱贫等问题依然存在。要确保脱贫攻坚达到真脱贫、脱真贫的要求，为对接乡村振兴打好基础，要重视运用法治思维思考问题，发挥法律的指引、评价、规范和保障作用，为脱贫攻坚和乡村振兴提供有力的法治保障。

一、脱贫攻坚法治思维的三个维度

对法治思维这个新兴学术，学者们从不同视角和功能给出了很多实用概念，足可见法治思维的内涵和外延丰富。本文按照法治理念的一般逻辑，从功利立场出发，提取其基本的维度进行脱贫攻坚实践分析。

（一）脱贫攻坚蕴含着实现人权基本保障的底线思维

人权具有自然法属性，是现代法的基本价值之一。人权有个体人权和集体人权之分，个体人权的核心是生存权，集体人权的核心是发展权。生存权是人之所以为人最基本最重要的人权，具有母体性。生存权包含生命安全和基本生活条件得以保障的权利。生命安全权的重要性自不待言，人类进入工业化社会特别是市场经济程度越发达，保障基本生活条件这种社会风险就越紧迫。从国家责任理论出发，政府作为权利的让渡人首先要保障人民的基本生活条件。在全国开展精准扶贫、精准脱贫，其目的就是要保障贫困人口的基本生活条件，这种权利的保障范围主要是不愁吃、不愁穿、饮水安全，其重要特征是收入达标。

发展权作为一项基本人权指的是个人和全体人类应该享有的参与发展并享受经济、社会、文化和政治全面发展成果的权利。开展精准扶贫，大力完善农村小康路、水、电、通信、寨、房，使贫困群众子女义务教育阶段不因贫困而辍学，基本医疗有保障，有安全住房，对促进贫困群众参与发展并享受发展权有重要意义。基本人权的本义也要求政府在开展脱贫攻坚工作中要分清矛盾主要方面和次要方面，不能违反中央的要求私自降低标准，也不能不顾经济社会发展水平吊高胃口。

（二）脱贫攻坚蕴含着严格执行法律规范的规则思维

法治即规则之治。规则是法治的前提，是治国理政的基本制度。没有规则，就没有法治。规则思维的核心是规则意识，是遵守和执行法律规范的意识。依法治国的核心是依宪治国，其关键在于依法行政。

在脱贫攻坚中，作为扶贫主体要守责有为，严格按照法定程序种好责任田，不缺位也不越权、不滥权。当前，扶贫主体主要是各级政府及其扶贫、民政、住建、卫生、交通、水利等相关职能部门。涉及部门多，必须按照法律规范明确的分工、清楚的责任清单将扶贫责任落实到位才能保障脱贫攻坚有序开展。同时，作为执法者要树立被监督意识，将权力以看得见的方式运行。精准扶贫要坚持公开化和透明化，将“六个精准”及其措施按照行政公开程序主动进行公开，接受群众监督，脱贫成效经得起检验。

（三）脱贫攻坚蕴含着构建扶贫长效机制的效率思维

一个有效率的社会亦即自然、社会和人文资源优化配置（价值极大化）的社会。除此以外，效率还意味着根据预期目的对社会资源配置和利用的最终结果作出的社会评价，即如果社会资源的配置和利用使越来越多的人改善境况而同时又没有人因此境况变坏，则意味着效率提高了。精准扶贫中，效率思维并不意味采取超常规措施实现快脱贫、快致富，尽管快速发展是解决一切问题的根本；相反，效率思维更注重脱贫成效的稳定性、可持续性，即贫困户收入的可持续性。

可持续性收入是检视脱贫成效的关键。反贫困是一场持久战，一个阶段的胜利是另一个阶段的开始，打赢绝对贫困之后还需要解决相对贫困问题。可见，脱贫攻坚长效机制保障对可持续性尤为重要。

二、脱贫攻坚的现实法治困境

关于法治、法治思维和法律手段的关系，就脱贫攻坚来说，扶贫主体自觉运用法治思维指导、通过法律手段进行脱贫攻坚实践的同时，脱贫攻坚的法治实践又会给予扶贫主体更主动、自觉运用法治思维和法律手段的动力、促力。这种良性互动关系,是法治运作和科学发展的正轨,是进入了法治社会的常态。所以，脱贫攻坚工作存在法治困境是必然的。

（一）扶贫依据政策性突显，法律规范缺失

为推进农村经济社会发展，中央和地方都出台了大量的惠农政策。就扶贫开发工作，中央层面出台了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》《关于打赢脱贫攻坚战的决定》等政策性规定指导工作开展，脱贫攻坚取得了阶段性喜人成绩，减贫成效明显。但同时也存在扶贫主体职责不明确、扶贫对象识别不精准、扶贫资金和项目实施不规范、成效考核和责任追求不严格甚至腐败等问题。从制度上讲，问题的根源在于法律规范缺失，扶贫依据泛行政化。

在扶贫领域法律体系上，国家层面尚无法律和行政法规，也鲜有规章，与扶贫相关的法律体现在《农业法》中关于扶贫开发的相关规定。现有主要的规范是省级层面制定的扶贫开发条例。扶贫开发条例作为地方性规范，存在一些规定笼统、语焉不详、内涵外延均需进一步明确的缺陷。

（二）扶贫主体主导推进，扶贫对象参与不够

“长期以来，我国贫困治理主要采取的是政府单向度的财政转移支付方式或者‘运动型治理’方式，政府主导在扶贫开发过程中始终发挥着关键的核心作用”。因为贫困户参与度不高，出现了干部着急贫困户不急、干部干群众看的怪现象。贫困群众参与不足导致的后果是扶贫措施不精准，甚至缺乏科学性和违背群众意愿而使得成效大打折扣。

除承担主要扶贫义务的政府外，企业事业单位、社会团体和民间组织这些社会力量掌握着大量的资金和人力资源，也正以各种形式在参与脱贫攻坚，这些力量在推进脱贫攻坚中大有可为。从现实状况来看，社会力量的参与度并不高，表现在：社会力量分散，资源没有进行集中，合力不够；与政府部门沟通不畅，信息不对称，所实施的项目具有单向性、盲目性；其参与脱贫攻坚的职责不明，虚假承诺、形式主义存在追究困难，难以保障扶贫效果。

（三）扶贫主体权力行使不规范，法律监督薄弱

脱贫攻坚是一项复杂的系统工程，却没有较为规范成体系的程序设计。行政主体在主导扶贫过程中，从贫困户的识别到脱贫成效考核验收等都存在权力行使不规范的情况，导致成效不明显，也为违法违纪行为提供了可乘之机。

精准扶贫领域的监督方式主要是行政监督和民主监督，从“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”到“脱真贫”出现的一系列不规范问题来看，根源在于监督规范缺失和法律的指引性不足。现有的监督运用主要体现在党纪和政纪的处分上，法律责任的适用较少，没有真正发挥法律惩戒功能。

（四）扶贫项目实施效果差，长效机制不足

为实现全面小康，扶贫主体愈加偏向于采取超常规的措施，看重立竿见影的效果而忽视长期规划。特别是项目没有可持续性，会破坏预期可得利益的持续性，影响贫困人口稳定脱贫的心理安全感。长效机制不足引起的扶贫项目问题是：在思维上，只看产业和项目数量，不看能否持续性发展；在收入来源上，种类单一，只求规模化，不注重多元化，导致供求关系紧张，产品滞销。

“分红式扶贫”无疑是扶贫项目长效机制不足的典型。这种扶贫方式，对增加贫困户收入立见成效，政府当上了“甩手掌柜”，群众“坐等分红”。其一方面助长了扶贫对象的惰性，加剧“等靠要”心理依赖；另一方面，给长效脱贫带来隐患，对激发自身发展动力没有任何效果，分红期限届满，如何杜绝扶贫对象返贫堪忧。

三、以法律手段推进脱贫攻坚

相关研究表明，法治指标每提升一个标准差，人均收入提高4倍，法治指数得分较低的国家多为贫困国家。由此可见法治的重要性，所以法治思维应当成为脱贫攻坚的基本思维方式，脱贫攻坚越到关键时刻，越需要法治予以保障。

（一）加快立法进程，完善脱贫攻坚法律规范

纵观国外反贫困实践，无不是有明确法律规范指引和保障的，完备的法律对促进反贫困有序深入推进起到了巨大的作用。

正义只有通过良好的法律才能实现。法律规范的一项社会作用就是统治者根据一定的价值准则分配利益，确认和维护社会成员的权利义务。邓小平同志指出：发展条件好的地区有义务对落后地区进行帮扶，这是从法律基本要素——权利和义务的角度强调了先富的义务，保障了后富的权利，说明法律规范在扶贫工作中的重要性。先富帮助后富有其思想障碍，所以不能仅靠政策支持和道义支撑。只有将扶贫工作纳入法律规范加以明确，在先富和后富间进行利益再分配，先富的义务才能借助强制力得到落实。扶贫开发、精准扶贫经验也只有上升为法律，才能在更大范围、更有保障地得以全国统一实施。加之地方性法规不可避免存在一些局限性，在中央层面，应尽快制定专门的扶贫法。扶贫法的制定，通过法律明确各方主体的权利义务，实现扶贫工作在法治轨道上有序运行，对健全中国特色社会主义法律体系有重要意义。此外，在中央立法的前提下，还要注重地方性法规的修改完善。地方性法规要舍弃宣言性、原则性规定，做到权利义务具体明确。

相对立法分配正义而言，司法权矫正正义的职能在脱贫攻坚法治保障中的作用具有次要性和辅助性，但司法机关不该缺席。“两高”应针对扶贫领域的违法犯罪问题制定完善的司法解释，在“三大诉讼”中维护平等、保障人权、恢复正义。

（二）规范扶贫程序，构建多元主体参与机制

扶贫对象参与是目的。印度经济学家阿玛蒂亚·森的权利贫困理论认为，贫困的真正含义是贫困人口创造收入能力和机会的贫困，贫困意味着贫困人口缺少获取和享有正常生活的能力，这指出了贫困的原因也指明了解决方法。在脱贫攻坚中，要充分调动贫困群众参与。脱贫攻坚的政策好不好，措施是否得力，成效是否明显，都要得到群众认可，群众积极参与是前提。构建贫困户积极参与机制，不能仅局限于眼前的经济利益刺激这种补偿救济方式，还要进行长远谋划，构建激励发展式机制，扶志扶智无疑是最佳途径。马克思在《资本论》中指出，教育是“造就全面发展的人的唯一方法”。阻断贫困的代际传递，必须抓好农村教育工作，确保义务教育阶段农村学生不因贫辍学，高中以上阶段不因贫失学。

社会力量参与是合力。《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》《中共中央发布关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》《关于打赢脱贫攻坚战的决定》和《农业法》等政策法律中均提出要动员、支持和帮助社会力量参与扶贫工作。市场经济条件下，社会力量参与脱贫攻坚是有限政府的有力补充。吸纳企业、社会组织参与精准扶贫，开展企业对口帮扶贫困村，既发扬了互帮互助的民族传统，又汇聚了强大的合力，更营造出人人有责、人人参与的氛围。要从法律的角度规范和激励社会力量参与脱贫攻坚，形成明确的权利义务关系，才能推动脱贫攻坚深入、全面开展。就企业来说，在产业扶贫和就业扶贫上有优势，在脱贫攻坚中大有可为。爱心人士、志愿者团队等开展支农、支法、支卫等志愿服务，能够提高贫困群众急需的农技知识和法律、健康意识。

必须重视非贫困户参与。脱贫攻坚离不开全社会的共同理解、共同参与，构建多元主体参与机制，切不可忽视非贫困户这支力量。现阶段，由于贫困户享受大量较实惠的政策，扶贫政策的叠加，打破了非贫困户的心理平衡，导致一些不满情绪出现，甚至贫困户与非贫困户“结梁子”。对此，在坚持对贫困户扶贫扶志扶智，减少“输血式”扶贫的同时，要统筹好扶贫资源综合平衡，积极完善基础设施，大力改善用水、用电、通信和就学、就医公共服务。吸引非贫困户加入特色产业发展，帮助壮大农村集体经济并将利益联结到非贫困户，调动其主动参与脱贫攻坚的积极性。

（三）加强监督制约，规范扶贫主体执法行为

依靠群众监督权力，有助于正确决策，提高行政效率，减少和避免政府失灵现象发生。权利监督权力，首先就要保障群众的程序性权利。这里的程序性权利包括知情权、参与权和救济权。就扶贫项目来说，知情权主要指贫困群众知晓产业项目的规划实施、资金组成、利益联结的权利，这以政务公开为前提。参与权指的是改变政府单方决定并实施扶贫项目的模式，贫困群众从项目立项到利益分配全程参与的权利。无救济则无权利，救济权是贫困群众维护合法权益的最后防线。作为对权利的补救，救济的方式仍然要回到法治的道路上来。由于脱贫攻坚行政给付性质强，项目资金主要来源于财政支付，对贫困群众来说，就算项目失败对其也没有造成直接的损害，但国家利益受到了损害，这时应当通过公益诉讼解决。同时，还要畅通群众举报渠道，充分尊重群众的诉求表达。这里要注意的是不仅要注重贫困户的诉求表达，也要重视非贫困户的权益保护。

扶贫法作为人大立法，必然授权各级人大进行执法检查。人大开展扶贫执法检查是保障扶贫法实施的重要手段，是推动精准扶贫工作实施的监督活动。为此，要完善地方政府向同级人大专题报告扶贫工作制度和执法检查跟踪督促、整改落实反馈制度。人大监督的重点在于落实扶贫法律法规的情况、扶贫项目的成效、扶贫资金的规范使用情况等。此外，还应加强审计监督、扶贫目标考核监督和第三方评估监督。

（四）立足长效治贫，变“短平快”为可持续

产业发展是稳定脱贫的关键举措，是持续脱贫长远之计，是乡村振兴的重要举措。《关于打赢脱贫攻坚战三年行动指导意见》中明确指出产业扶贫是脱贫攻坚的重头戏。在产业扶贫中，要高度重视长效减贫机制的建立和完善，把住可持续这个命脉。

习近平总书记强调，继续攻坚和防止返贫同等重要。在反贫困理论中，返贫是一种正常现象。返贫的原因有主客观两方面。客观方面，在教育、医疗和住房均有基本保障的情况下，返贫原因主要是因灾，即自然灾害导致。主观方面，搞数字脱贫或者虚假脱贫；依赖“输血式”扶贫，发钱发物；急功近利，产业短视性，导致脱贫之后失去“依靠”。因灾返贫的预防通过异地搬迁、民政临时救助或者农业性保险易于解决，主观方面的问题看似多种类，但其解决的路径都归结于产业扶贫的长效机制。2021年中央一号文件提出构建现代乡村产业体系。农村产业发展要做到立足长效，群众有持续性收入，要处理好几对关系。一是“看得见的手”与“看不见的手”的关系。兴农项目无论是政府主导还是社会组织参与，其实施过程是商业行为，必然要遵守市场经济规律。不盲目确定项目，不随意干预项目实施，不搞行政垄断伤害其他市场主体的利益。二是特色产业和多元化产业的关系。既要做到多元化，又要有特色，可因地制宜打造一村一品、一镇一业。三是处理好一二三产协调发展的关系。产业兴旺，一二三产要融合发展。以种植养殖为基础，搞好深加工，通过电商平台保持活力。

产业项目实施的目的是激活低收入群众自身发展动力，提高劳动技能，拔穷根。所以，产业实施要有带动性，而不能沦为“直接发钱”的福利。产业分红是“造血式”扶贫模式，但光分红不发展是严重的形式主义。治理“分红式扶贫”，要坚持实事求是原则，不仅要向企业注入扶贫资金，还要推荐就业，设立扶贫车间，使低收入群众获得分红收入的同时获得工资性收入，提高劳动技能。