浅谈土地确权如何助推“三权分置”

韩德武，白云东

（集安市大路镇综合服务中心，吉林集安 134200）

0 引言

随着我国农业现代化进程的速度提升，土地问题变得越来越重要。土地所有制的问题是现目前我国土地问题的关键，而土地“三权分置”则是最适合我国土地情况的解决方案。其具体要求是：将土地产权分为所有权、承包权、经营权，所有权归集体所有，承包权归农民所有，经营权则归具体使用者所有。但根据现阶段的发展来看，有关推动土地确权的“三权分置”工作还存在一定问题，需进一步完善。

吉林省早在2009年就成为我国第一批农村土地承包经营权确权登记并颁证试点的省份之一，最初是在大安、德惠、延吉、吉林市昌邑区这几个区域内挑选一个村实施试点工作，经过6年摸索，于2015年全面展开确权工作。截至去年六月末，全省的试点村数量已接近3 000个，进行实地测量的农民小组已达到了21 400多个，完成了地块测量的总数共计358万块，实际测量妙计可达121.53万hm2。本文结合吉林省开展的土地确权工作的具体情况，简要探析如何深化助推土地的“三权分置”。

1 从“三权分置”的角度分析土地确权的必要性

从20世纪70年代开始，我国为了妥善解决人民的温饱问题，同时鼓励农民积极生产，提高他们的劳动生产率，在全国农村范围内推广实行了家庭联产承包责任制。此项制度是一种两权分离的土地制度，是一种集体经济与农民承包经营权分开作为主体的土地制度。这种体制没有继续实行人民公社，也没有实行土地私有化，既要调动农民的生产积极性，又要发挥集体经济在经营上的优势；既能够完成较集中规模的经营管理，又能实现较分散的小规模经营管理。该项制度属于统一与分散相结合的双层经营制度，它能够很好地贴合当前阶段农村的生产力水平，并且使其农民生产率与生活水平有显著的提高。

目前，由于我国工业化的发展以及城镇化的深入，越来越多的农民选择来到城市寻找就业机会，与此同时相关的农村产权转移的交易数量呈现着显著的上升趋势，例如：部分农民的土地承包经营权、林权等各种类别的产权交易。这样的交易使承包主体和经营主体不再是同一主体，承包经营权分离，分别变成了独立的两种权利，一是承包权，二是经营权。但需要注意的是，只有经营权能够流转进行交易，此项权利并不局限于农户这一主体，而承包权仅归农民主体所有。而农村土地一直以来都属集体，在此情况下，出现了农村土地的三权分别归属于不同主体的情况，即“三权分置”。总体来说，家庭联产承包制要进一步发展，其重点在于要进行三权的分离。以当时的时代背景来看，该方向的改革是一项堪称伟大的创新举措。现今，我国将农村农民的土地承包经营权进行了再一次分离，也即只分为承包权和经营权，此举是基于之前改革的又一进步。

三权分置的土地确权制度的前提是保持农村土地仍属于集体所有，这一前提的保持既加强了对农民的土地承包权的保护，有适应了土地发生的流转；既给新的营业主体带来了相应的权利，又提高了其农业经营的核心竞争力。从两权分离到三权分置，体现了土地确权制度的发展，使集体经济、农户与新型经营主体共同享受土地带来的不同权利。集体经济利用劳动力和土地的流转以及新型管理经验吸收，使农村实现新的建设，农民因土地流转实现了收益的增加，新型经营主体通过对土地的经营获得了相应的利润。

2 “三权分置”下土地确权的优化对策

2.1 明晰土地的权利所属

以前土地制度上存在的问题以及土地流转交易的不规范，是导致我国土地确权出现问题的主要原因，这会使土地权属不明晰。随着集体所有权没有得到足够的重视，农村的集体经济被逐渐瓦解，农村的组织设置也等同虚设，农民群体的凝聚力差，进而出现种种忽视农村土地集体所有制的现象，例如，违规占用土地、非法变卖土地、暴力征收土地等。

吉林省依据其实际发展现状并且结合国家的相关部署与号召，确立了试点先行、以点带面的革新路线，完成了整体计划并详细地规划了试点的具体任务，确定制度实施的时间阶段、革新步骤以及路线。总体来说，是将乡、镇作为基本的实施单位，以第三次全国土地调查的面积为依据，将目标明确为：确定实际权力所属，颁布证书。了解清楚全省的农村土地情况，根据不同的情况进行处理。如果土地确权没有争议存在，那么对家庭承包重新签署新的合同，颁发合法的土地承包经营权证书；如果土地确权有争议存在，先解决土地的争议问题，在按相关规定进行土地确权的记录，如果问题不能得到很好地解决，就化为暂定区域。在处理实际测量面积与合同面积不相同的情况时，根据因地制宜的原则，由农民共同商量确定。

2.2 做好土地确权宣传工作

在开展土地确权工作时，相关的宣传必不可少。农村土地确权工作开展时间长，程序较为繁琐，涉及相关政策较多，所以无论是对人民群众的宣传还是对相关干部的培训都十分重要。各级单位应高度重视这一问题，制定详细可行的宣传计划，细化工作任务到具体的个人身上。宣传工作的前期准备工作是：解读相关政策，在清晰的解读、了解相关政策之后，采取多种方式进行动员，例如：深入现场进行讲解，开展统一的座谈会进行讨论或者开展动员大会进行鼓励等。一来，要刺激基层干部工作的积极性，二来，更要充分依靠群众的力量，营造确权工作的良好氛围。

近年来，我省在开展土地确权工作时，多次举办相关培训班，共计培训4 000余名干部，一方面让他们深入了解了相关法规政策，具体的有：农村土地承包法、土地流转管理办法、农村土地承包纠纷调解仲裁规则等。另一方面让他们熟知了工作开展的流程和方案。此外，每年印发宣传资超过20万册，落实了户均一张明白纸的宣传要求。更积极通过互联网等新媒体进行同步宣传科普，引导群众积极配合调查，推进确权工作顺利的开展。

2.3 确保调查权属符合规范要求

权属调查是土地确权工作的关键所在，确权之后的公示更难点。为确保调查质量，一定要严格按照权属调查的相关技术流程要求以及法律法规来开展工作。在权属调查工作开展之前，应该清查摸底，详细检查各类文件资料，如二轮承包合同、台账、会议记录等。搞清当前状况，并汇总成册，保障后续工作的顺利开展，避免因为资料有误而暂停或重启工作。权属调查的工作较为繁琐，在实际操作中，首先需收集各农户填写的承包方调查表、承包地块调查表和承包经营权调查结果核实表。工作人员应该根据各户填写的内容逐地块的进行核对，最后再签字确认。如果遇到填写内容和实际情况不符合的，要取证保留，协商并更正。在确权工作全部完成后，需要编制承包经营权调查信息公示表，并绘制相关公示图，交由各村村委进行审核与公示。村委审核的内容包括：承包方信息、承包地块信息、地块合同面积和村集体机动地面积和位置等。确保审核工作做到村不漏户、户不漏人、地不漏块。在公示时，农户本人将再次核查本户承包地情况，同时实行监督他人承包地情况的权利，公示期应不低于1周。如有本人不在村的农户，应采取电话或短信、即时通讯软件的方式及时通知到人，要尊重每一户人家的知情权和决策权。若公示期间收到异议，工作人员应按规展开再次核查工作，对错误之处予以修正，对修正后的结果需要进行再公示。必须严格进行实地指界、测量等关键工作环节，严禁未经授权的代签行为，严禁假公示等弄虚作假行为。另还需要特别注意的是，在现场指界、审核公示、签字确认等关键工作环节的开展当中，需要留存照片、音视频等证明材料。

2.4 保证问题出现时得到及时解决，强化监督

监督工作的开展有两个阶段，第一个阶段是在项目进行过程中开展实时的监督，第二个阶段是在项目结束后进行总的监督验收。一般而言，过程监督是整个监督工作的重点。按照监督的级别来分，可以将过程监督分为县级检查、乡镇检查、村组检查。首先，县级检查是由县一级的工作人员到乡镇、村进行监督查验。对于后一单位的工作完成进度、质量等进行查验。在土地确权工作中，主要查验是否妥善处理农民群众反映的各种问题，尤其是公示期提出的异议等。其次，乡镇检查是由乡镇工作人员开展的，针对确权工作的准确性进行二次核验的检查工作。具体在于查验边界标注是否正确、公示的时间是否合规等。最后，村组检查是由来自村内部的工作小组成员进行自我检查，复查的内容包括：二次承包情况、农民的基础情况等。另外要注意核验公示内容的准确、真实性，有时候容易出现串组、串户、重复或遗漏户的问题。此外，还有由第三方技术服务及监理单位开展的审查工作，该类监督将针对确权工作开展的所有阶段进行，包括对确权的结果进行核验，比如对技术设计书、自检报告、整改报告、测绘专业技术总结等资料进行复核，对控制测量和工作底图展开检查等等。

3 结语

综上所述，“三权分置”是指将土地产权划分为所有权、承包权、经营权。其中所有权归集体所有，承包权归农民所有，经营权则归具体的使用者所有。该项土地确权制度是最适合我国土地实际情况的办法，它能使农民的生活得到最低的保障，同时稳定了我国的土地发展。本文仅根据吉林省的相关确权工作对推动“三权分置”进行了分析，各省的具体情况都有所不同，若要对整个土地的确权工作进行了解，还应对其他典型地区进行分析。