农民住房财产权抵押贷款的困境与对策

杜寒玉，杜金向

（天津财经大学金融学院，天津 300222）

农民住房是指农户在农村集体经济组织所有的土地上建造的房屋，农民住房财产权包括其对房屋的所有权和宅基地的使用权，农户可通过抵押其住房财产权向金融机构进行贷款，用于解决农民资金短缺问题。随着城镇化的推进和乡村振兴战略的提出，大量农民进入城市务工，农民收入类型逐渐趋向多样化，农民的生存不再主要依赖于土地，农村住房的财产性功能超过其社会保障功能［1］。与此同时，在农村人口不断外流的趋势下，大量农房闲置，资源无法得到充分利用。为盘活农房的经济价值，开展农民住房财产权抵押贷款试点工作被提上日程，经过全国人大常委会授权，国务院在天津市蓟县等59 个试点县（市、区）暂时停止宅基地不得抵押的法律规定，从2016 年起开展了为期3 年的农房抵押贷款试点。截至2018 年9 月末，全国59 个试点地区已有330 家金融机构开办农房抵押贷款业务，农房抵押贷款余额292 亿元，同比增长48.9%，累计发放516 亿元。在试点取得积极成效的同时，确权颁证进度缓慢、抵押农房流转和处置难度较大等制约因素逐渐显露［2-3］。农房抵押贷款没有成为农村信贷的主流，且其推进规模逐渐缩小，甚至成为许多涉农金融机构的“鸡肋”业务［4］。

1 农民住房财产权抵押贷款困境

1.1 相关法律与程序存在障碍

1.1.1 相关法律存在冲突

根据我国相关法律中“地随房走、房随地走”的原则，房屋及其所占用的宅基地应同时抵押。虽然在试点地区暂停了《担保法》和《物权法》中宅基地不得抵押的规定，但试点后的法律仍然存在障碍。2021 年实施的《民法典》仍然规定宅基地使用权不得抵押。

1.1.2 农房颁证率低

抵押贷款需要办理抵押物登记，这就需要农民有住房财产权证书。但是在实际操作过程中，大部分农民手中没有房屋产权证，截至2018 年9 月末，27 个农房抵押贷款试点地区农民住房所有权颁证率低于50%。例如，邮储银行在天津市蓟州区进行农房抵押贷款时就遇到了农房颁证率低的问题，仍有16.36%的农户手中缺少房屋所有权证或宅基地使用权证，这给涉农贷款意愿本来就很低的银行等金融机构造成了贷款审批阻碍。

1.2 金融机构参与意愿低

虽然在农房抵押贷款试点地区放松了相关法律限制，加快了农房确权颁证进度，保证了农房抵押的合法性，但大部分金融机构参与农房抵押贷款意愿不高，主要因为作为抵押物的农房社会保障功能和权能不完整，导致其难以进行公允的价值评估及处置变现阻力较大。

1.2.1 农房价值评估难

住房城乡建设部发布的《房地产估价规范》国家标准规定，房地产抵押价值评估应采用公开市场价值标准，可参照设定抵押权时的类似房地产的正常市场价格进行评估。但农房的建造大多为农户自建，在设计、用料等方面缺乏统一性；同时不同地域的农房在交通、基础设施配套等方面存在较大差异，这使得评估机构很难找到类似的市场价格进行公允的评估。另外，对于农房抵押的专业评估机构较少，缺乏专业的评估人才，银行在进行抵押品评估时比较困难，大部分银行只能采取内部评估，但内部评估囿于银行的专业性缺失，可能无法对农房的真实情况进行全面了解，由此会产生信息不对称风险，降低了银行的放贷意愿。

1.2.2 抵押物后续处置难

金融机构放贷的积极性与其成功处置抵押物的概率成正比［4］，但目前成功处置农房抵押物存在较大困难。1）抵押品的处置范围仅限于本村。城镇居民或非本村农户的交易存在障碍。《土地管理法》中规定，宅基地只能在集体内部成员之间转让，不得向非集体组织成员转让，而且对农户拥有的宅基地数量也做出了“一户一宅”的要求。这导致了已经拥有农房的集体组织成员无法受让，有受让意愿的非集体组织成员没有受让资格。2）国家规定只有唯一一套住房不允许强制处置。由于“一户一宅”的政策和保障农户居住权的问题，可能会出现农民唯一住房抵押无法处置的情况。3）农村产权交易平台没有充分发挥作用，抵押品的流动性较差。如天津市虽然已经成立了农村产权交易所，但是通过农村产权交易所进行的农房流转比例依然较少，农房交易以私下交易为主，有关农房交易信息的透明度较低，从而导致抵押物流转困难。

1.3 农户缺少贷款积极性

根据对天津市蓟州区农房抵押贷款试点地区农户的调查，仅有30%的农户有意愿进行农房抵押贷款，仅有15.45%的农户对农房抵押贷款及相关政策有所了解。在走访中发现，农户的贷款积极性普遍较低，存在以下制约因素。

1.3.1 抵押手续繁琐

在抵押过程中，银行贷款审批流程耗时较长；住房财产权抵押需要经过所属的村委会签字配合，但村委会配合程度不高。繁琐的抵押手续导致农户望而却步。

1.3.2 农户思想观念保守

农户对于农房抵押具有抵触心理，认为住房是最重要的财产，尤其是年龄较大的农户担心未来会发生失去住房的风险。另外，在走访中还发现在抵押办理过程中存在着诸多制约因素，如农村存在着较强的亲缘纽带与乡里关系，农户在资金紧缺时完全可通过私人借贷解决，很少会向金融机构借款。

1.3.3 抵押品估值较低

由于缺少第三方评估机构，银行在内部评估时通常较为谨慎，从而导致抵押品估值较低。通过在天津蓟州区农房抵押贷款试点地区农户的走访，发现大部分农户通过抵押农房取得的贷款额度为10 万～20 万元，这与农民的心理预期差距较大，导致农民的贷款意愿下降。

2 促进农民住房财产权抵押贷款实施的对策

2.1 做好法律衔接，落实确权颁证

国家从法律顶层设计上应明确农户将农房所有权和宅基地使用权作为抵押物的合法性。宅基地使用权作为用益物权，具有使用和收益两大权能，应盘活宅基地的收益权能，考虑将宅基地使用权纳入抵押物范围，或者允许农房脱离宅基地单独抵押，当涉及抵押权实现时，可以在新的农房所有权人与原宅基地使用权人之间建立租赁合同，从而确保银行抵押权的实现。加快落实农村房屋产权登记工作，确保农户手中拥有宅基地使用权证和房屋产权证，并对违规建设的住房进行整改，明晰其产权界限，为农户申请农房抵押贷款扫除法律与程序的障碍。

2.2 完善抵押贷款配套法规，提高金融机构参与意愿

1）针对农房价值评估难的问题，应建立完善的农房价值评估体系。政府加快制定针对农房抵押的评估法规，学习借鉴发达国家的评估立法。鼓励专业评估机构创新评估方法、培养专业评估人才，提高农房价值评估的规范性和专业性，从而降低金融机构的评估难度和评估成本。

2）针对抵押物流动性差、后续处置难的问题，应逐步探索农房流转新形式。①逐步扩大农房流转范围，尝试对城乡土地二元制度进行一定突破，逐步放松城镇居民购买农村住房的限制，扩大农房抵押和受让的范围。②为保证银行等金融机构抵押权的顺利实现，防止因抵押权的实现而导致农户流离失所，应规定农户在申请农房抵押贷款时，除作为抵押物的房屋外必须有其他适当居住的场所，并且经过集体经济组织同意备案。③充分发挥产权交易所的作用，建立农房收储中心及设立风险补偿基金，为银行抵押物的处置提供保障，提高农房利用效率。

2.3 加强政策宣传，保证农民利益

各级政府部门应进一步加大农房抵押贷款的政策宣传力度。在对天津蓟州区农房抵押贷款试点地区农户的调查中，仅有15.45%的农户在“是否接受过政府和银行等金融机构相关政策宣传”选项中选择了“是”，说明对于基层的宣传和普及力度还不够，没有充分调动抵押贷款需求方的积极性。基层政府应通过通俗易懂的宣传方式对农户进行普及，银行等金融机构可在农村网点设置政策宣传普及站点。与此同时，要大力推广普及农村金融知识，使农民了解金融风险、增强诚信意识［5］。村委会应积极配合农民的农房抵押贷款申请，在贷款申请、抵押品评估、贷款发放等环节尽量为农户提供一站式的审核平台，让农民少跑腿，简化贷款手续。