延安时期中国共产党整治形式主义、官僚主义的历史经验研究——以陕甘宁边区为例

姬旭辉

(中共中央党校[国家行政学院]党的建设教研部，北京 100091)

一、引言

作风建设是党的建设的重要内容。十八大以来，从党中央制定八项规定开始，全党上下推进作风建设，大力反对“四风”，取得显著成效，特别是享乐主义和奢靡之风已经基本刹住。但是，形式主义、官僚主义在一定程度上仍然存在，在一些地方和部门问题还比较突出，成为党的作风建设中的顽疾。形式主义、官僚主义与我们党历来倡导的理论联系实际、密切联系群众的优良作风相背离，在我们党的历史上，反对形式主义、官僚主义始终是加强作风建设的重要内容。回顾和总结我们党与形式主义、官僚主义作斗争的经验，对于当前加强党的作风建设具有重要的启示意义。

延安时期是党的建设发展成熟和党的优良作风形成的关键时期。毛泽东在党的七大上概括的党的三大优良作风，是在长期革命斗争中、特别是经过延安整风形成的，是我们党区别于其他任何政党的显著标志。党的优良作风是在与错误作风的斗争实践中逐渐形成的，延安整风就是一次对党员干部的错误思想和不良作风的一次大扫除，它以反对思想上的主观主义为重点，带动全党克服形式主义、官僚主义等不良作风。第二次国共合作开始之后，我们党取得了合法地位，党的组织和党员数量获得很大发展，在抗日根据地开始局部执政过程中，由于缺乏经验，一些党员干部思想上存在主观主义，不懂得理论与实践相结合，在工作中脱离实际、脱离群众，导致形式主义、官僚主义作风开始滋生。这种与实事求是态度相对立的非马克思主义作风，对党的事业和党的自身建设无疑是一种极大的损害，必须及时加以整治和铲除。

在整风运动开始之前，形式主义、官僚主义往往是交织在一起的，在党的机关、根据地政府、军队和民众团体系统中都有不同程度的表现。1942年冬至1943年春，西北局召开的陕甘宁边区高级干部会议检讨和总结了各方面工作中存在的作风问题。毛泽东在讲话中指出：“从事经济和财政业务的工作人员，还必须克服存在着的有些还是很严重的官僚主义，例如贪污现象，摆空架子，无益的‘正规化’，文牍主义等等。”(1)《毛泽东选集》第3卷，北京：人民出版社，1991年版，第896页。任弼时也指出：“在我们党政军民的领导机关里，还有这样的极少数的官僚主义化了的分子，他们虽是出身于工农群众，虽然也知道群众的苦难和要求，但他们已经染上了剥削阶级的思想意识，不仅不好好地为群众办事，反而企图爬到群众的头上”(2)《任弼时选集》，北京：人民出版社，1987年版，第287页。。边区政府主席林伯渠则在会议上检讨了政府工作中存在的问题，包括不了解实际情况，以感想代替政策；从国外和国民党搬来教条，追求所谓“正规化”，制定空洞的形式主义的计划；主观主义与官僚主义结合一气，表现为只顾表面不顾实际的形式主义和只从公文里兜圈子的文牍主义等(3)《林伯渠文集》，北京：华艺出版社，1996年版，第288—300页。。陕甘宁晋绥联防军司令员贺龙总结了部队中所存在的形式主义作风，认为其表现为“讲得多，做得少，计划多，报告多，工作少”，同时指出部队政治工作中存在许多繁杂多头的计划与报告，以及多种有形式而无内容的连队组织(4)《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第19册，北京：中央文献出版社，2011年版，第504—507页。。形式主义、官僚主义倾向在党、政、军、群系统中都有所表现，其中以陕甘宁边区最具代表性。有鉴于此，本文即以陕甘宁边区为例，分析形式主义、官僚主义作风在陕甘宁边区各项建设事业中的表现，进而总结延安时期党整治形式主义、官僚主义的经验做法及其历史启示。

二、陕甘宁边区建设中存在的形式主义、官僚主义作风

延安时期，陕甘宁边区是党中央的所在地，是敌后抗日根据地的总后方，我们党在陕甘宁边区取得了比较全面的执政经验。从1937年3月苏维埃特区政府改为陕甘宁边区政府之后，边区政府在党的领导下开始执政，在1942年陕甘宁边区开始普遍整风之前，边区政府各项工作中已存在比较严重的形式主义、官僚主义作风。边区政府1943年3月制定的《陕甘宁边区简政实施纲要》指出：“在我们的领导作风上，还存在着官僚主义的倾向，这种官僚主义的倾向，表现在某些计划、决议、指示的制定，还不是根据群众的需要与(从)实际可能出发；或虽有计划而不去认真组织计划之执行。表现在缺乏积极联系群众与克服困难的精神和创造性；表现在形式主义、文牍主义的好表面铺张，摆空架子，无益的正规化，只在公文程式上兜圈子；表现在事务主义的忙碌于琐屑细节，忽略了大事，看不见新的环境与新的中心任务；表现在对于工作的消极应付的态度，做一日和尚撞一日钟；表现在执行上级决定指示时不很好的向群众解释，而滥用强迫命令的一套办法。”这是边区政府对六年来政府工作领导作风存在问题进行的反思。这些形式主义、官僚主义作风在各项建设事业中都不同程度地存在，而在发展合作事业、公营工厂管理、文化教育、群众组织工作等方面表现尤为突出。

(一)发展合作事业方面

在新民主主义革命阶段，我们党在陕甘宁边区组织群众成立了以初级形式的农业生产合作社为主的各种合作社，把农民引向集体生产的道路，有效促进了农业生产。由于经验不足和一些干部急于求成，边区政府在组织发展合作事业的初期，曾出现强迫命令、摊派入股的官僚主义现象，以及“抄名单”追求数量的形式主义现象。

一些合作社干部工作方式存在比较严重的官僚主义，主要表现为脱离群众、强行摊派股金等。例如，永平区合作社主任因厌烦群众到合作社抽旱烟费火柴，经常把合作社的门关起来，因而群众都说合作社是“关门主义”；该合作社还采用摊派命令的方式扩大股金，为吸收一家私人小药铺加入合作社，合作社干部上门交涉时竟采取威吓的手法，吓得对方连夜把药货搬到了别的区(5)《鄜县合作社一年半来扩大股金百三十余倍》，《解放日报》1944年8月19日。。脱离群众、高高在上的合作社干部被群众称为“照庙和尚”，这些干部把合作社看成是“公家生意”，不愿意深入群众了解他们的需求，为群众服务的积极性不高。一些合作社集股和扩股采取向群众摊派股金的办法，要求必须以现金入股，又不给群众分红，因此群众把合作社叫做“捉鳖社”(6)《实行民办方针解决群众困难 陇东合作社蓬勃发展》，《解放日报》1944年6月24日。，在群众中造成了不良影响。

一些乡村干部在组织群众开展互助合作的过程中，存在弄虚作假、有名无实、欺骗上级等形式主义作风。组织群众开展劳动互助，应当充分考虑群众的耕地、牲畜、社会关系等具体条件，在与群众细致商量后再确定结合对象。但是，有的乡村干部不向群众进行任何宣传和商讨，坐在乡政府“抄名单”来“编制”变工队(7)陕北农村把农户之间进行的人力、畜力、土地的相互调剂、相互帮助叫做变工。；有的干部不顾具体条件，一律规定以乡为单位组织变工大队，以行政村为排，下为班和小组，自上而下组织变工队。一些区乡干部虚报变工数字欺骗上级，甚至有的县府所在地的干部组织群众每天早起高喊“变工队上山了”欺骗政府。不少地方出现了有名无实的变工队，最典型的是庆阳市，417个变工队中有名无实的竟达416个(8)詹武、云天：《劳动互助的一些经验》，《解放日报》1945年3月7—8日。。群众之间开展劳动互助，自觉自愿是基本的前提条件，但是有的干部不顾群众意愿，单纯追求数量，不顾实际发展劳动互助组织。例如，绥德有的干部热衷于“抄名单”组织变工队，单纯追求数量；赤水、新正有的干部强迫每村都要成立互助组织，规定“硬任务非完成不行”，结果干部一走，互助组织立刻垮台，农民仍各人到各人地里去了(9)《边区组织劳动互助的主要经验和今后工作》，《解放日报》1944年2月11日。。不顾具体条件、生造名单组建劳动互助组织是典型的形式主义，不仅对生产没有促进作用，而且会挫伤农民的劳动积极性。

(二)公营工厂管理方面

公营工业是党领导陕甘宁边区经济建设的一项重要工作，是保障党政军民物资供给和抗战事业需要的重要依靠。党中央高度重视公营工业和工厂的发展，不过由于缺乏建设和管理经验，公营工厂在创办经营过程中，出现了官僚主义和形式主义现象。

在工厂管理一元化体制下，一些公营工厂出现了厂长领导作风的官僚主义倾向。在陕甘宁边区公营工业初创时期，公营工厂的管理沿用了土地革命战争时期的“三人团”领导体制，后来改革为一元化管理体制，厂长代表政府集中管理工厂内部事务，是工厂生产和行政上的最高负责人。厂长负责制确立后，公营工厂克服了分散管理、多元化领导现象，但是一些工厂厂长出现了独断专行、脱离群众的官僚主义作风。中央职工运动委员会书记邓发曾经指出，有的工厂“把民主作风也取消了，厂务会议也不开了，厂长就坐在房子里什么也不管，只下命令，甚至有些厂长竟把工会主任当成通讯员，把支部书记当成了多余的东西，他一个人代替了支部和职工会的工作，于是就产生了官僚主义”(10)邓发：《边区工业建设中的几个问题》，《解放日报》1944年7月29日。。边区建设厅厅长高自立曾经在边区工厂代表会议上批评过工厂领导上的官僚主义现象，如纬华毛纺织厂，在一个时期内，不论工人发生什么事情，都会被一味训斥，“从厂长屋里出来的工人曾很少不哭鼻子的”；又如交通工厂，工人无论出了什么事情，动辄予以饿饭、打骂、斗争、禁闭、开除，而且上行下效，生产管理员也把打骂工人当成了家常便饭；有的厂长身为一厂之长，到厂50多天竟然不曾下过工房(11)高自立：《为工业品的全面自给奋斗》，《解放日报》1944年8月22—25日。。这些公营工厂的领导者不注重依靠工会和党支部发挥作用，不注重密切联系职工群众，表现出了严重的官僚主义作风。

公营工厂管理中的官僚主义还表现在管理机构庞大和管理人员繁多，工厂机关化现象严重。毛泽东在边区高干会上指出，许多工厂存在组织庞大、管理人员和直接生产人员分配不当、将管理大工厂的制度应用到小工厂等不合理现象，要求必须克服工厂机关化，实行企业化(12)《毛泽东文集》第2卷，北京：人民出版社，1993年版，第463页。。在工厂企业化改革之前，许多公营工厂的非生产人员占比很高，例如新华化学厂的非生产人员占了职工总数的45%，光华印刷厂的占比为43.6%，纬华毛织厂为40%，这就造成了极高的管理费用(13)中直经济问题学习班：《边区公营工业的发展》(1944年10月)，《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第3编《工业交通》，武汉：长江文艺出版社，2016年版，第292—294页。。从工厂纵向层级来看，多数设置厂、科、股、组、工四级五层，致使上下隔阂，领导不灵便；在横向组织方面，一些工厂下设部门和单位太多，如难民工厂有10个部门之多，彼此分立，领导不统一(14)高自立：《为工业品的全面自给奋斗》，《解放日报》1944年8月22—25日。。边区的公营工厂通常规模较小，大多只有几十个职工，在生产力水平落后的条件下，庞大的管理机构和过多的管理人员不仅会滋生官僚主义，而且提高了生产成本，降低了生产效率。

在公营工业建设中，还存在着不顾边区工业实际、照搬城市大工厂的会计管理制度的教条主义和形式主义现象。一些工厂为了学习城市工厂的管理制度，直接采用城市工厂的“新式簿记、复杂的成本会计”，机械套用城市工厂的所谓科学分工、劳动合同、礼拜休息等制度，与边区落后的手工业工厂的经济基础其实是不相适应的(15)洛甫：《关于公营工厂的几个问题》，《解放日报》1943年5月1日。。在边区被服厂整风总结大会上，边区政府财政厅厅长南汉宸曾指出了该厂过去的缺点，其中就包括“会计制度上，账簿复杂，项目繁多，充分的表现了形式主义的作风”(16)《边区被服工厂工作总结大会》，《解放日报》1943年7月17日。。复杂的会计制度需要很多会计人员，浪费人力物力，反而不如老账簿简单明了。边区工业是在落后的农村环境中发展起来的，绝大多数是手工业作坊，把城市大工厂的管理制度照搬到手工业作坊，是教条主义和形式主义在工业建设上的表现，是不切实际的。

(三)文化教育工作方面

为了尽快改变边区社会经济文化落后的状况，边区政府干部在开展文化教育工作中存在急于求成的心理，导致工作出现失误。边区政府秘书长李维汉在边区文化教育大会的总结报告中提到，有的同志求成心太切，“命令主义产生了形式主义，好心肠引起了坏结果”；有的官僚主义者不调查研究，架子十足，“爱好形式，轻视内容，追求数量，忽视质量”，“官僚主义就与形式主义结合在一起，成为更顽固的病症了”(17)罗迈：《开展大规模的群众文教运动》，《解放日报》1944年11月20日。。文化教育工作中的形式主义和官僚主义，在学校教育和群众教育方面表现得较为突出。

在学校教育方面，存在生搬硬套城市学校教育制度的教条主义，以及强硬推行普及教育的官僚主义现象。边区的中小学教育工作中，曾经出现过不切实际强调“正规化”的倾向，把大城市的教育制度搬到边区，边区教育厅规定的教育制度和教育内容，有许多是从城市照搬过来的，存在不切实际、规定人数、集中办学、学制死板等问题。在强调“正规化”思想的影响下，教育内容与边区实际联系较少，脱离了边区的实际需要。李维汉针对边区中等教育工作的失误指出：“有些学校提出抽象的政治和思想要求，用教条主义、形式主义的方法盲目地给学生讲许多政治和社会科学概念，学生学不了，减少了文化教育的时间。”(18)李维汉：《回忆与研究》，北京：中共党史出版社，2013年版，第443页。边区政府为了尽快开展普及教育，采取强迫命令方式，规定学龄儿童必须一律入学，否则予以处罚。1939年12月，陕甘宁边区第二次代表大会通过的《关于发展边区教育提高边区文化的决议》提出：“于一定年限内，分期动员现有将近百分之八十的尚未入学的学龄儿童，全部入学。”(19)⑥ 《陕甘宁边区抗日民主根据地·文献卷》(下)，北京：中共党史资料出版社，1990年版，第377、391页。在当时条件下，这种规定显然是不切实际的，也很难为群众普遍接受。1944年召开的边区文化教育大会总结了强硬推行“义务教育”的教训，“代表们都认为这是教育上主观主义、命令主义、官僚主义、形式主义的顶点”，“善政”结果简直变成“虐政”(20)⑤ 《边区文教大会检讨边区教育历史》，《解放日报》1944年11月5日。。林伯渠在陕甘宁边区第三届参议会的政府工作报告中也坦言，1940年在普及教育的基础上强调“义务教育”，“结果命令主义和形式主义普遍发生”(21)林伯渠：《陕甘宁边区建设的新阶段》，《解放日报》1946年4月9日。。

在农民群众教育方面，存在追求数量、不顾质量的形式主义作风。边区文教大会曾经检讨了群众教育工作中的错误方针，当时许多干部存在一种主观的想法，边区既然是全国抗日民主根据地的模范，教育也应成为全国的模范，于是不顾客观条件要开展普及教育，用动员的方式凑足学生数字，发展有名无实的识字组、妇女半日班、夜校等，“追求数字，不管质量的形式主义作风，便成为普遍的现象了”(22)⑤ 《边区文教大会检讨边区教育历史》，《解放日报》1944年11月5日。。组织群众读报识字，是当时最普遍的教育形式，不仅区乡干部、小学教师等通过读报教群众识字，而且群众之间也要相互读报，在农村组织了大量各种类型的读报识字组。边区政府副主席李鼎铭在参议会的报告中提到，读报识字教育中存在“只扩大数目字的形式主义与锦标主义倾向”(23)⑥ 《陕甘宁边区抗日民主根据地·文献卷》(下)，北京：中共党史资料出版社，1990年版，第377、391页。。虽然多数农民群众愿意参加读报识字活动，但是一些乡村的识字组出现了强迫命令和追求数量的现象，有的读报组不注意研究群众兴趣，没有把读报工作与群众的日常生产生活相结合，工作中出现了形式主义作风。

(四)群众组织工作方面

抗日战争时期，我们党高度重视通过群众组织争取和发动群众，陕甘宁边区广泛建立了工会、各界妇女联合会、农民协会、学生联合会等各类群众组织，在发动群众积极抗日、参加边区生产建设、巩固党的群众基础等方面作出很大贡献。在边区开始普遍整风之前，一些群众组织的工作中存在着严重的主观主义和形式主义的作风。根据西北局1942年底召开的高级干部会议的总结可知，民众团体存在“内容空虚，上下脱节，和工作作风上形成第二党、第二政府的倾向，这种倾向，使民众团体的组织软弱无力，不能成为联系党和广大人民群众的桥梁”(24)《延安整风运动纪事》，北京：求实出版社，1982年版，第301页。。一些民众团体工作方法陈旧，空喊政治口号而脱离边区实际，有的民众团体下层组织很多是有名无实、脱离群众。

以工会组织为例，陕甘宁边区1938年至1940年的工会工作中，组织上和工作中的形式主义十分严重。陕甘宁边区总工会于1941年1月发布的《组织工作方向》指出，陕甘宁边区工会组织存在不少有名无实的形式组织，主要表现为：“各级工会组织在数量上并不比政府行政组织少，而在工作上非常空洞，特别是乡，有十余名工人甚至于几个工人就组织起一个乡工会了，还有工人太少(一、二人)不应有的小组也依然存在着”；日常工作没有一定的会议制度；粗心大意地审查会员成分；用摊派命令来征收会费等(25)《陕甘宁边区工人运动史料选编》(上册)，北京：工人出版社，1988年版，第518—520页。。一些地区把城市工会组织形式机械地搬到农村，不顾农村工人数量稀少的现实，成立各产业工会，分属各产业总工会领导，浪费人力物力。除了组织上的形式主义，农村工会工作中的形式主义也十分严重。1941年春季边区各分区、县工会所作的乡工会调查发现，上级工会对乡工会的领导和乡工会工作都存在比较严重的流于形式地传达上级指示、开无内容的会、收费填表等形式主义作风，具体表现为：一是各县区往往采取“一把抓”的方式，对于工会工作只是“捎带”，“只是把上级的形式的计划往下传一下”；二是开了许多“形式的没内容的会议”，工会规定了按期开会制度，不管有无实质内容，“开会开的多，工作就算好”；三是“收会费收文教费填表”是乡村工会的经常性工作，有人说“工会就做的屁股后面的工作”，工会工作“除了要款开会就(别)没有个做上的”(26)《陕甘宁边区工人运动史料选编》(下册)，北京：工人出版社，1988年版，第493—494页。。

除了工会组织上的形式主义问题，职工会工作中也还存在官僚主义作风。邓发在陕甘宁边区政府直属各公营工厂会议上指出，职工会的官僚主义表现在：不了解工厂生产计划和生产情况，不了解工人生产情绪，对工人中的积极分子缺乏一定的联系，对于落后分子没有经常的教育，只有发生破坏劳动纪律或偷窃行为才临时找来谈话和纠正，对于工人真正的困难不关心照顾，造成不少工人对于职工会采取冷淡态度；各厂党的组织对于职工会工作脱离群众现象并未注意予以纠正，总工会派下工厂的干部，有的下了两年工厂，仍不能把整个工厂的情况了解清楚(27)邓发：《论公营工厂党与职工会工作》，《解放日报》1943年5月1日。。一些工会干部在工作中采取命令式的方法，不会采取耐心说服的工作方式，也影响了工会工作的开展。工会和其他群众组织工作中存在的这些问题，在1942年干部普遍参加整风之后开始逐渐得到解决，工作作风有了很大转变。

三、延安时期党整治形式主义、官僚主义的措施与方法

形式主义、官僚主义作风严重妨害了党的事业和根据地建设，我们党采取各种措施加以整治，包括发动群众自下而上监督、建立民主政权、实施严厉处罚等，而通过发动全党整风、确立调查研究制度、提倡科学的领导方法、实施精兵简政等加强作风建设，取得了很好的效果，积累了宝贵的经验。

(一)通过整风运动破除形式主义、官僚主义的思想根源

形式主义、官僚主义产生的思想根源主要是主观主义，它有教条主义和经验主义两种表现形态。毛泽东在《改造我们的学习》中指出，许多干部存在主观主义的作风，不注重研究现状，不注重研究历史，不注重马克思主义的应用，“仅仅根据一知半解，根据‘想当然’，就在那里发号施令”(28)④ 《毛泽东选集》第3卷，北京：人民出版社，1991年版，第797—800、838—839页。。毛泽东在《反对党八股》中分析了形式主义产生的历史根源、具体表现及其危害，认为有的同志对待问题采取“甲乙丙丁，开中药铺”的方法，写文章作报告“不提出问题，不分析问题，不解决问题，不表示赞成什么，反对什么，说来说去还是一个中药铺，没有什么真切的内容”，指出这是“幼稚的、低级的、庸俗的、不用脑筋的形式主义的方法”(29)④ 《毛泽东选集》第3卷，北京：人民出版社，1991年版，第797—800、838—839页。。党中央决定发动整风运动，对党内的不良作风加以整治，帮助党员干部从思想上清算以主观主义特别是教条主义为代表的各种错误，学会运用马克思主义的立场、观点和方法认识历史问题，开展工作。

陕甘宁边区党和政府工作中存在的形式主义、官僚主义问题，是边区整风学习中重点整治的内容。陕甘宁边区的整风学习是在党中央和西北局的领导下进行的，1942年4月成立分区总学习委员会，由任弼时、高岗负责，领导陕甘宁边区政府、军队、党和民众团体三个系统的整风运动。任弼时在陕甘宁边区系统整风学习动员大会上指出，整顿三风最基本的问题，就是要在思想方法上来一个很大的转变，转变看问题的方法、分析问题的方法、解决问题的方法，能够用马列主义精神与方法看问题(30)《任弼时年谱》，北京：中央文献出版社，2014年版，第426页。。边区系统的整风学习，既包括边区一级党政军民机关，也包括边区政府所属各分区、县级、区级干部。为了把整风运动进一步推向深入，西北局于1942年10月至1943年1月召开陕甘宁边区高级干部会议，检讨揭露干部思想上和工作中存在的错误倾向，包括政府工作中脱离群众与违反群众利益的官僚主义倾向、脱离实际追求“正规化”倾向、强调民主形式而忽视民主内容倾向等；党务工作干部领导方式中的官僚主义，执行政策中的主观主义毛病；民众团体干部中存在的脱离实际、脱离群众倾向，民主组织上的形式主义等(31)闫树声等主编：《陕甘宁边区史(抗日战争时期)》(中、下篇)，西安：西安地图出版社，1993年版，第160页。。会议结束后，边区各系统贯彻落实高干会精神，深入进行整风，着重纠正干部中存在的主观主义和教条主义思想，把整风学习与边区实际工作相结合，使边区干部在思想上发生了很大转变，一定程度上铲除了形式主义、官僚主义的思想根源。

(二)确立调查研究制度

脱离实际、脱离群众是形式主义、官僚主义产生的重要原因，在党的工作和政权工作中出现的问题，很大程度上是因为一些干部凭着主观想象来制定政策。毛泽东在1941年为《农村调查》所写的序言中指出：“现在我们很多同志，还保存着一种粗枝大叶、不求甚解的作风，甚至全然不了解下情，却在那里担负指导工作，这是异常危险的现象。”(32)《毛泽东选集》第3卷，北京：人民出版社，1991年版，第789页。林伯渠在边区第二届参议会上指出，一些工作人员领导作风上存在官僚主义倾向，只愿做群众的上司，不愿做群众的学生，凭官僚架子办事，不凭调查研究解决问题(33)《林伯渠文集》，北京：华艺出版社，1996年版，第456页。。调查研究是帮助党员干部克服主观主义、把握实际情况、了解群众需要的有效手段。面对党内存在的“粗枝大叶、不求甚解、自以为是、主观主义、形式主义的作风”，毛泽东为党中央起草了《关于调查研究的决定》，指出：“党内许多同志，还不了解没有调查就没有发言权这一真理。还不了解系统的周密的社会调查，是决定政策的基础。还不知道领导机关的基本任务，就在于了解情况与掌握政策，而情况如不了解，则政策势必错误。”(34)《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第18册，北京：中央文献出版社，2011年版，第530页。党中央于1941年8月1日发布了《关于调查研究的决定》和《关于实施调查研究的决定》，把调查研究作为一项制度确立下来。

根据党中央的决定，中央下设调查研究局，内设调查局、政治研究室、党务研究室三个部门，作为中央开展实际工作的助手。各地方局和省委也相继成立调查研究室。西北局成立了中央调查局第四分局，陕甘宁边区政府也设立了研究室，收集各类材料进行系统研究。党和边区政府还组织了许多调查团和考察团，深入农村进行调查研究。最典型的是张闻天带领的调查团，从1942年1月开始，他们在陕北和晋西北农村进行了长达一年的调查研究，写出了《陕甘宁边区神府县直属乡八个自然村的调查》《米脂县杨家沟调查》《出发归来记》等调研报告。这些调研成果有助于党员干部深入了解农村的社会经济状况，为党组织和根据地政府制定政策提供了实际依据。

调查研究的深入开展有效促进了陕甘宁边区政府工作作风的改善和事业的发展。例如，形式主义、教条主义曾经是阻碍边区合作事业发展的重要因素，1942年陕甘宁边区高级干部会议之后，边区政府开始对合作社进行整顿。毛泽东在边区高级干部会议上高度肯定延安南区合作社“冲破了合作社的教条主义、公式主义”、“打破了合作社的形式主义”的做法，并号召向南区合作社学习(35)毛泽东：《经济问题与财政问题》，冀南书店，1946年版，第22—24页。。南区合作社主任刘建章总结了办好合作社的经验，认为“创办合作社，首先应该进行调查研究，了解群众的日常生活和需要”，“把调查研究当成一个业务”(36)刘建章：《办合作社的几个经验》，《解放日报》1944年2月4日。。南区合作社作为边区的模范合作社，被称为“边区合作事业的方向”，成为各县政府和合作社工作人员的学习对象。边区建设厅厅长高自立在合作社联席会议上号召，要向模范合作社学习，注重调查研究，“如果合作社主任没有调查工作，合作社就办不好”(37)高自立：《合作社联席会议总结报告》(1944年7月)，《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第7编《互助合作》，武汉：长江文艺出版社，2016年版，第270页。。通过调查研究，边区大多数合作社把办社方针与群众需要紧密结合，打破股金限制，取消摊派入股方式，注重解决社员实际困难，使合作社成为了农村经济的核心。

(三)提倡科学的领导方法，贯彻群众路线

形式主义、官僚主义之所以产生，除了一些干部思想上的主观主义之外，还在于不懂得科学正确的领导方法。1942年9月，西北局召开的陕甘宁边区分委、特委和直属各县县委组织部长联席会议分析了边区干部的领导作风，认为优点是在动员工作中迅速紧张、工作朴素踏实，缺点是情况了解很差、政策研究很差、检查则只重形式不重内容等，指出这些缺点是官僚主义的具体表现(38)《延安整风运动纪事》，北京：求实出版社，1982年版，第260页。。任弼时在1943年初召开的西北局高级干部会议上作了《领导方法和领导作风》的讲话，指出边区党政军民各种组织的领导方法和作风都存在一定官僚主义倾向，如不区分临时性工作和经常性工作，一律采取动员工作方式；对群众滥用摊派和强迫命令，而不采取说服教育方式；醉心于主观主义地制定计划，形成一种文牍主义、形式主义，而不去组织执行等(39)《任弼时选集》，北京：人民出版社，1987年版，第277—294页。。针对党内存在的主观主义和官僚主义的领导方法，1943年6月1日，中共中央发布了由毛泽东起草的《关于领导方法的决定》，号召共产党人做任何工作都要采取马克思主义的科学的领导方法，这就是“领导和群众相结合、一般和个别相结合的方法”。毛泽东分析了官僚主义的领导方法产生的原因，包括不注重和不善于使领导核心同广大群众密切地结合起来；不注重和不善于总结群众斗争的经验，主观主义地自作聪明地发表许多意见；满足于工作任务的一般号召，不注重和不善于在作了一般号召之后从事于个别的具体的指导，使自己的号召停止在嘴上、纸上或会议上，而变为官僚主义的领导(40)⑤ 《毛泽东选集》第3卷，北京：人民出版社，1991年版，第899—900、1012—1013页。。

陕甘宁边区的群众文教工作就曾因为干部缺乏正确的领导方法而出现了形式主义、官僚主义现象。边区干部急于在农村推广群众教育，提出普及教育和义务教育口号，采取命令主义方式强迫群众参加集中开办的冬学，群众因担心耽误生产生活、天冷路远等积极性不高，教学效果差，不可避免地出现了形式主义。为了纠正文教工作中的缺点，李维汉在边区文教大会上提出要采取内容上为群众、形式上经过群众的路线，要注意运用更复杂更细致的领导方法，要凭着需要与自愿的原则、热情与计算的原则、艰苦与细致的作风开展群众文教运动(41)罗迈：《开展大规模的群众文教运动》，《解放日报》1944年11月20日。。毛泽东也在边区文教大会上指出，文化教育工作要联系群众，就要按照群众的需要和自愿，不能按照我们脑子里幻想出来的需要，不能由我们代替群众下决心，如果没有群众的自觉和自愿，就会因徒有形式而失败(42)⑤ 《毛泽东选集》第3卷，北京：人民出版社，1991年版，第899—900、1012—1013页。。经过边区文教大会，群众文化教育工作改变了命令主义、教条主义的领导作风，不再开办集中的冬学，以村学形式分散办学，根据群众意愿决定办学形式和内容，有力地促进了边区的文化建设。

(四)实施精兵简政改进执政效率

精兵简政是延安时期我们党应对财政经济困难的必要举措，也是克服根据地政权工作中的形式主义、官僚主义的重要政策。党中央高度重视精兵简政，毛泽东专门为《解放日报》写了一篇社论，把精兵简政称为“一个极其重要的政策”。精兵简政最初是由党外人士、陕甘宁边区政府副主席李鼎铭在边区参议会上提出来的，毛泽东非常重视，把整个提案抄到自己的本子上，并加了一段批语：“这个办法很好，恰恰是改造我们的机关主义、官僚主义、形式主义的对症药”(43)《毛泽东传》第2册，北京：中央文献出版社，2013年版，第628页。。机构臃肿、脱产人员庞杂是导致根据地政权工作产生官僚主义的重要原因，也必然造成资源浪费和行政效率降低。根据陕甘宁边区政府财政厅的一份文件，杂务人员与工作人员之比高得惊人：1940年机关每百名工作人员中，平均配有勤务员、通信员、伙马夫等杂务人员82人；就勤务员而言，每百名工作人员平均配有勤务员20.8人，平均每5名工作人员就有1名勤务员，而在江西时代，百余人的庞大机关只有两名勤务员(44)边区财政厅：《1940年财政状况及临时办法》，《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第6编《财政》，武汉：长江文艺出版社，2016年版，第408—409页。。因此，党中央决定下大力气实施精兵简政，从1941年12月开始对边区政府进行了三次精简。

精兵简政是陕甘宁边区高级干部会议作出的一项重要决定。毛泽东在这次高干会上指出，精兵简政必须达到精简、统一、效能、节约和反官僚主义五项目的，把精兵简政作为克服官僚主义的必要措施(45)《毛泽东选集》第3卷，北京：人民出版社，1991年版，第895—896页。。林伯渠所作的《简政整政问题》的报告，指出干部要在思想上改正官僚主义、形式主义、文牍主义和事务主义倾向(46)《林伯渠文集》，北京：华艺出版社，1996年版，第293—294页。。会议通过的《陕甘宁边区简政实施纲要》，对简政的目的、任务、机构职权、干部管理、领导作风等方面作了全面规定，成为实施精兵简政的基本依据。高干会之后，精兵简政在中央机关、西北局、军队系统和陕甘宁边区政府普遍开展起来。

精兵简政政策的实施，有效地纠正了陕甘宁边区工作中的形式主义、官僚主义。例如，针对边区群众工作中存在的组织上的形式主义和领导作风上的官僚主义问题，西北局于1943年5月作出《对边区群众工作的指示》，要求边区工、青、妇各群众团体的领导机关自上而下合并，把领导与组织统一起来，工作在一个机关办，干部尽可能进入各经济文化机关，不脱离生产，利用自己的职务去建立与群众的联系。西北局还指出，要克服那种有名无实的形式主义的组织，一切组织都要重内容而不重形式，有什么就组织什么，哪一名义妥善、哪一方法好就用哪一名义、哪一方法组织之(47)《陕甘宁边区工人运动史料选编》(下册)，北京：工人出版社，1988年版，第64页。。在西北局的提议下，边区总工会、边区青救会、边区妇联会合并组成抗日救国联合会，实行统一政策、统一组织。经过整风和简政，边区的群众团体自成系统、脱离群众的状况逐渐得到纠正，精简了机构，取消了一些徒具形式的组织，提高了群众团体的工作效率。边区的公营工厂也进行了管理机构的精简，改革机关化、实行企业化，纵向上减少管理层级，横向上合并减少管理部门，克服了工厂管理的多级制，使官僚主义失去了生存空间。

四、延安时期党整治形式主义、官僚主义的历史启示

延安时期是中国共产党优良作风的形成时期。形式主义、官僚主义等不良作风在党的迅速发展和根据地局部执政过程中就已经开始出现，这充分说明了形式主义、官僚主义的长期性、顽固性、反复性。形式主义、官僚主义是古代官僚政治社会和现代科层官僚制社会普遍存在的现象，中国共产党作为马克思主义政党，其性质、宗旨和执政目标，都与封建官僚和西方政党有着根本区别，因而形式主义、官僚主义是必须坚决予以反对的不良作风。我们党历来反对形式主义、官僚主义，早在中央苏区时期，我们党开始建立苏维埃政权之时，党的六大制定的《苏维埃政权的组织问题决议案》就提出：“苏维埃政权从其成立的第一天起，就应号召广大的劳动群众起来反对苏维埃政府中办事人员可能作出的各种流弊，如官僚主义、办事迟钝和滥权等等。”(48)《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第5册，北京：中央文献出版社，2011年版，第463页。延安时期，我们党处于日本帝国主义侵略和国民党封锁侵扰的恶劣环境中，在党的安全得不到保障的情况下，形式主义、官僚主义在根据地尚且有存在的土壤，在当前强调坚持党对一切工作的领导的长期执政背景下，形式主义、官僚主义更有大行其道之势。2014年10月，习近平总书记指出：“作风建设是攻坚战，也是持久战。这么多年，作风问题我们一直在抓，但很多问题不仅没有解决、反而愈演愈烈，一些不良作风像割韭菜一样，割了一茬长一茬。症结就在于对作风问题的顽固性和反复性估计不足”(49)③⑤ 《习近平关于力戒形式主义官僚主义重要论述选编》，北京：中央文献出版社，2020年版，第26、45、128页。。2017年12月，习近平总书记就新华社文章《形式主义、官僚主义新表现值得警惕》所作的指示再次强调：“文章反映的情况，看似新表现，实则老问题，再次表明‘四风’问题具有顽固性反复性。”(50)《习近平谈治国理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第499页。要时刻对形式主义、官僚主义保持高度警惕，既持续用力又集中发力，针对不同时期的不同表现，经常性地进行整治，防止老问题死灰复燃。

思想上的主观主义错误是产生形式主义、官僚主义的重要根源，必须从干部思想上入手进行整治。延安整风是党的历史上第一次大规模的集中教育运动，目的在于纠正党员干部思想上的错误观念，而理论脱离实际的主观主义和教条主义是整治的重点。党中央通过建立干部理论学习制度，用马克思主义教育了规模迅速扩大的党员干部队伍，帮助党员干部在思想上清理形式主义、官僚主义的影响。解决形式主义、官僚主义问题，既要治标更要治本，查找问题产生的深层次思想上的原因，教育党员干部坚定理想信念，树立正确的世界观、人生观、价值观和政绩观。习近平总书记在十九届中央纪委三次全会上指出，形式主义、官僚主义问题必须从思想和利益根源上来破解，形式主义背后是功利主义、实用主义作祟，政绩观错位、责任心缺失，官僚主义背后是官本位思想，价值观走偏、权力观扭曲(51)③⑤ 《习近平关于力戒形式主义官僚主义重要论述选编》，北京：中央文献出版社，2020年版，第26、45、128页。。在全党开展“不忘初心、牢记使命”主题教育，就是为了教育全体党员牢记党的性质宗旨，加强理论武装和党性修养，在思想上政治上不断进行检视、剖析、反思，以自我革命精神解决“四风”等阻碍党的事业健康发展的突出问题。

不懂得正确的领导方法和工作方式，是导致形式主义、官僚主义的重要原因，必须不断改进领导方法，提高干部解决问题的能力。毛泽东为中共中央起草的《关于领导方法的决定》提出，共产党人必须采取一般和个别相结合、领导和群众相结合的科学的领导方法，如果只有一般号召而没有具体直接地深入实施，就有使一般口号归于落空的危险；如果不注重和不善于把领导与群众相结合，就会把自己的领导变成脱离群众的官僚主义的领导(52)《毛泽东选集》第3卷，北京：人民出版社，1991年版，第898—900页。。如果上级只是官僚主义地下达任务，而没有详细研究和具体指导，那么下级就可能形式主义地进行应付，出现空对空的现象。习近平总书记指出，一些问题病症在下面，病根却在上头，“上头搞形式主义，下面就会弄虚作假；上头是官僚主义，下面就会照搬照套”(53)③⑤ 《习近平关于力戒形式主义官僚主义重要论述选编》，北京：中央文献出版社，2020年版，第26、45、128页。。当前一些上级部门动辄以属地管理为名，把不该由基层承担的工作“甩锅”下去，基层干部应接不暇，只能形式主义地对付糊弄。还有的上级部门收到下级的请示后作出的批示含糊其辞，不提出具体的解决办法，请示、批示转了一大圈，就是无法落实。改进工作作风要以上率下，领导机关和领导干部要转变领导方法，从上面减少可能导致形式主义、官僚主义的源头性问题，不定不切实际的目标，不开不解决问题的会，不发没有实质内容的文件，使一般号召与具体指导相结合。对于地方和基层干部来说，不作为和乱作为是影响抓好落实的主要障碍。不作为的重要原因在于不懂得正确的工作方法，回避矛盾而不敢担当；乱作为主要表现为脱离群众和实际需要的事务主义，也就是邓小平所说的“辛辛苦苦的官僚主义”(54)《邓小平文选》第1卷，北京：人民出版社，1994年版，第153页。。一些同志虽然工作十分努力，看起来忙得很，但是与党中央的要求和群众的期盼相差甚远。破解不作为和乱作为问题，一方面要健全正向激励机制，调动党员干部干事创业的积极性；另一方面要针对一些党员干部政治本领不强、施政能力较差、工作方法简单生硬等情况开展精细化培训，不断提高他们解决实际问题的能力，做到既政治过硬又本领高强，破除形式主义、官僚主义的桎梏。