甘孜州营商环境的法律问题研究

陈付芳 叶刚 朱军 张建琼

摘要：习近平总书记强调：法治是最好的营商环境。优化营商环境是政府提供公共服务的重要内容，是国家治理体系和治理能力现代化的一种方式。企业是营商环境的“晴雨表”，本课题聚焦企业关切投资生产经营中的“堵点、痛点”问题，在实地调研、调查问卷、部门访谈的基础上，梳理甘孜州营商环境的现状，并在总结问题的基础上，提出优化甘孜州营商环境的对策与建议，以期能够为相关部门提供浅薄的资鉴。

关键词：营商环境 存在问题  建议措施

一、甘孜藏族自治州营商环境的现状概述

（一）甘孜州政府层面优化营商环境总体情况

1、《甘孜州进一步优化营商环境工作方案》的出台

甘孜州为深入贯彻中央、四川省营商环境文件精神要求，高度重视营商环境建设。2018年甘孜州依据地方实际，为切实保护各类市场主体合法权益，构建“亲”“清”政商关系，制定《甘孜州进一步优化营商环境工作方案》，方案当中的17项具体措施，可以说为加快转变政府职能，改善政府管理范式，优化甘孜州的营商环境提供了坚实的保障。如：在为民营企业减负层面，2018年项目节能审查率较2017年下降95%以上;将企业投资核准承诺办理时限压減为5个工作日;在促进民营经济健康发展6大方面的20条具体举措，实现全州投资项目管理服务“一张网”，在线的审批监管平台，实现州、县所有非涉密项目的各类审批事项网上并联审批办理，通过投资项目在线的审批监管平台申报并赋码项目1609个，投资额累计达到453亿元。从这些举措可以看出，甘孜州的政府在政策和政务层面，为企业构建了良好的营商环境。

2、“放管服”改革的工作要点，促进了营商环境的有力改善

2020年和2021年，为了全面落实《优化营商环境条例》，坚持不懈推进简政放权、放管结合、优化服务改革，加快政府职能深刻转变，结合甘孜的实际，制定《甘孜州深化改革优化营商环境2020年工作要点》《甘孜藏族自治州深化“放管服”改革优化营商环境2021年工作要点》，在推进政府职能转变和“放管服”改革的层面上，进一步的优化了营商环境。2020年甘孜州在全国40个地州盟城市总体信用排名中位列第一，为民营企业减负、铺路、便利服务，促进民营经济健康发展。如：2020年，在行政审批方面，共梳理州本级行政许可事项286项（含民族自治单行条例设定4项），县级行政许可事项272项（含民族自治单行条例设定10项），夯实了“放管服”当中“放”的边界根基。

（二）企业对于营商环境的总体满意度及注重的层面

根据课题组问卷调查显示（见下图），甘孜州的企业对于甘孜州营商环境的总体满意度较为满意。其中，10%的被调研对象对甘孜州的营商环境“非常满意”，51%对甘孜州营商环境“比较满意”，两项加起来，甘孜州企业对于营商环境的总体满意度达61%。甘孜州的企业非常看重营商环境，普遍认为良好的营商环境是企业发展的原动力。企业尤其比较重视“政策环境”“政务环境”“市场环境”“法治环境”，根据课题组问卷调查显示，这四项营商环境要素，重视度分别为：21%、19%、21%、39%，并且当问及甘孜州的营商环境何不足时，其他普遍认为，亟需解决的法律环境排在了首位。

二、甘孜藏族自治州营商环境存在的问题

甘孜州虽然在营商环境建设方面取得了一定的成效。如：制定的《甘孜州规范行政审批中介服务专项行动方案》，明确12条具体措施，推进了 “最多跑一次”行业健康发展。如：实行一网通办，清理公布《甘孜州州本级“网上办、一次办”清单》，州本级“一次办”“网上办”政务服务事项969项，比例分别达90%、93.33%，方便了企业和群众办事。但是，据调研了解，甘孜州与全省其他地区相比还存在差距，当前甘孜州的营商环境各项指标在 21市州中垫底，尤其是在法律环境层面存在的问题最为突出。

（一）非法律层面存在的问题

1、政策层面——惠企政策针对性不强，实效性较弱

尽管甘孜州相继出台了一系列惠企政策，尤其在肺炎疫情以来，出台了一系列惠企惠民政策措施，但是惠企效果没有达到预期。从问卷结果看，只有23%的被调查对象认为，政府在出台涉及惠企政策时，“充分考虑”小微企业的实际情况;高达62%认为，只是“一般考虑”小微企业的实际情况;15%认为“不考虑”小微企业的实际。在政策的执行层面，存在实效性弱。如：一些政策到了基层效力衰减，政策落地“最后一公里”没有打通，执行环节，存在“一刀切、不及时、不到位”等问题，仍然不同程度地存在。如：政策连续性不足，存在“新官不理旧账”的情况。

2、政务层面——线上线下，一体化服务有待提升

甘孜州积极落实“放管服改革”构建服务型政府等改革举措，有明显成效，但是与企业预期还有差距。从问卷调查结果看，企业对于政府公共服务的评价总体不高，如：22%被调研对象评价政府公务服务水平为“优”，39%评价政府公务服务水平为“良”，39%评价政府公务服务水平为很“一般”。如：务大厅服务功能不完善，基础设施陈旧，办事企业办事体验度较低;服务窗口太少，设置不够科学，排队时间较长，无法满足企业和群众的实际需要。如：电子政务平台系统不稳定，反复出现无法登录系统的情况，操作不方便。

3、市场层面——公平竞争不完善，市场化程度需提升

从调研情况来看，甘孜州虽然在对企业投资者权益的保护还算不错，但也存在一些隐性壁垒问题。调查问卷中关于“贵企业在办事、审批权益保障和市场准入等事项中，是否受到过所有制歧视”选项中，30%的认为“没有”受到所有制歧视，47%的认为“有”受到不同程度歧视，23%的选择“说不清”。面对关于“相关政府部门是否对中小企业项目投资一视同仁”选题时，50%选择“说不清楚”，25%的认为“一视同仁”，25%认为存在“差别对待”。从与企业座谈看，非公企业普遍认为市场不够开放，在政府采购、政府招投标等方面，虽参与意愿强，但参与的机会很少。

（二）法律层面存在的问题

1、涉及企业的立法，开门立法做的不够

根据课题组问卷调查显示，调查问卷中关于“您认为甘孜州在立法过程中与社会公众沟通方面做得怎么样”选项中，只有11%认为“很好”，48%认为“较好”，36%认为“一般”，2%认为“较差”，3% 的认为“极差”。从座谈情况看，部分企业反映，涉及企业切身利益的相关立法意见征集，存在“有点走过场”的现象。企业期望相关部门能了解企业所需，努力使拟制定的法规政策更有针对性，同时为企业执行相关政策法规留有必要的准备时间。

2、执法监管方式不够规范，存在一些执法权滥用情况

从调研组访谈情况看，“双随机，一公开”监管模式尽管早已提出，但是由于执法力量等原因，行政执法中未完全遵循“双随机，一公开”。一方面，多头监管现象没有根除，甚至出现不同部门执法监管结论互相矛盾、同一部门不同时期对同一事项的监管要求和监管结论不一样的情况，导致企业疲于应付。另外一方面，有些执法部门在监管时动辄顶格行政处罚，滥用自由裁量权，简单粗暴“一刀切”执法，缺乏人性化处理。根据课题组问卷调查显示，当问及“执法检查工作存在哪些突出问题”的时候，企业认为主要存在“执法不公开”“重复执法”“粗暴执法”等8类问题比较突出。

3、司法保障不完善，对知识产权保护力度不够

创新是企业的生命线，没有自主创新就没有企业的核心竞争力。根据课题组问卷调查显示，甘孜州对于知识产权保护满意度较低，仅有20%认为知识产权运营和保护“好”，57%认为知识产权运营和保护“一般”，18%认为知识产权运营和保护需要运用“发展阶段”，5%认为知识产权运营和保护“不好”。从座谈情况看，部分企业反映，企业在知识产权方面耗费的司法成本较大，正当权益得不到有效保护。

三、甘孜藏族自治州优化营商环境的对策建议

（一）非法律层面的对策建议

1、优化政策环境，锁定目标细化措施，切实让政策落地

甘孜州推进放管服改革暨优化营商环境工作要点已经印发，各项工作任务在要点中已经明确。笔者认为，应该成立专门的监督人员或者机构，督促各县（市）、各部门高度重视放管服改革暨优化营商环境工作，逐条逐项明确牵头单位、责任单位和完成时限制定整改提升措施，确保整改提升工作落地落实，争取甘孜州的营商环境各项指标不在全省21市州中垫底。

2、优化政务环境，打造全新的政务服务新模式

一是强化主动服务意识，对一些简单的问题，要立说立行，树立为企业和企业家服务就是为人民服务的理念。二是优化宣传培训。通过举办培训班、实地学习考察、搭建经验交流平台等方式，推广复制先进地区的经验和做法。三是健全激励和容错机制。制定细化干事创业容错免责办法，对科学创新、勇于担当，属于工作失误的予以免责。四是加强技术力量。加强技术人员培训，购买服务建设一体化平台运维队伍，督促各县（市）落实人员，着力解决州、县各部门在服务信息更新、办件等存在的问题。

3、优化市场环境，健全容错机制、监督机制

一是优化市场环境，在政府资金安排、土地供应、税费减免、资质许可、标准制定、项目申报、职称评定、人力资源政策等方面，依法平等对待各类市场主体。二是加强督促落实和跟踪问效，对严重破坏营商环境的行为严肃查处，增加其违纪违规的政治成本和经济成本，对于被查实工作不力的县（市）、州级部门（单位），进行全州通报，取消其绩效考核评先选优资格，并约谈相关责任人

（二）法律层面的对策建议

1、加快立法步伐，推动优化营商环境政策法治化

良法善治具有稳定性和可预期性，是影响市场主体经营发展的最重要的要素之一。因此笔者建议：一是切实做好地方立法工作。推进科学立法、依法立法，保证立法质量，按照国务院出台的《优化营商环境条例》的要求，依据甘孜州的实际情况，制定符合甘孜州实际现状的地方条例。二是切实做好“开门立法”。开门立法是科学立法的基础和保障，只有认真听取并采纳来自社会各阶层的意见和建议，才能真正做到凝聚民心、集中民智、体现民意;因此，建议甘孜州人大应该建立各行各项的专家库，在立法之前咨询企业相关人员的意见和建议，使得所立执法具备针对性和可操作性，切实为优化甘孜州的营商环境提供良好的法治保障。

2、健全行政执法的监督，着重规范基层行政执法

依法行政是建设法治化营商环境的根基，政府在行使权力和执法过程中必须受到合理的监督和制约，要建立起一套行之有效的监督管理机制，以明确的法律约束执法人员的行为。依据甘孜州的现状，针对基层部分公职人员的不作为、乱作为、贪污腐败等现象，导致企业对个别政府部门、个别公职人员不信任的情况出现，笔者建议：进一步完善基层执法工作投诉举报机制和行政处罚裁量基准制度，严格落实行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定审核制度，大力推行“两随机、一公开”行政执法制度。如：建议成立由国有企业、民营企业以及个体经营者所组成的维权代表机构，在法律允许的范围内赋予其一定的权力，承担起维护市场主体利益的责任，对政府行政单位的行为具有一定程度的建议权和监督权。

3、发挥司法职能，保障法治公正，维护市场主体的合法权益

司法是维护社会公平正义的最后一道防线，同时也是维护市场主体合法权益的重要保障。因此，司法部门应该为营商环境的健康发展提供有力的法治保障。笔者认为：甘孜州各级司法部门，应该严格公正司法，助力甘孜州良好营商环境的建立，推动甘孜州经济高质量发展。笔者建议：一方面，人民法院应该发挥刑事审判职能，营造安全稳定的社会环境。发挥知识产权审判职能，严格坚持依法审理不正当竞争案件，充分实现知识产权的司法保护，增强企业投资信心。另一方面，完善市场主体各项权益保障机制，推动审批、检察、公安等依法妥善办理涉企纠纷案件，依法打击侵犯企业权利的案件，严厉打击基层黑恶势力及其“保护伞”。

4、优化营商环境公共法律服务体系，成立营商环境法治联合体

笔者认为，构建公共法律服务体系和法治联合体有益于营商环境的改善。因此，笔者建议：一是整合甘孜州的律师、公证、司法鉴定、仲裁、调解、法律援助等公共法律服务资源，在劳动争议、知识产权、商事等领域创新公共法律服务内容、形式和供给模式，逐步建立全面覆盖的法律服务网。二是通过建立企业“法治体检中心”，充分利用现代信息技术，推进“数字法治”建设，为企业提供便捷高效的法治“体检服务”，对企业的基础管理、合同协议、知识产权、刑事法律等风险进行测评，健全管理制度。三是建议成立由机关单位、专业院校、社会组织等共同参与的優化营商环境法治联合体，有效整合法治资源，推动成员单位协同工作，积极培育法治智库，合力解决营商环境优化过程中的体制机制问题。

5、加大普法全民普法力度，加强营商法治环境的舆论宣传

守法诚信的社会环境是法治化营商环境的重要组成部分，加大全民普法力度，有益于营商法治环境的改善。笔者依据甘孜州实际建议：一是要全面加强营商环境中的普法教育，针对市场经济中存在的虚假诉讼、恶意侵权等，常见违法行为进行普法宣传（普法宣传建议使用双语），消除不法分子的侥幸心理。二是要切实加强宣传优化营商环境对甘孜州发展的意义，让机关干部、普通百姓都明白，大家都是营商环境的建设者，也是受益者。通过推动普通公众、企业以及公职人员形成法律思维和守法意识，凝聚全社会的共识，才能有益于甘孜州营商环境的改善。

项目基金：

中共四川省委省直机关党校，一般调研课题（援彝援藏专项），项目编号：SCJD2021DYZX01

作者简介：

陈付芳（项目负责人、执笔人），中共甘孜州委党校法学讲师;叶刚、朱军、张建琼（项目成员），中共甘孜州委党校教师。