如何构建科学完备的党内法规体系*

■王士龙

【提 要】构建科学完备的党内法规体系是坚持和完善中国特色社会主义法治体系的重要内容和目标任务，也是加强党的建设的重要制度保障。当前，针对党内法规体系存在的突出问题，一是要加强党内法规体系顶层设计，增强党内法规立法的整体性和前瞻性，贯通党内法规之间的系统性和协调性；二是要进一步规范党内法规制定主体及其权限，分别明确和细化党的中央组织、中央纪律检查委员会、党中央工作机关、地方党委作为制定主体的具体权限和责任；三是要提高党内法规制定的科学化制度化水平，注重增强党内法规制定程序的民主性，加大党内法规解释力度，完善党内法规清理机制。

党的十八大以来，我们党提出并坚持依规治党，党内法规制度建设取得重大成就，进入了“黄金期”，踏上了“快车道”。然而，也要清醒地认识到，与党的建设和全面从严治党所面临的新形势新任务新要求相比，目前的党内法规体系仍然存在着不少突出问题。《中央党内法规制定工作第二个五年规划纲要（2018—2022年）》明确提出，“到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，并随着实践发展不断丰富完善”[1]，为新时代党内法规体系建设提出了具体任务和要求。

一、加强党内法规体系顶层设计

党的十九大报告明确要求：“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。”[2]总的来说，目前党内法规的顶层设计和总体规划还不够，需要进一步形成和完善协调完备的体系。比如，党内法规供给不足，基础主干性党内法规还不够齐全，配套法规相对滞后，仍存在不少法规制度空白；党内法规的系统性不强，相互之间缺乏配套衔接，存在碎片化、部门化现象，有的相互之间交叉重复或存在冲突。此外，党内法规质量有待提高，有些法规的内容较为原则、抽象和笼统，不够具体和明确；有的内容弹性空间过大，语言表述不够准确；有的法规滞后于实践发展，内容不合时宜；还有一些地方和部门的党内法规机械照搬，等等。因此，必须从根本上加强党内法规体系顶层设计，坚持宏观思考、总体规划，注重前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成，全面构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系。[3]

（一）增强党内法规立法的整体性和前瞻性

党内法规体系的构建是一项整体性、综合性工程，涉及党的领导和党的建设各领域、各方面。然而，由于长期以来党内法规体系建设缺乏统筹规划，出台的许多党内法规呈现出阶段性、临时性的特征，经常是“头痛医头、脚痛医脚”，党内法规体系不完整、不系统、不协调的问题比较突出。习近平明确要求，党内法规制度建设“要坚持宏观思考、总体规划，既要注意体现党章的基本原则和精神，符合国家法律法规，也要同其他方面法规制度相衔接，提升法规制度整体效应”[4]。

一是要加强党内法规体系的整体统筹规划。坚持战略思维、系统观念、问题导向、科学方法，处理好当前与长远、中央与地方、重点与一般、质量与数量、稳定性与灵活性等方面的关系。要充分吸收借鉴我国法律体系建设的成功经验，科学编制党内法规五年规划和年度计划，做到突出重点、整体推进。在规划过程中，就要做到法规制定与修订废止相统一，基础主干法规与配套法规相配合，实体性与程序性法规相配套，[5]明确需要制定或修订哪些党内法规、如何规范和整合党内法规、如何保证党内法规实施等重要问题，从而保障法规体系完整、要素齐备、衔接统一。二是要科学合理建构党内法规体系的基本框架。2017年党中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》首次明确了党内法规制度体系“1+4”的基本框架，即“即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块”。要按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则，在实践中进一步深入探索和研究党内法规体系的构成框架，形成最符合我国国情党情、最能满足党的建设实际需求、最有利于构建完善的党内法规体系的分类标准。三是细化完善党内法规体系的层级和效力。《党内法规制定条例》将党内法规从效力上分为四级。在实践中，需要对党内法规的层级和效力进一步作出细化和完善。要突出党章的根本性地位，借鉴“合宪性审查”，党内法规应探索实行“合党章性审查”。对于其他党内法规，比如规定、办法、规则、细则等的效力缺乏明确规定，需要进一步细化和明确。同时，应建立完善的党内法规效力冲突解决机制，有效解决党内法规层级效力冲突等问题。

（二）提升党内法规之间的系统性和协调性

党内法规体系化不是各项法规、条文之间简单叠加，而是按照特定的顺序和逻辑，通过有机排列组合建构起来的规则体系，其本质在于不同领域、不同层级、不同效力的党内法规相互衔接，从整体上形成内容科学、程序严密、配套完备的结构化制度安排。各项具有差异性的党内法规结成体系化的结构，既要分工协作，又要上下联动，呈现出协调配合的内在关联性，从而形成“1+1﹥2”的制度合力。构建党内法规体系，就是要保证各项党内法规之间形成相互协调、有机统一的逻辑关系，发挥党内法规的整体效应，为规范党内各种关系和行为、解决党内存在的各种矛盾和问题编制一张严密的“规则之网”。

一方面，要补齐基础性党内法规的缺位。基础性党内法规是指在党内起基础规范作用、不可或缺、具有“四梁八柱”作用的法规，多表现为准则或条例的形式，是构建完善的党内法规体系的基本要求和前提所在。党的十八大以来，我们党集中制定修订了一大批党内法规，大大弥补了许多重要基础性党内法规的缺失，特别是主干法规已经相对比较完善。但是，在可预计、可规划的范围内，仍然存在不少尚未纳入党内法规调整范围的党内空间，部分关键的基础性党内法规急需补充或完善。这就要求必须准确研判党的领导和党的建设过程中哪些方面、哪些领域的重要关系或重要工作，需要制定或修订哪些党内法规，明确时间、计划和任务，抓紧制定实践亟需、条件成熟、务实管用的基础性法规，堵塞法规制度漏洞。同时，要注意根据事业发展和现实需要，及时修订各项已有党内法规。[6]

另一方面，要注重完善配套性党内法规。配套性党内法规是指与基础性党内法规相配合的具体党内法规，通常表现为对党章、准则、条例等上位法规的具体化规则。在党内法规体系中，配套性法规虽然层级和效力相对不高，但作用却十分重要，是不可或缺的重要部分。但是，由于过去对配套性党内法规的重视程度不够，导致许多必备的配套性法规缺失，制约了党内法规的体系化和实效性。因此，在完善基础性党内法规的同时，必须同步推进制定和修订配套性党内法规。要加强调查研究，对配套性党内法规进行摸底，准确把握当前法规的缺失情况和现实需求，作出整体部署和安排。依据基础性法规的制定情况，及时制定具体的、具有可操作性的实施细则，同步计划、同步起草、同步出台和实施配套性法规。在制定实施配套性法规时，应注意防止两个错误极端：一个是标准和要求逐级降低，层层衰减，程序“走了样”、规矩“变了形”，丧失了应有的辅助和配套作用；另一个是脱离实际，层层加码、层层拔高、层层施压、层层加责，扭曲了执行效果。

二、进一步规范党内法规制定主体及其权限

规范党内法规的制定主体及其权限，也就是明确由谁来制定何种党内法规，是制定党内法规的首要环节，直接关系到党内法规质量的高低。《党内法规制定条例》明确规定：“党内法规的制定主体是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委。”[7]2017年，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》指出：“探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。”[8]但由于相关规定不够明确和具体，加之党内法规建设的经验也不足，导致理论和实践中对于党内法规的制定主体和权限存在不少模糊认识和执行误区。只有科学界定制定主体，合理划分制定权限，才能够明确制定主体和权责关系，实现党内法规体系的协调统一。

（一）规范党的中央组织制定主体及其权限

党章第三章“党的中央组织”专章对党的中央组织进行了规定，包括党的全国代表大会、全国代表会议、中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会、中央书记处、中央军事委员会。《党内法规制定条例》虽然规定了党的中央组织是中央党内法规的制定主体，但是并没有明确党的中央组织的具体范围，这就导致许多学者对作为党内法规制定主体的中央组织的范围产生了分歧，主要分歧在于中央书记处。许多学者认为，中央书记处不属于《党内法规制定条例》所规定的党的中央组织：有的认为中央书记处仅是中央政治局和中央政治局常委会的办事机构，没有独立的制定权；有的认为党内法规制定主体特指法规的审议批准机关，虽然中央书记处在中央统一领导下负责制定党内法规的日常工作，但不具有最终审批权，所以不是制定主体。[9]

本文认为，《党内法规制定条例》规定的作为党内法规制定主体的中央组织，与党章规定的中央组织是同一个范畴、同一个概念，也就是说，中央书记处属于党内法规的制定主体。主要基于以下几方面的考虑：一是党章的根本地位。党章作为党的根本大法，明确将中央书记处作为党的中央组织。《党内法规制定条例》使用的也是“党的中央组织”的表述，显然不应该也不可能与党章在基本概念上发生冲突。二是关于制定主体的界定。《党内法规制定条例》明确规定了党内法规的制定程序，包括规划与计划、起草、审批、发布。显然，整个过程都是制定环节，而不是只有审批才算制定。三是中央书记处在党内法规制定中的实际作用。在职权方面，《党内法规制定条例》明确规定“党内法规制定工作由党中央集中统一领导，日常工作由中央书记处负责”；在实践中，中央书记处在党内法规制定工作中发挥着重要的统筹、协调、把关等作用，比如中央党内法规制定工作五年规划和年度计划，部分中央党内法规的组织起草、审核把关，等等。基于此，应当明确中央党内法规制定主体与党章所规定中央组织是完全一致的，进一步细化中央书记处在党内法规制定方面的职责和权限。

（二）规范中央纪律检查委员会和党中央工作机关制定主体及其权限

中央纪委作为党内法规制定主体的地位，无论在理论上还是实践中都是明确的、毋庸置疑的。学术研究中存在的分歧主要集中在中央纪委的层级及其制定党内法规的效力问题。部分学者认为中央纪委应该属于中央组织范畴，原因是党章第二十条规定中央委员会和中央纪委都由党的全国代表大会选举产生。还有部分学者认为中央纪委应该等同于党中央工作机关，原因是党章第十八条规定“党的中央、地方和基层组织，都必须重视党的建设，经常讨论和检查党的宣传工作、教育工作、组织工作、纪律检查工作、群众工作、统一战线工作等”，故中央纪委应当和中央宣传部、中央组织部等属于同一层级[10]，层级不同必然影响到所制定党内法规的位阶和效力。本文认为，中央纪委既不属于党的中央组织，也不属于党中央工作机关，而是单独一类党内法规制定主体。从机构定位来看，党章第八章专设“党的纪律检查机关”一章，表明了其独立性。从职责任务来看，中央纪委并不是综合性机构，而是党内监督专责机关，职责是监督、执纪、问责。所以在制定党内法规的权限方面，中央纪委与党中央工作机关是并列关系，都是就其职权范围内有关事项制定相关党内法规，位阶只能是规定、办法、规则、细则。此外，还需要明确党内法规制定主体必须是中央纪律检查委员会，其任何内设机构都无权行使党内法规制定权，仅可以承办具体工作，参与制定而不是制定主体。

党中央工作机关是《党内法规制定条例》明确规定的制定主体之一，但由于未对具体范围作出界定和解释，造成学术界对这一问题存在不少争议。主要观点可以分为两类：一类是形式标准，即所有党中央的工作机关，都有权制定相关党内法规；另一类是职能标准，即按照职能来划分哪些中央机关拥有党内法规制定权，主要包括中央组织部、中央宣传部、中央统战部等党中央职能部门。[11]之所以存在这样的分歧，关键在于“党中央工作机关”这个概念。2012年制定的《党内法规制定条例》，使用的是“中央各部门”的表述，所以学者们普遍将党内法规的制定主体界定为中央各职能部门。然而，2019年修订的《党内法规制定条例》，则用“党中央工作机关”替代了“中央各部门”的表述。这是因为2017年中央制定印发了《中国共产党工作机关条例（试行）》，明确提出了“党的工作机关”的概念，并将其范围界定为办公厅（室）、职能部门、办事机构和派出机关。显然，《党内法规制定条例》将制定主体修改为“党中央工作机关”，就是为了与《工作机关条例》相吻合。此外，认为只有党中央职能部门才拥有党内法规制定权的观点，在实践中也是立不住的。比如，《工作机关条例》第十一条规定了党的工作机关的五项职责，其中就包括“按照规定制发党内法规和规范性文件”。再比如，中央办公厅不属于职能部门，但《党内法规制定条例》第八条规定“中央办公厅承担党内法规制定的统筹协调和督促指导工作”，且中央办公厅还承担督查、保密、安全等相关管理职能，多项现行党内法规都是由中央办公厅制定的。同样，党中央的办事机构也可履行特定管理职责，党中央派出机关则享有对特定领域、行业、系统的领导职能，都有权制定相关党内法规。因此，党内法规制定主体应包括所有党中央工作机关，而不只是党中央职能部门。

（三）规范地方党委制定主体及其权限

按照《党内法规制定条例》规定，省、自治区、直辖市党委是党内法规的制定主体之一，有权就其职权范围内的有关事项制定地方性党内法规。从省级党委实践来看，在制定主体的范围和权限方面，有两方面问题需要作出进一步规范和明确：一是“党委”的范围不够明确。对省党代会、省委会和省委常委会在制定党内法规方面的职权缺少明确规定。二是制定权限的再授权问题。有些地方省委存在自主授权省纪委或省委有关部门制定、解释党内法规的现象。应当对省级党委制定主体的范围和权限予以进一步细化和明确。一是明确省级党委制定主体的范围为省、自治区、直辖市党委会及其常委会。之所以不包括党代会，是因为党章对地方党代会的职权规定中并未赋予其制定党内法规的权力，不能因为党代会地位更高，就想当然地认为党代会享有党委会的全部职权；之所以包括党委常委会，主要依据是《地方党委工作条例》规定条例适用于地方党委会及其常委会，规定“常委会在全会闭会期间行使党的地方委员会职权，主持经常工作”，即全会闭会期间党委会制定党内法规的职权由常委会行使。当然，党委全会和常委会在制定党内法规方面的权限不应该完全等同，应当明确全会和常委会分别制定什么层级和效力的党内法规。二是要对省委自主授权有关部门制定、解释党内法规的现象作出明令禁止，省级党委制定的党内法规只能由制定机关解释，不能随意授权。[12]

按照《关于加强党内法规制度建设的意见》“探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权”的要求，中央已经在沈阳、福州、青岛等七座城市开展了党内法规制定试点。赋予副省级城市、省会城市党委党内法规制定权，有利于丰富完善党内法规体系，使党内法规更加符合地方实际，能够及时总结实践经验、更好服务党的建设和党的工作。应当在总结试点经验的基础上，继续增加试点城市数量，待试点完善成熟后修订《党内法规制定条例》予以确认。当然，在确定副省级城市和省会城市党委制定主体地位时，应注意规范以下几方面内容：一是明确制定主体的范围，只能是副省级城市和省会城市党委会、常委会才有制定权；二是明确党内法规的效力，应当低于省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，不得与上位法规相抵触；三是明确制定法规的事项范围，主要是围绕基层党建、作风建设等具有一定地方灵活性和自主性的工作领域，开展制度探索和先行先试，为在全国范围内党内法规的制定提供经验和样本。

三、提高党内法规制定的科学化制度化水平

党内法规制定上没有一套制度化、规范化、常态化的体制机制，会很大程度上制约了党内法规制定的质量和水平。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央大力推进党内法规制定，特别是针对制度不合理、不完善和机制运作不规范、不严格等问题，进行了一系列改革创新，取得了很多“第一次”性质的突破。但是，我们也应该认识到，目前党内法规制定的制度机制还可以更加科学完备，党内法规体系的质量和水平还可进一步提高。因此，党内法规制定必须吸收借鉴国家立法工作的有益经验，遵循党的建设规律和要求，有效克服多方面的结构性矛盾和深层次问题，不断推进党内法规制定的科学化、制度化、规范化。

（一）增强党内法规制定程序的民主性

《党内法规制定条例》明确规定了党内法规制定的基本原则，其中一条就是“坚持民主集中制，充分发扬党内民主，维护党的集中统一”。增强党内法规制定的民主性，不仅是维护和保障党员基本权利的体现，也有利于激发广大党员参与党内事务的积极性、创造性，使党内法规真正体现全党意志、更加科学合理，从而提高全党贯彻执行党内法规的积极性、主动性。事实上，我们党在制定党内法规过程中，也一直比较重视民主征求意见。但从党内法规的规划、起草、审批、发布等全流程各个环节来看，有些程序和环节中的民主性、开放性还不够，范围和方式也有待进一步规范和扩大。

首先，增强党内法规制定规划和计划的民主性。为了最大限度保障党内法规制定程序的民主性，有必要在规划和计划环节就赋予党员和基层党组织民主参与权。比如，基层党组织或一定数量党员联名，可以以书面形式提出党内法规制定建议。当然，还必须明确制定建议应当向哪些部门提出，采取什么方式，履行什么程序，以及建议采纳情况的反馈机制等。规划和计划作出后，还必须在较大范围内广泛征求意见。其次，增强党内法规起草过程的民主性。法规起草是法规制定的核心环节，也是检验其民主程度的关键所在。一是要加大调查研究和地方参与力度，法规起草的前、中、后各时间段都要开展深入调研，起草时应吸收一定数量的地方或下级党委和部门人员参与。二是明确征求意见的范围，“必要时在全党范围内征求意见”的应该包括修改党章、制定准则和涉及党员权利保障、党风廉政建设方面的法规草案；“应当充分听取群众意见”的应包括党组织议事决策、群众工作、统战工作、党内监督等与群众切身利益密切相关的法规草案。三是完善意见反馈机制。对于征求的意见，无论是否被采纳，都应当以适当形式进行反馈和回应，形成“征求意见——提出意见——反馈意见”的循环互动机制。最后，增强党内法规发布的公开性。党内法规审批完成后，应当最大限度对外公开发布，保障党员的知情权、参与权和监督权。一方面要明确不宜公开发布的党内法规类型，形成兜底性要求，除此之外的应做到“应公开尽公开”。对于加密的党内法规，在适当时机和条件下按规定进行降秘、解秘后也应当进行公开。另一方面，要拓宽党内法规公开途径，借助网络新媒体平台，建立权威的党内法规资料库。

（二）加大党内法规解释力度

党内法规解释，是指党内法规解释机关根据党内法规赋予的职权，在党内法规实施过程中，对法规内容相关问题作出的具有普遍适用效力的说明。[13]由于党内法规内容具有一定的原则性、抽象性，不可能具体详尽所有细节问题，而党内法规所调整的党内关系往往较为复杂，所以只有在党内法规基础上作出更具体、更详细的解释，才能保证法规的准确表达和实施，增强党内法规的适用性和可操作性。虽然我们党一直在推进党内法规的解释工作，但是与国家法律解释相比，与党的建设实践的迫切需求相比，目前党内法规解释工作仍然相对滞后。

应当科学借鉴法律解释的相关做法和经验，构建包含解释主体、解释对象、解释目标、解释原则、解释形式、解释程序、解释时效等于一体的党内法规解释机制。一方面，要从“量”上开展系统的党内法规解释。根据党内法规制定和实施的现状，从现实中最迫切需要的入手，及时发现、补充党内法规制定中的“盲点”，疏通党内法规实施过程中的“堵点”，以“释”促“立”、以“释”推“改”，有效弥补现有党内法规适用中的不足和空白。党内法规解释主要包括以下五类：一是对适用新制定的党内党规的系统解释；二是为防止不同党内法规之间可能存在的冲突，使彼此更好协调和衔接而作出的解释；三是中央新提出的重要精神在当前党内法规中尚未有直接规定，需要及时作出相关解释；四是针对党内法规执行中存在的理解和适用疑问，特别是规定不具体、界限不明确等问题的解释；五是对当前一些典型性案例如何具体应用现行党内法规的解释。另一方面，要注重从“质”上提高党内法规解释的制度化、规范化水平。完善履行解释职责的常态化工作机制，将解释主体对党内法规的解释情况纳入工作考核指标体系，有效解决和预防“重制定、轻解释”现象。吸收借鉴法律解释的一般方法，综合运用文义解释、体系解释、当然解释、反面解释、目的解释、限缩解释、扩张解释、历史解释等方法，创新党内法规合党章解释、案例指导解释等方法，使用“解释”“答复”“答复意见”“说明”等不同形式，构建完备的党内法规解释体系。[14]

（三）完善党内法规清理机制

党内法规清理作为党内法规体系建设的重要一环，是与党内法规评估和备案审查工作紧密相连的，主要指相关责任主体按照特定程序和方法，确定现行党内法规是否继续运行或修改、废止、解释，是对党内法规体系的“体检”和“健身”。2012年6月，中共中央印发《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，部署开展了党的历史上第一次党内法规和规范性文件集中清理工作。这次集中清理，摸清了党内法规的“家底”，为构建完善的党内法规体系奠定了良好基础。但是，也反映出党内法规中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致等问题，暴露了党内法规清理机制的滞后和不足。

一是要科学设置党内法规清理机构。目前，党内法规清理主体是按照“谁制定、谁清理”的原则设置的。虽然制定主体对党内法规最为熟悉，但容易忽视不同党内法规之间的协调性和关联性，且制定主体“自我评判，自我清理”也会影响清理工作的执行力和公信力。因此，党内法规清理工作应保证多方参与，由制定机关协同相关审查、评估机关合作进行。建议中央层面成立专门的党内法规清理机构统筹负责党内法规清理的研究、实施、监督等工作。二是要完善党内法规清理制度机制。目前党内法规中，关于党内法规清理工作主要是简单的原则性规定，缺乏程序性、可操作性的制度规定。应尽快制定出台专门的党内法规清理工作文件，明确清理工作的责任主体、制度流程、方式方法和清理期限等。特别要注重完善程序性制度规定，明确和细化运行流程，构建党内法规清理工作与备案审查工作、评估工作密切配合、无缝衔接的沟通协作机制，形成工作合力。三是要综合运用多种清理方法。当前党内法规清理工作主要是集中清理，存在费时费力和滞后性的缺点。应当根据实际需求和党内法规的特点，科学规划清理工作，综合开展集中清理、定期清理和专项清理，增强党内法规清理的灵活性、时效性和实效性。

注释

[1]《中共中央印发〈中央党内法规制定工作第二个五年规划纲要（2018—2022年）〉》，《人民日报》2018年2月24日。

[2]习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《人民日报》2017年10月28日。

[3]宋功德：《全方位推进党内法规制度体系建设》，《人民日报》2018年09月27日。

[4]《加强反腐倡廉法规制度建设 让法规制度的力量充分释放》，《人民日报》2015年6月28日。

[5]周悦丽：《构建完善的党内法规体系的六点思考》，《前线》2016年第11期。

[6]《中共中央印发〈中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）〉》，《人民日报》2018年02月24日。

[7]《中国共产党党内法规制定条例》，《人民日报》2019年9月16日。

[8]《中共中央印发〈关于加强党内法规制度建设的意见〉》，《人民日报》2017年06月26日。

[9]张小帅：《党内法规制定主体的范围及其规范依据》，《中国浦东干部学院学报》2018年第5期。

[10]张晓燕：《论党内法规制定主体制度的规范化》，《湖湘论坛》2018年第3期。

[11]张小帅：《党内法规制定主体的范围及其规范依据》，《中国浦东干部学院学报》2018年第5期。

[12]周悦丽：《以地方为视角的党内法规体系建设研究》，《北京行政学院学报》2018年第3期。

[13]孙才华：《论党内法规解释的规范化》，《湖湘论坛》2017年第1期。

[14]廖秀健、雷浩伟：《完善中国共产党党内法规解释体系》，《长白学刊》2019年第4期