“撤村并居”的现状和矛盾分析

郑慧媛

（沈阳市规划设计研究院有限公司，辽宁沈阳 110004）

近年来，我国城乡社会结构转换进程中自然村以惊人的速度消失，大规模村庄合并、农民上楼，这一“撤村并居”政策在全国多地广泛开展，带来成效的同时也导致了一些问题与隐患。本文通过梳理国内几种典型村庄规划与建设模式，对新农村建设过程中“撤村并居”带来的问题进行客观地归纳总结，对这些问题给出一些想法、建议，希望对今后相关研究工作，起到一定助力作用。

一、撤村并居起源与现状

在农村劳动人口大量转移及新型城镇化加速发展的背景下，为了避免产生城市建设用地和农村建设用地同增长的现象，农村宅基地退出的方式主要有两种：一是进城落户农民由村集体统一收回其宅基地，二是政府通过征收宅基地，并且建设住房安排农民集中居住，这种“撤村并居”的形式退出宅基地。由于土地供需矛盾，第二种形式广泛存在于各地宅基地退出进程中。具体是由地方政府为了换来建设用地指标，采用土地复垦、整理的方式，增加相应的耕地，让土地发展权得以转移。随着城镇化发展，农民向城市转移，农村宅基地大量闲置，为“撤村并居”提供了条件。

近几年来，国内各地都实施了“撤村并居”，并且各具特色，主要表现为以下代表性地方实践。

1.江苏省率先实践

随着工业的快速发展，江苏省增加了就业机会，大量农民涌入城市就业。部分村镇随着农民的外迁，形成“空心村”。当地政府将几个空心村统一合并，建设公寓住宅，集中居住。做法极大改善了农村的居住环境，在客观上提升了农村资源利用效率。随着江苏省提出“2010年前后，全面建成更高水平的小康社会，2020年总体基本实现现代化”的决定和村镇布局规划编制的落地。当地政府加快城镇化进程，将土地整理节余后的建设用地指标直接用于工业建设。并力争20年—25年内，将省内二十五万个自然村撤销合并为四万多个统一居住区，这种村庄演化的发展规律，逐渐演化成江苏省的普遍做法。

2.山东省新农村社区

随着城市化和工业化的推进，出现了社区这种居住形式，除了城市里面广泛存在的社区形式，在广大的农村地区，也随着工业化发展进程逐渐兴起。为了整合当地资源，保障生活质量，村民在保持现有生产、生活方式的同时，合并整合原有农村行政单元，形成一个新的社区集体。在山东省发布的农村新型社区和新农村发展规划中提出“新农村社区”是在规划的引导下，科学建设农村居民点，形成具有一定规模、管理高效、基础公共设施完备、分布合理、生活便利的“多村一社区”的社区体制，逐步转变了农民的生产生活方式，使宅基地使用更加集中，农村居住条件大大改善；土地流转利用将更加集中，生产效率和土地使用效能得到提高。

3.河北省加快村庄改造

河北省通过制定相关政策意见，启动了“农村新居民千村示范工程”，宗旨是为了通过加快村庄改造，改变村庄脏乱差的现状，从而提升农民的生活条件，转变村民的生活状态和生产方式，保障民生建设。任务确定到2012年，在政府引导的前提下，省、市、县三级树立样板，做好示范带动作用，力争完成河北省内15%左右的行政村村庄改造目标并且建成7500个较高标准、各具特色、多种类型、具有广泛代表性的一批新居民建设示范村。

二、撤村并居存在的几点问题

撤村并居在促进城乡一体化、提升农民生活水平、增加建设用地供给等方面起到了积极的作用，但也引发了诸多问题，如农民意愿和财产权益得不到保障、社会保障不能兑现、集中居住耕种不便等。“撤村并居”需要同时考虑多方因素，如基层组织建设、公共基础设施建设、集体土地、宅基地、社会保障等。为了让“撤村并居”顺利开展，需要辩证分析存在的矛盾和问题。

1.撤村并居不结合实际，“冒进”行为屡见不鲜

撤村并居的出发点是为了解决大量农村人口向城市转移，宅基地无人居住的问题，但是在实施进程中，本应该由经济发展推进村庄演变，却逐渐变成地方政府着力推进的政绩工程，农民集中居住成为了缓解用地指标紧缺的途径；另一方面，在推进过程中部分地方政府官员不切实际，没有进行村庄规划，用现成的城规进行村庄建设，没有考虑村民收入以及地方经济水平，这违背了发展规律，不符合社会变迁的一般进程。

2.撤村并居无视农民意愿，农民利益受损

撤村并居实现了有限土地的高效利用，是新农村建设的理性选择。但是在实施过程中，政府主观意愿占很大的主导作用，农民意愿常常被忽视，因此最终农民在政策实施过程中没有收益，反而受损。更有甚者，滥用行政权力，在村集体、村民不知情或者不愿意的情况下，强制实施。在补偿方面，各别政府也未与村民协商赔偿费用额度，单方面以较低的补偿标准和费用，征用村民宅基地，农民的权益受到了侵害。

3.撤村并居影响农村生产生活，增加农民生活支出

撤村并居让农民的生产和生活产生了不便，虽然集中居住，但务农仍然是相当一部分农民的主业。可是，与传统农家平房院落相比，高层楼房农具、粮食等存放极其不便，而且农民大多距自家农田、耕地较远，动辄便要走好几里，十几里，大大增加了农民的麻烦与务农成本。对于一辈子居住农村房屋的老人在“上楼”之后，大多不适应；另一方面，农民的生活开支大大增加，从短期看由于获得一定经济补偿，农村的生活水平不会发生明显的下降，但是长远看，由于需要支付水电、煤气、物业管理费等原来没有的支出，还有由于“上楼”后转变生产方式放弃农耕的农户，蔬菜、禽蛋等自给自足的生活必须品也需要去市场购买，农民拥有的存量资本因不断消费而逐渐减少，生活成本的大大增加、没有固定的收入来源，加大了农民的负担。

三、结论与对策

撤村并居这一工程需要平衡好中央、地方和撤村农民的三方利益，是否“撤村并居”应统筹考虑当地实际情况，改变政府决策为引导，优先考虑农民的需求和意愿。针对“撤村并居”中出现的几点问题，给出如下几点意见建议。

1.以科学规划为统领，结合当地实际实施

要充分掌握当地具体情况，进行实地考察，由规划部门牵头，形成联动机制，结合土地、建设、民政等部门力量，共同编制农村社区建设规划，综合考量各社区农村的土地开发情况、村庄发展规律，确定建设模式、规模和标准等。在统筹协调城规、土规、村庄规划的前提下，科学编制社区规划，在规划建设住宅、道路等基础设施和的同时，要同步建设农具粮食储备库、社区医疗卫生室、污水处理中心、社区物业服务中心、文娱中心、商业网点等服务设施，充分实现农村社区一张图规划。

2.多途径安置农民就业增收，提升农民补偿机制

对于大多数农民来说，稳定的可支配收入来源才是生活的保障，也是影响农村居民的幸福感最为重要的因素，集中居住后，随着生活成本的增加，在一定程度上影响到了农民幸福感提升，影响了农民的可支配收入。因此，一方面，国家制定征收标准、征收方式、补偿标准、补偿方式等政策时要保证农民利益群体代表的参与；另一方面，在撤村并居的过程中，政府应积极发展第二、三产业，增加就业渠道，利用当地的优势产业，发展特色农业产业，通过向农民政策倾斜，增加就业机会和岗位，形成能够保障当地居民增加收入的长效机制，确保居民收入的稳定增长和幸福指数的稳步上升。

3.尊重农民意愿与生活习惯，坚持以人为本

要充分保障农民主体性地位。撤村并居的正确实施应该在保障农民满意度的前提下进行。农村社区建设的初衷就是为了让广大农民受益者，因此农民是撤村并居建设的主体。政府必须做好全面的调查研究工作，积极引导，给与资金扶持，把农民利益放在首位，让农民发挥主动、能动和创造性，真正实现农民群众自我管理与服务。只有充分满足农民的诉求，保障农民的利益，才能从真正意义上实现社会主义新农村建设目标。