党的领导制度体系的百年演进与发展

■王民忠

【提 要】党的领导制度体系的形成过程大体经历了四个阶段：从中国共产党成立到新中国成立前，形成了党的领导制度体系的雏形；从新中国成立到党的十一届三中全会前，在“一元化”体制下，党的领导制度曲折发展；从党的十一届三中全会到党的十八大前，探索在改革中拓展党的领导制度体系；党的十八大以来，探索坚持党对一切工作领导的各项制度。

习近平在庆祝建党100周年的讲话中强调，新的征程上，我们必须坚持党的全面领导，不断完善党的领导。坚持和加强党的全面领导，必须健全和完善党的领导制度体系。在实践中，这就需要既立足党的十八大以来的治国理政从理论和实践角度弄清楚“往哪里去”的问题，也应当从历史角度厘清百年来党的领导制度体系的一步步发展历程，以解决“从哪里来”的问题。这是新时代坚持和完善党的领导制度体系的基础。

一

从中国共产党成立到新中国成立前，我们党确立了民主集中制的根本组织原则，健全了党的组织体系，探索实现和坚持党的领导的各项制度，确立了党的领导制度体系的雏形。

马克思恩格斯在领导创建无产阶级政党实践中，强调不但要在革命联盟中争得领导权，在革命群众和本阶级队伍中也应当牢牢掌握领导权，这是由马克思主义政党致力于实现“自由人联合体”的初心和使命决定的。

中国共产党在按照马克思列宁主义原则建党实践中，承继了马克思主义政党的优良传统。但是在成立之初，并没有给予领导权问题以高度重视。一大通过的决议指出：“对现有其他政党，应采取独立的攻击的政策……我们应始终站在完全独立的立场上，只维护无产阶级的利益，不同其他党派建立任何关系。”[1]敌强我弱的革命形势，促使我们认识到必须同其他党派建立联系，并取得领导权，只有如此，中国的民族革命运动才能取得胜利。自党的四大提出领导权问题后，在如何实现党的领导问题上，我们党进行了积极探索，党的领导制度体系的雏形基本形成。

1927年党的五大确立了民主集中制的根本组织原则，为解决组织与组织之间、党员与组织之间、党员与党员之间的关系提供了根本遵循，为在党内形成既有统一意志又有生动活泼的政治局面奠定了基础。之后该原则上升为国家的组织原则和领导制度。1927年我们党提出将支部建在连上的命题，奠定了党的组织基础，由党的基层组织、地方组织、中央组织构成的组织体系不断完善，并强调支部是党与群众直接发生关系的组织。1929年“古田会议”确立了党对军队的绝对领导制度，解决了几千年来军队掌握在谁手中的难题。党的六届六中全会通过了中央委员会工作规则和纪律、各级党委工作规则和纪律、各级党委暂行组织机构等，建立了党的各级组织领导的法规制度，管党治党的规范化程度逐步增强。20世纪40年代初期，在“根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会”[2]的指导下，通过精简和调整机构、实行报告制度等，逐步建立起了维护中央权威和集中统一领导的制度。1925年党的四大决定在国民党及其他有政治性质的重要团体中成立党团（党组），“从中支配该党和该团体的活动”[3]，党对政权机关及其类似团体的领导制度逐步建立起来。在土地革命战争和抗日战争时期，我们党逐步确立了任人唯贤的干部路线、德才兼备的干部标准、知人善任的干部政策、五湖四海的选人方针，建立了党管干部的具体制度。严明党的纪律，加强党内监督，党的自身建设方面的制度也不断健全。这段时期探索和实践形成的制度成果，为之后党的领导制度的发展奠定了基础。

二

从新中国成立到党的十一届三中全会前，我们党调整党内组织架构，完善对政府机关的领导，探索坚持和巩固党的领导的具体制度，在“一元化”体制下党的领导制度曲折中有发展。

新中国成立后，我们党强调必须坚持无产阶级对工人、农民、工商业者、各民族、各民主党派、政治、经济、军事等一切问题的领导权。在如何坚持和巩固党的领导权问题上，有对苏共的借鉴，也有自己的全新探索。

1949年通过《中共中央关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》《中共中央关于在中央人民政府内组织中国共产党党组的决定》，建立了在全国范围内执政的条件下对政权机关领导的制度。1958年成立直接隶属于中央政治局和书记处的财政、政法、外事、科学、文教领导小组，建立了中央对重大问题的全面领导制度。为防止因官僚主义带来的脱离群众的危险，在尊重民意、汇集民智、健全党政机关信访机构、重视在报纸刊物上开展批评与自我批评中，逐步建立起密切联系群众的群众来信来访制度。1956年党的八大决定在全国、省、县推行党代会常任制，使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关。重视党员干部马克思主义理论素养提升，从1954年开始把全党各方面的高、中级干部，调入党校轮训，逐步健全和完善了不断提高领导能力和政治素质的干部培训轮训制度。党的八大之后，我们党站在维护国家安全的战略高度，完善中央组织体系，党内设置“一线”“二线”，在党内最高领导人更替制度方面进行了有益探索。20世纪60年代正确处理中央与地方关系，建立起了既维护中央权威，又充分发挥地方积极性的制度。

在探索中，也遭受了挫折。“文化大革命”期间成立的“文革领导小组”，使各级党委的领导地位削弱；取消了党的监察委员会，党内净化机制倒退；取消中央书记处及总书记，党内领导体制失衡。无论成功的探索，还是曲折，都为继续健全和完善党的领导制度体系提供了经验和教训。

三

从党的十一届三中全会到党的十八大前，我们改革党的政治领导制度，完善民主集中制的各项规定，探索坚持和改善党的领导的各项制度，在党政分开的改革中党的领导制度体系不断拓展。

党的十一届三中全会开启了改革开放的新征程，在“在党的建设上走出一条不搞政治运动,而靠改革和制度建设的新路子”[4]思想的指导下，党的领导制度体系建设也开启了新局面。

健全和完善党的组织体系。十一届三中全会后，恢复设置中央书记处，党中央取消设主席和副主席，只设总书记，党内既存在坚强的领导集体，又有强有力的领导核心，党内领导体制不断健全。党的中枢机构调整后，“个人过分集权和个人专断的现象就很难再发生”[5]。

探索和建立实现党的政治领导的制度。1982年，党中央在领导制定宪法中，提出党的领导的实现要靠党的路线方针政策的正确、靠走群众路线、靠党员干部发挥模范带头作用，基本确立了实现党的政治领导的基本方式。宪法是我们党长期执政的根本法律依据。

建立和健全集体领导制度。十七届四中全会通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，明确规定了党委会的议事规则和决策程序，党内集体领导和分工负责制逐步完善。

健全和完善民主集中制的具体制度。1980年党的十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》，党内集中统一、保障党员权利、党内选举制度、党内监督制度等方面的制度逐步得到恢复和发展，党内民主与党内集中同步推进。

健全和完善党对各方面工作的领导制度。党的十四大后，加强和改善了派驻党组制度和领导小组制度；党的十五大之后提出要善于领导人民治理国家，实施依法治国的基本方略，逐步实现社会主义民主的制度化、规范化、程序化。

建立和健全党内学习制度。党的十六大之后，中央政治局坚持集体学习并形成制度，在党中央带动下，各省、区、市党委等采取了常委会集体学习、中心组集体学习等多种形式广泛开展学习活动，全党大学习制度逐步建立。

健全和完善密切联系群众的制度。正确处理人民内部矛盾制度、信访制度、调查研究制度、党务和政务公开制度、群众参与决策制度、维护群众权益机制等，或者建立，或者在实践中不断得到发展。此外，该阶段，在推进党的建设新的伟大工程中，党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设等方面的管党治党制度不断健全和完善。

四

党的十八大以来，我们坚持党政军民学、东西南北中，党领导一切，探索坚持党对一切工作领导的各项制度，在坚持和坚强党的全面领导中党的领导制度、组织体系和工作机制不断健全。

中国共产党百年的历史、新中国70多年的历史证明，中国共产党应当领导一切，也能够领导一切，问题的关键在于如何领导一切。2012年11月习近平在十八届中央政治局第一次集体学习时强调，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，所以必须加强和改善党的领导，并在之后的全面深化改革、全面从严治党的实践中，不断搭建坚持党对一切工作领导制度的“四梁八柱”，取得历史性成就。

坚持和完善维护党中央权威和集中统一领导的制度。党的十八大之后，中央明确提出全党必须增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。2018年党和国家机构改革中，新组建中央全面依法治国委员会、中央审计委员会和中央教育工作领导小组，加强党中央对相关领域工作的集中统一领导，实现党对重大工作领导的全覆盖；同时将涉及党和国家事业全局工作的四个领导小组改为委员会，决策议事协调机构和职能体系不断优化。完善向党中央请示报告制度，从2015年开始全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组、中央书记处、中央纪律检查委员会每年专门向中央政治局和中央政治局常委会报告工作，并写入《关于新形势下党内政治生活的若干准则》；党的十九大之后，中央制定了《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》，中央政治局同志要坚持每年向党中央和总书记书面述职。

坚持和完善党的全面领导制度。党的十八大以来，我们不断健全各级党委（党组）工作制度：制定《中国共产党地方委员会工作条例》，保障党的地方委员会在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用；修订党章，调整党组职责定位并制定《中国共产党党组工作条例》，确保党组织在本单位发挥领导作用。完善党领导各项事业的具体制度：中央军事委员会实行主席负责制，保障党对军队的绝对领导；各级党委制定意识形态工作责任制、管理制度、报告制度等，牢牢把握意识形态工作的领导权话语权管理权；研究制定《中国共产党政法工作条例》，保障党对政法工作的绝对领导；制定《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》，保障党对国有企业的领导；党对统一工作、高校工作、村（社区）工作的领导制度建设也有突破。

坚持和完善密切联系群众的制度。坚持立党为公、执政为民，始终保持党同人民群众的血肉联系。党的十八大结束不久中共中央政治局会议审议通过了《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》；党的十九大后又通过了《中共中央政治局贯彻落实中央八项规定的实施细则》；2018年中纪委下发《关于贯彻落实习近平总书记重要指示精神集中整治形式主义、官僚主义的工作意见》，将搞好调查研究作为重要整治内容，着重解决调查研究搞形式、走过场、不深入，打造“经典调研线路”，搞走秀式调研，搞层层陪同、超人数陪同。为顺应网络媒介发展新态势，习近平强调要“构建网上网下同心圆，更好凝聚社会共识，巩固全党全国人民团结奋斗的共同思想基础”，走好新时代的网上群众路线。

坚持和完善提高党的执政能力和领导水平的制度。党的执政能力和领导水平状况是党的领导制度体系及其效能的实践体现。制定《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，并在实践中细化发展党内民主和实行正确集中的有关制度，突出解决“议而不决”“决而不行”等问题；制定《中国共产党党内监督条例》，构建党委（党组）全面监督、纪委专责监督、工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督的监督体系，完善对权力运行的制约和监督；制定或修订关于农村（社区）、国有企业、国家机关等党组织的工作条例，突出各级党组织政治功能和组织力；健全党内学习制度，从党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育到“不忘初心、牢记使命”主题教育，十八大以来党内建立起了一整套制度化、系统化的教育培训制度，党员干部领导能力和执政水平不断提高。

坚持和完善干部选拔任用制度。2018年召开的全国组织工作会议，习近平开创性提出了新时代党的组织路线，并围绕组织路线服务政治路线作出了重要部署；党的十八大以来，中央先后两次修订《中国共产党党政领导干部选拔任用工作条例》，选人用人更加注重品德，更加注重实际，更加注重民意；制定《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，完善容错纠错机制，打击匿名诬告等，党员干部担当作为的制度取得发展；制定2019—2023年全国党政领导班子建设规划纲要，对未来5年领导班子建设作出统筹谋划。

坚持和完善全面从严治党的各项制度。紧紧围绕新时代党的建设的总要求，建立健全以党的政治建设为统领、全面推进党的各方面建设的制度。2019年中央制定《中共中央关于加强党的政治建设的意见》，明确了党的政治建设的具体内涵和实践要求；坚持纪严于法、纪在法前，修订《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党廉洁自律准则》，完善了全体党员应当坚守的“底线”和不断追求的高线；制定《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，发展积极健康的党内政治文化，为净化党内政治生态奠定了基础；系统推进党风廉政建设和反腐败斗争，以坚持“老虎”“苍蝇”一起打的理念构建起不敢腐的惩戒机制、以把权力关进制度笼子里的理念构建起不能腐的防范机制、以筑牢拒腐防变思想道德防线的理念构建不想腐的保障机制，反腐败斗争取得压倒性胜利。据初步统计，党的十八大以来中央制定或修订的中央党内法规制度就有150部左右，这些规章制度涉及“1+4”制度体系的各个方面。总体而言，党的十八大以来，“1+4”的党内法规制度体系不断健全，约束权力的制度牢笼愈织愈密，依靠制度管党治党的政治生态正在形成。

五

以上四个阶段所形成和发展的党的领导制度体系，保障了党处于总揽全局、协调各方的核心地位，构成了中国共产党科学执政、民主执政、依法执政的制度基础，是我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一。总结党的领导制度体系的百年发展，至少有三点历史的启迪：

1.必须始终坚持党对一切工作的领导

一方面，坚持党的领导是马克思主义政党的首要问题。马克思、恩格斯在创建和领导无产阶级政党实践中，不仅重视在革命联盟中的领导权，也强调在本阶级和群众中的领导权。党的四大报告强调：“中国的民族革命运动，必须最革命的无产阶级有力的参加，并且取得领导的地位，才能得到胜利”。[6]1935年12月，中共中央政治局瓦窑堡会议提出了“革命领导权”的问题：“共产党的领导权的取得，单靠在工人阶级中的活动是不够的，共产党员必须在农村中，兵士中，贫民中，小资产阶级与知识分子中，以至一切革命同盟中，进行自己的活动，为这些群众的切身利益而斗争，使他们相信共产党不但是工人阶级利益的代表者，而且也是中国最大多数人民的利益的代表者，是全民族的代表者。”[7]马克思主义政党在领导革命的时候强调党的领导权，执政以后仍强调必须牢牢把握领导权。在该问题上，毛泽东、邓小平、习近平等均有深刻论述。另一方面，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。从中国特色社会主义形成和发展进程看，中国特色社会主义道路、制度、理论等是在中国共产党领导下开辟、形成和丰富的，且成就巨大。从中国特色社会主义的内在规定性上看，解放生产力、发展生产力，实现共同富裕等与坚持中国共产党的领导具有内在统一性。习近平在庆祝建党一百周年的讲话中强调，历史都充分证明，没有中国共产党，就没有新中国，就没有中华民族伟大复兴。“在五四运动以来的六十年中，除了中国共产党，根本不存在另外一个像列宁所说的联系广大劳动群众的党。没有中国共产党，就没有社会主义新中国。”[8]没有共产党的领导和组织，国家就会四分五裂。邓小平曾指出：“在中国这样一个大国，没有共产党的领导，必然四分五裂，一事无成”，肯定会天下大乱，四分五裂，历史事实证明了这一点。“事实上，离开了中国共产党的领导，谁来组织社会主义的经济、政治、军事和文化？谁来组织中国的四个现代化？”[9]那样，“只能导致无政府主义，导致社会主义事业的瓦解和覆灭。”[10]党的领导当然不会没有错误，但是“这决不能成为要求削弱和取消党的领导的理由”[11]。

2.党的领导制度体系是实现党的全面领导的关键

习近平指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[12]如何实现领导，一方面全党上下必须自觉增强“四个自信”，牢固树立“自信意识”，坚决做到“两个维护”；另一方面需要健全和完善坚持党的领导的各项制度，以此不断提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力。即既需要思想认识的统一、行动的一致，也需要各项制度的保障。而党的领导制度体系之所以是实现党的全面领导的关键，就在于制度所具有的特质——规则明确。从一般意义上讲，规则明确体现为制度在其实体性部分、程序性部分和保障性部分三项内容上均有具体的规定，组织内部成员能够据此明晰“做什么”“怎么做”以及违反规则后的担责情况。此外，制度具有普遍适用性，制度的具体规则无差别地适用于它所作用的所有社会成员，年龄、性别、种族、肤色、职级、职务等均不是制度执行中的障碍。换言之，在制度规则面前，规则的全部作用对象一律平等，一切行为主体均受到制度的约束，一切违法行为均会受到制度的惩罚。正因如此，邓小平在总结党的历史经验和教训的基础上向全党明确指出制度问题更带有根本性、全局性、长期性和稳定性。

3.健全完善的组织体系是党的领导制度体系的重要内容

中国共产党是按照民主集中制原则组织起来的具有严密组织体系的马克思主义政党。这种组织体系是我们党的优势所在、力量所在。只有形成上下贯通、执行有力的严密组织体系，党的领导才能实现。在这严密的组织体系内，中央组织、地方组织、基层组织有不同的实践要求。首先，中央组织内必须有绝对权威和集中统一的领导。坚持党中央的集中统一领导，在组织层面，全国人大、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会、最高人民法院、最高人民检察院、中央和国家机关各部门、人民军队、各人民团体、各个地方等的党组织都要坚定不移地自觉接受党中央领导；在工作层面，上述机关、机构的党组织定期向党中央报告工作，并就党中央重要决定的执行情况做专题汇报，涉及全党全国性的重要问题，只有党中央才能够做出决定和解释，其他组织必须坚定执行，不得擅自决定。坚决维护党中央权威最关键的是维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位。其次，地方组织认真负责地坚决贯彻党中央决策部署。凡属全党和全国性质的问题，只能由党中央做出处理、由党中央做出解释，目的是维护党的集中统一，增强凝聚力和战斗力。但是，这并不否定各部门、各地方发挥积极性、主动性和创造性。属于部门、地方负责的事情，由各部门和地方决定，这是坚持实事求是。但这必须以坚持党中央集中统一领导为前提，不得以地方特殊为由，对中央政策有令不行、有禁不止或搞变通、打折扣。再次，基层组织以提升组织力为重点，突出政治功能。突出党的基层组织的政治功能，根本目的是形成党与人民群众团结奋进的强大合力，不断夯实党执政的阶级基础和群众基础。突出党的基层组织的政治功能要牢牢坚持党的领导，并不意味着党可以直接干预。判断党组织政治功能是否发挥以及强弱大小，最主要的是看在关键时刻党组织能否实现对群众的“一呼百应”，确保在关键时刻、危难关头、平常时候能够实现对人民群众的“一呼百应”。这应当成为衡量各级党组织群众组织力强弱的政治标准。

注释

[1]《中共中央文献选集》第1册，中共中央党校出版社1989年版，第8页。

[2]《建党以来重要文献选编（1921—1949）》第19册，中央文献出版社2011年版，第423页。

[3][6]《建党以来重要文献选编（1921—1949）》第3册，中央文献出版社2011年版，第260页；第219页。

[4]《沿着有中国特色的社会主义道路前进》，《人民日报》1987年11月4日。

[5]《胡乔木同志就党章修改问题答新华社记者问》，《人民日报》1982年9月14日。

[7]《中共中央文件选集》第10册，中共中央党校出版社1991年版，第618页。

[8][9][10][11]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第170页；第170页；第171页；第170页。

[12]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社2017年版，第20页。