我国农村土地制度的百年变迁及其未来改革趋势

杨秀琴

（广东省社会科学院，广东广州 510610）

在封建半封建的社会，我国农村土地所有制是封建半封建的土地所有制。在这种土地所有制下，农民没有土地，只能靠当地主的佃农、雇农来维持生存，生产生活条件极其恶劣。我国农业总体生产力也非常低，荒地面积不断增加。据统计，1914～1918年5年间，我国荒地面积增加了3 266.67万hm2，农田单位面积产量陷于停滞、萎缩；广大农民不仅不能进行扩大再生产，甚至连简单再生产也难以维持[1]。基于这一国情，20世纪20年代，我国开启了消灭封建和半封建土地所有制的土地革命，农村土地制度开始走上制度内容大变迁的历程。

1 我国农村土地制度的百年变迁历程

在新中国建立征程中，中国共产党坚持根据广大农民的需求、革命的需要及国内外战争的形势，通过努力探索和认真实践逐步推进了土地制度改革，在不断总结经验和积极的动态调整中制订和完善了各个时期的农村土地制度。

1.1 土地革命时期

中共围绕没收地主土地分配给农民的目标制订了《土地问题议决案》、《井冈山土地法》、《兴国县土地法》、《土地问题决议案》等制度文件，形成了三项指导意义非常强的核心内容。第一，在总结实践经验的基础上正确地规定地主的土地是没收的对象，并针对自耕农、富农、农村小地主等不同群体制订和实施了不同的土地政策。第二，在充分开展调查的前提下制定了土地的分配标准、分配单位、区域标准、数量标准、土地税收等政策。第三，从制度上明确了土地的归属问题，规定分配给农民的土地归农民所有，农民对土地具有出租、买卖、利用和收益等权利。

1.2 抗日战争时期

中共基于抗战需要，兼顾农民拥有土地的愿望，主要制订和实施了三个方面的土地制度。第一，继续实施土地革命时期形成的没收地主土地分给农民的政策，改善农民的生产生活条件。第二，实施积极的土地利用政策，大力开展军民联合生产，解决抗战时期根据地的基本生活物资供应难题。第三，对中小地主实施减租减息的政策，激励这些中间阶层参与抗日，壮大抗日力量。

1.3 解放战争时期

中共围绕推进全国和平民主进程和实现耕者有其田的目标制订了《中国土地法大纲》、《老区半老区的土地改革与整党工作》、《新解放区土地改革要点》等制度文件，实施了三项主要土地政策。第一，制订和实施向地主收购土地、向富农征收多余的土地和财产的政策。第二，有步骤、有分别地消灭封建半封建的土地制度，实行耕者有其田的制度。第三，在保护生产力的基础上，围绕生产运动，有条件、有选择性地开展土地制度改革，分不同解放区有序实施土地分配制度，引导农民积极利用土地发展农业生产。

1.4 新中国建立初期

中共以全面推进土地制度改革为目标，制订了《中华人民共和国土地改革法》、《宪法》等相关制度，形成了五项核心制度。第一，继续没收地主土地，并征收富农出租的土地及房屋，分配给无地、少地、无房的农民使用。第二，明晰土地产权，发土地所有权证到户，农民是土地产权主体，拥有土地所有权，具有自由经营、买卖、出租土地等权利。第三，彻底废除封建半封建土地所有制，建立土地农民所有制。第四，以立宪的方式来保护农民的土地权利不受侵犯。第五，国家因公共利益需要可征农民的土地归国有。

1.5 推进社会主义改造和发展集体经济时期

我国围绕组织大生产、提高土地集中利用水平、增加农业产出、防止贫富差距等目标制订和实施了以下三项土地制度。第一，规定土地归“人民公社、生产大队、生产小队”三级所有，将土地农民所有制转变为土地集体三级所有制。第二，明确规定三级所有土地一律不准出租和买卖。第三，通过让农民参加集体生产的方式在操作层面上实现了土地集体三级所有、集体统一使用的农村土地制度。

1.6 改革开放以来

我国围绕提高农业农村生产力、规范土地利用管理、提高农村土地利用率、建设土地市场、优化土地资源配置等目标开展了六个方面的改革。

第一，实施家庭联产承包责任制改革。改变农村土地集体三级所有制，通过推行家庭联产承包责任制将我国农村土地集体三级所有、集体统一使用的制度转变为土地所有权归集体、承包经营权归农户两权分离的制度，并将其作为农地的一项基本土地制度长期固定下来。

第二，开展农用地流转改革。着重在农用地利用管理环节上进行了制度改革，实行了允许农用地流转的制度，从制度上明确农户可以出租、转包、互换、转让、入股等方式流转承包地，农户也可将土地承包经营权用于抵押贷款，甚至建设土地银行，实现土地资本化。同时，我国制订了《农村土地经营权流转管理办法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法律法规对农地流转进行规范管理。

第三，推动农地和宅基地“三权”分置改革。2008年、2010年我国分别开始开展了农地和宅基地三权分置改革，对这两类土地的产权结构进行了重构。它是活跃农村土地经营主体、增加农民收入、提高农村土地资源利用率的重大制度创新，是有利于盘活农地经营权和宅基地使用权的重要制度安排。

第四，推进了农村土地征收制度改革。我国2020年开始实行的新的《土地管理法》明确界定了征地的公共利益范围，规定以区片综合地价替代产值倍数法计算征地补偿费，增加了被征地农民的社会保障费用，将征地程序增加为“六个环节”，并前置了征地批后协议。

第五，推进了集体经营性建设用地制度改革。中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，并要求努力加快建立城乡统一的建设用地市场。2020年1月1日新的《土地管理法》开始正式规定全国范围内的集体经营性建设用地可以出让、出租、入股等方式流转，并规定集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权、同价。2021年7月2日国务院公布的《土地管理法实施条例》则进一步明确规定了集体经营性建设用地入市交易细则，规范了集体经营性建设用地市场，推进了集体经营性建设用地市场制度的建设。

第六，推进农村宅基地制度改革。基于“三权”分置，以试点的形式在宅基地的盘活利用模式、宅基地的分配和取得方式、宅基地的退出机制等方面展开了制度改革与创新，允许县级人民政府按标准灵活采取措施落实村民的居住权，允许村民自愿有偿退出宅基地，鼓励村集体经济组织及成员盘活宅基地特别是闲置宅基地，并以工作通知的文件形式对宅基地的盘活利用作了相关规定。

2 我国未来农村土地制度改革的动力分析

2021年我国开始进入了新发展阶段，这是我国全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程的阶段。对于农村发展而言，这个新发展阶段是我国实施乡村振兴战略、推动农业农村优先发展的阶段，是农村新的全面加快发展的阶段。在这个新起点和新发展阶段，深化农村未来土地制度改革有六个主要动力。

第一，相关主体对更大份额的农村土地增值利润和利用收益的追逐是未来农村土地制度改革的重要内生动力。随着我国社会经济发展总体水平提高，城市化、工业化进程加快，我国农村发展水平也不断提高，农村地区的交通、医疗、金融、互联网、电信等基础设施日趋完善，农村总体发展水平和速度也得到了提高，许多农村土地的价值因此得到了提升，出现了增值利润。在现行的农村土制度框架下，这些利润的分配缺乏合理的规范，相关主体对更大份额的增值利润的追逐成为了未来农村土地制度改革的重要内生动力。同时，在我国社会经济长期快速发展的条件下，农村的生产生活条件也得到了较大的改善，农村土地利用的综合效益也得到了提高，对更高的农村土地利用收益的分配也需要相应的分配制度来规范。土地收益分配制度的新需求就成为了未来农村土地制度改革的另一个内生动力。

第二，乡村振兴、新型城镇化、城乡协调发展等战略的实施创造了新的制度需求，是农村土地制度改革的新内生动力。我国目前正在大力实施的一系列发展战略必将引起农村更多的用地需求，农村的土地利用管理任务将更为繁重，这就要求加快推动农村土地制度改革，建设制度内容和制度功能更全面的、更适合农村新发展阶段的农村土地制度体系。新的制度建设为新发展阶段深化农村土地制度改革创造了新的契机，是农村土地制度改革新的内生动力。

第三，弱化我国社会主要矛盾的需要是农村土地制度改革的新动力。在新发展阶段，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而城乡发展不平衡是其中最主要的不平衡，农村发展不充分是其中最突出的不充分。2021年中央1号文件指出：“民族要复兴，乡村必振兴。全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础依然在农村。解决好发展不平衡不充分问题，重点难点在‘三农’，迫切需要补齐农业农村短板弱项”。乡村振兴、解决“三农”问题和补齐农业农村短板等都离不开农村土地的利用与管理。农村土地是农村发展的基本载体和不可替代的基本要素，是农民生存、生产和生活的基本资料，更是新发展阶段农村加快发展的重要引擎。如何改革和完善农村土地制度，让农村土地制度产生更好的作用，确保农村土地在农村新发展阶段中能更有效、更综合地发挥其所具有的载体、要素、资源、资产和引擎等功能，是新阶段农村土地制度改革的新动力。

第四，持续缩小城乡差距、促进城乡协调发展的目标和要求是农村土地制度改革的又一动力。我国城乡差距仍较大，农村发展仍落后，城乡居民收入差距仍明显。据统计，2019城镇和农村居民人均可支配收入分别为42 358.8元、16 020.7元[2]，城乡居民人均可支配收入比为2.64，2020年城镇和农村居民人均可支配收入分别为43834元、17131元[3]，城乡居民人均可支配收入相对差距虽比2019年有所下降但仍达2.56，而且城乡居民人均可支配收入绝对差距仍高达26 703元。城乡高低收入家庭的收入水平更凸现了城乡发展的差距。2019年20%城镇和农村高收入组家庭人均可支配收入分别为91 682.6元、36 049.4元[2]，两者的绝对差距达55 633.2元，前者是后者的2.54倍，20%城镇和农村低收入组家庭人均可支配收入分别为15 549.4元、4 262.6元[2]，两者的绝对差距达55 633.2元，前者是后者的3.65倍。持续缩小城乡差距、促进城乡协调发展，是我国当前和未来很长一段时间内需要贯彻落实的发展要求和目标。这一发展要求和目标的实现离不开合理的制度引导和规范，而且新的正确的制度改革会给缩小城乡差距、促进城乡协调发展带来新的制度正效应。农村土地制度是一项社会基本制度，农村土地制度合理与否以及制度效能的高低直接影响着农村的发展速度，影响着城乡资源配置的效率和要素流动的方向，进而影响着城乡发展差距和城乡协调发展水平。为了缩小城乡差距、促进城乡协调发展，我国需要构建更合理、更完善的农村土地制度。缩小城乡差距、促进城乡协调发展的要求和目标因此成为了我国未来农村土地制度改革的另一个动力。

第五，土地要素市场建设的新要求是我国未来农村土地制度改革的新动力。随着我国市场经济向高级化方向发展，要素市场建设的要求越来越高。土地是最重要的要素之一，也是我国市场建设较为缓慢的领域。从城乡土地市场来看，农村土地市场的建设远落后于国有土地市场的建设，关于农村土地市场的制度建设也严重滞后于实践需要。在我国社会经济发展新阶段和市场经济高级化发展阶段，我国对要素市场建设特别是对土地要素市场建设提出的新要求，这将推动我国农村土地制度改革。制度完善特别是农村土地市场制度完善，是建设好农村土地市场、规范农村土地市场运作、建立健全城乡统一建设用地市场的基础条件。因此，更发达的市场经济和我国更高的土地要素市场建设要求是我国未来农村土地制度改革的新动力。

第六，乡村治理有效的要求是农村土地制度改革的动力之一。我国近年来在社会治理方面反复强调建设法治社会，对于乡村治理则明确提出包括“法治”、“德治”和“自治”三个方面的乡村治理思路，其中“法治”和“自治”都要求构建健全的制度体系。在农村的制度体系建设中，土地制度建设无疑是重中之重。农村征地矛盾、土地权益纠纷、土地违法违规行为、土地收益分配矛盾等与土地相关的矛盾正是我国农村频发的矛盾。因此，解决好这些矛盾、建设好乡村治理体系，落实乡村治理有效的要求是我国未来推进农村土地制度改革的动力之一。

3 我国未来农村土地制度改革的总体趋势与主要内容

未来我国农村土地制度改革的总体趋势是在土地集体所有制的框架下，继续实行家庭联产承包责任制，坚持在“三权”分置改革的基础上，以“补制度短板、强制度弱项”为总导向改革、创新、建设与完善农村土地制度，形成具有农村新发展阶段特色的农村土地制度。在宏观层面上，具有新阶段特色的农村土地制度能更好地体现公平与效率，具有更好的制度功能和制度效应，能从制度上保障土地可在农村新发展阶段中更好地发挥其基本载体、要素资源、重要引擎、核心资产等功能。在微观层面上，具有新阶段特色的农村土地制度能对农村土地实现细则化、规范化和精准化的管理，使农村土地能在进一步解放和提高农村生产力、助推乡村振兴、维护广大农民的合法权益、提高农村社会经济发展水平、增加农民生产性与财产性收入、提高城乡协调发展水平、增强全国社会经济发展新动力等方面发挥更大的作用。从具体的改革内容而言，在新发展阶段，在各种改革动力的推动下，未来我国农村土地制度改革将主要围绕以下六项内容展开。

第一，细则化、精准化和专项化的农村土地利用管理制度将是未来农村土地制度改革建设的主要内容。在乡村振兴、城乡协调发展、新型城镇化等战略的影响下，我国农村土地的开发利用强度明显加大，土地利用空间状态呈多样化，相关主体的利益分配格局也更复杂，因此，关于农村土地利用管理细则化和精准化的制度特别是关于农村土地供给、土地指标分配，用地审批、土地征转及土地收益分配等方面的制度将是未来我国农村土地制度改革和建设的主要内容。而且，在扶贫攻坚后续工程和大量乡村振兴项目的拉动下，乡村旅游、生态、交通、村庄建设、农村基本公共服务等专项用地规划明显有所增加，专项规划管理的制度需求将更大，故专项化的土地利用管理制度也是未来农村土地制度创新和建设的重点。

第二，促进农村土地高效利用和合法利用的土地制度改革建设将倍受重视。在新发展阶段，农村土地利用与保护的矛盾仍然存在，珍惜有限的土地资源仍然是农村土地利用的基本要求。促进农村土地高效利用和合法利用的制度供需都会增加。一方面，关于有效盘活和利用宅基地、废弃宅基地、旧村庄、旧厂房、空心村、搁荒耕地等低效用地和闲置土地的制度改革与创新步伐将会加快。另一方面，在乡村治理有效的要求带动下，农村对能减少土地矛盾、能妥善解决土地纠纷的土地制度需求会增加，关于增强农村土地利用规范性与合法性的制度特别是涉及农村土地违法征收、宅基地和集体经营性建设用地违规违法流转、农村土地收益分配纠纷、农地违法利用、宅基地违规违法建设、农村土地污染等制度的改革与建设将更受重视。

第三，农村宅基地改革步伐将加快。农村宅基地制度是我国农村土地制度建设较为薄弱、制度改革速度较慢的制度。但是在新发展阶段，宅基地是乡村振兴和城乡协调发展的重要引擎，是农民增加财产性收入的主要资源、资产，而且随着城市化水平提高和城乡融合发展进程加快，进城定居的农民会增加，退出或闲置的宅基地也会增加，因此，宅基地利用管理亟待更合时宜、更全面、更精准的制度规范。基于实践的制度需求，关于宅基地取得与分配、宅基地流转、宅基地市场建设与管理、宅基地退出、宅基地盘活利用及其收益分配等制度必将得到更快的创新与建设，相关的制度内容也将更细则化、更精准化和更具可操作性。

第四，未来农村产业用地制度会有较大的改革。从产业用地管理环节来看，在乡村产业振兴的目标导向下，涉及乡村非农产业用地的规划、供给、利用、管理、评估等环节的土地利用管理制度将得到较快的改革与完善。从产业用地模式来看，关于提升农村产业用地利用综合效益、防止农村产业用地粗放利用、提高农村产业用地节约集约利用水平的制度将是未来农村土地制度改革的主要内容。比如，农村工业集中开发区、乡村振兴产业园区、对口帮扶工业园区、综合工业园区、现代产业园区等产业园区的土地开发利用模式将明显增加，关于这些用地模式的农村土地制度内容将得到创新、建设与完善。从地类来看，具有土地利用高效益、能助推农村产业发展、能激发农村发展内生动力、能助增农民就业和收入的产业、行业的用地制度将得到更快的建设与完善。

第五，未来涉及农村土地市场的制度创新、建设与完善的速度将加快。2020年3月国务院颁布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确提出了“健全要素市场体系，推进要素市场制度建设”的要求，农村土地是农村发展的基本要素，建设完善农村土地市场制度是未来农村土地制度改革与建设的重要内容。而能畅通农村土地要素流动、保障不同市场主体能平等获取土地要素、推动土地资源配置效益最大化和效率最优化的农村土地制度建设，是未来农村土地制度改革建设的主要内容与方向之一。

第六，未来农村土地制度改革将引起相关配套制度的改革与创新。未来农村土地制度改革是涉及各相关主体利益重构的改革，为了让改革兼顾公平和效率，不损害农民的根本利益，保障和便利农民生产生活、维护农民权益、增加农民收入的配套制度将得到改革与创新。其中确保农民基本生存安全和生产生活的基本保障制度、增强农民就业能力的新型职业培训和教育制度、保护农民合法权益的制度、促进小农户与大市场顺利对接的制度等，是未来农村进一步改革与完善的主要配套制度。