乡村振兴背景下农村集体建设用地的开发利用问题研究

何 剑

（广州市白云区集体资产交易中心 广东 广州 510080）

一、集体建设用地的开发背景

集体土地按照我国宪法中的定义，是指和国家所有土地相区别，一般由农村和城市郊区所有的土地。农村集体建设用地在我国的土地建设中占有重要的地位，其面积约占全国总面积的67%，集体建设用地开发的好坏将直接影响到全国建设用地的利用情况。随着我国城镇化进程的推进，尤其是一些人才大量流入量大的城市，土地越发紧张，如果能开发集体建设用地，将会极大地缓解这一供需矛盾，为城市发展提供空间。以广东省为例，广东省在城市存量用地开发方面一直都在全国前列，多年来一直致力于通过土地产权制度改革，推动集体建设用地增效。虽然有所成效，但是集体建设用地的开发之路依然步履艰难，集体建设用地开发问题亟需解决。2019年8月26日，新土地法修改通过后，简单来说就是农村集体土地，被重新定义为“集体经营性建设用地”，从不允许买卖变成可以买卖的商品。这是一个具有历史意义的事件，将给农民群体带来直接的收益，同时也给从事房地产业与建筑业的人一种新型的可以交易的土地商品，从而创造出新的财富增长机会。乡村振兴战略作为我国一项重要发展战略，越来越受到党中央的高度重视。国家成立乡村振兴局，标志着自我国脱贫攻坚取得阶段性胜利后，乡村振兴工作进入常态化发展阶段。作为提高农民收入的又一重要方式，集体建设用地的开发利用不仅能解决好“三农”问题，巩固脱贫攻坚战的成果，对支持乡村振兴战略发展具有重要意义，而且也有利于提高农村集体土地的利用效率，最大化满足农村百姓靠种地谋生的美好愿景。

二、集体建设用地的开发类型

（一）开发租赁住房

随着全国各地房价的沟通，政府需要提供更多的租赁住房以缓解住房供需矛盾。集体建设用地建设租赁住房相比国有土地而言可利用面积更大，国家于2017年开始在全国13个城市开展了集体土地建设租赁住房的试点。2019年这一试点城市扩大到18个，村镇集体经济组织可以选择自行开发运营，或者通过联营、入股等方式，建设运营集体租赁住房。以广东省佛山市南海区为例，该区通过在全市发布政策性文件，规定符合规划、权属清晰、用地面积超15亩、容积率大于1.5的农村集体建设用地，可建设租赁住房，建成后只租不售，这将在一定程度上规范集体租赁住房的开发建设及运营行为。广州市2020年1月获批的《广州市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案》显示，至2020年，全市计划利用集体建设用地建设租赁住房建筑面积300万平方米，每年批准建筑面积按100万平方米控制。集体建设用地建设租赁住房，有其独特的优越性。它可以弥补国有土地建设租赁住房的有限性，有效缓解庞大的租房需求与有限的租赁房形成住房租赁市场的供需矛盾；有利于增加农民和集体经济组织收入来源的渠道；有利于丰富农村土地管理实践，促进集体土地优化配置和节约集约利用，加快城镇化进程。这一全新的租赁房供给模式，正发挥着巨大的作用。

（二）开发“农家乐”

在现今家庭普遍拥有车辆的时代，郊区旅游受到越来越多人的追捧。“农家乐”成为一种时尚。利用农村集体建设用地开发生态环境，种植瓜果蔬菜，发展养殖业，将其打造成为一门产业。农村土地在发展“农家乐”方面有着天然的优势，不仅土地成本低廉，而且土地面积广阔。将这一优势发挥好，成为农村集体组织的创收来源，既提高了集体土地利用效能，又塑造了美丽、富饶的乡村风貌，振兴乡村经济的发展。

（三）开发商业综合体

在集体建设用地上建设商场、超市等商业综合体，是目前流行比较广的应用途径之一。在集体土地上建商业有好的一面，也有不好的一面。好的方面在于集体土地通常以定期交租金的形式返还土地价值，客观上不会要求开发商短期套现，为商家提供了较低的门槛，能够更好地“放水养鱼”，国有土地则要求快速回收地价。而坏的方面在于对于那些有物业资产要求的商家并不具有太大的吸引力，而这类商家往往是大型龙头企业，行业号召力不可小觑。

三、集体建设用地的开发意义

（一）会带来村民收入的增加

集体建设用地的开发最直接的意义，是有利于农村农民收入的增加。无论是将集体建设用地上开发“农家乐”还是开发商业综合，都可以给当地农民带来可观的收入。当地村民开发“农家乐”，不用去外地打工就可以有收入，激发了农民创业的热情。

（二）会对周围物业价值产生辐射作用

集体建设用地开发得好，周围的其他物业就会受此影响，也朝着好的方向发展啊，不然如果周边的物业都是处于比较落后的状态或是待开发状态，将会直接影响周边其他物业的消费水平。同时，集体建设用地开发得好，其他物业也会效仿，带动整个地区物业价值的升值。

（三）改善交通和基础设施环境

集体建设用地的开发，会引入优质开发商。为了更好地发展商业，交通差的地方会改善好交通，公共基础设施条件不好的地方会改善公共基础设施，只有这些硬件条件都发展好了，商业的发展才会进入快车道。

（四）方便人民的生活水平

集体建设用地的开发会方便人民的生活，满足人民的日常所需。举例而言，集体建设用地开发建成商场时，周边的村民无论是购物还是游玩都十分方便，不用再去比较远的地方就能满足一家人的休闲娱乐生活。

四、集体建设用地开发的对策建议

（一）完善集体建设用地开发的法律制度保障

虽然新《土地管理法》对内容进行了修订，允许集体建设用地通过出让、出租的方式交由单位或者个人使用。但是其他相关条例并没有同步进行更新，需要适时对内容进行更新。指导思想是通过制度层面允许在符合土地利用总体规划的前提下，简化集体建设用地的利用手续，将集体建设用地的征收流程、分配方案等和国有建设用地区分开，为建设用地的审批开发制定更加易操作的实施细则。

（二）科学统筹，完善集体建设用地配套。

在新世纪初期集体建设用地选址不科学，导致集体建设用地得不到较好的开发，集体建设用地的选择应当避开村社争议地块，选择临近交通枢纽、城市生活区、城市规划新区，只有便利的交通，宜居宜业的生活环境，才能发挥集体建设用地的商业价值及居住价值。要创新旧村改造方式方法，集体建设用地开发与城中村改造工作统筹推进，扩大了城中村旧改的规模，布局更多的产业发展，同时也为集体建设用地开发营造了良好的周边环境。最大限度地盘活，盘好农村这笔土地财富。因此各相关部门必须指导、督促编制好乡（镇）总体规划、村庄总体规划和土地利用规划。目前普遍存在集体建设用地各项市政公共设施及城市居民生活配备不足，在与国有土地相比较沦为二等土地，严重影响了农村集体建设用地开发，加快完善集体建设用地的公共设施配套，交通站点、教育医疗、绿化设施等配套，补齐农村集体建设用地在发展过程的短板，使其担当好国有土地的补充角色，从而更大地发挥其土地价值。

（三）重点开发集体建设用地住房租赁市场

国土资源部门应组织法律专家，优化利用集体建设用地建设租赁住房的宏观政策，完善宏观制度框架，明确政策主线，提供开发模式，稳步推进试点工作，分批次组织各类城市开展集体建设用地建设租赁住房的试点工作。鼓励各类城市根据自身城市特点及集体建设历史开发状态，探索适合本城市的集体建设用地建设租赁住房的开发模式；同时做好集体建设用地建设租赁住房的试点的跟踪工作，及时做好政策指导及政策调整工作。

试点城市应切实做好集体建设用地租赁住房工程，首先组织法律专家，广泛调研制定集体建设用地租赁住房市场，制定具体的落实政策，如《城市发展住房租赁市场奖补实施办法》《城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案》等制度，在制度层面上进一步规范集体建设用地建设租赁住房的实施情况，其次，明确集体建设用地租赁住房前提条件。明确集体建设用地租赁住房的开发流程，如办理土地相关证照手续、完成控规调整工作及规划报建、制定开发设计方案、制定经营管理方案，集体建设用地各类资料征询意见，做好项目的开工建设及后续的工程项目验收工作。最后为做好落后地区集体建设租赁性住房的扶持工作，试点城市应建立补贴机制。大力发展集体建设用地租赁住房，有利于解决城市供地紧张的局面，缓解高房价带来的城市问题。同时集体建设用地租赁住房的出现，不仅可以缓解我国大中城市的住房供求矛盾，而且还可以提高农村土地利用效率。

（四）完善集体建设用地产权交易制度的综合设计

提升集体建设用地的使用效率，应该建立集体建设用地的流转机制，由政府的相关机构主导集体建设用地使用权的流转交易，降低市场主体投资集体建设用地的风险，保障取得集体建设用地，拥有合法稳定的使用权益，为其后续经营创造一个安全的环境。2019年9月，国家对土地管理法修订，全面破除了集体经营性建设用地进入市场的法律障碍，赋予集体建设用地更加灵活的使用机制。加强集体经营性建设用地入市规则和监管措施，加快建立农村集体经营性建设用地公开交易平台的建设及配套制度的完善。结合各地实际，建立完善农村集体三资管理交易平台和存量物业资产交易的管理机制。着力打造“三资平台”。对农村集体经济组织来说，通过建设涵盖区、镇（街）、村（社）的农村集体三资（资金、资产、资源）管理交易平台，将集体建设用地通过平台按照规定的程序，进行公开交易可以规避私下流转带来的法律风险，公开交易还可以提升集体经济组织收入。