资本市场诚信档案建设的若干思考

陈艳红 王从容

摘 要：资本市场诚信档案建设对推进资本市场健康可持续发展，提升档案治理体系和治理能力现代化水平，促进社会信用体系建设具有重要意义。文章针对当前我国资本市场诚信档案建设在诚信档案内容构成方面有待细化、利益相关者权属不明、信用档案信息管理面临安全挑战等问题，提出了明确资本市场诚信档案的内容构成、明晰利益相关者的权责划分和加强资本市场诚信档案信息安全建设的发展对策。

关键词：资本市场；诚信档案；信用建设

分类号：G275.9

Some Considerations about the Construction of Integrity Archives in the Capital Market

Chen Yanhong， Wang Congrong

（School of Public Administration of Xiangtan University， Xiangtan， Hunan 411105）

Abstract：The construction of integrity archives in the capital market is of great significance for promoting the healthy and sustainable development of the capital market， improving the modernization of the file governance system and capacity for governance， and promoting the construction of a social credit system. At present， there are some problems in the construction of integrity archives in the capital market， such as the content composition of integrity archives needs to be refined， the right of stakeholders is not clear， the credit data management faces security challenges and so on. Regarding the issues above， it is proposed to clarify the content composition of integrity archives in the capital market， distinct the division of powers and responsibilities and strengthen information security construction of integrity archives.

Keywords：Capital Market； Integrity Archives； Credibility Construction

资本市场是现代金融市场的重要组成部分，是现代金融的枢纽。[1]中国资本市场在三十年发展历程中取得了举世瞩目的成绩，例如建立了有中国特色的现代企业制度、证券市场规模与规范化程度不断提升、资本市场法治體系日臻完善等。但不可否认的是，目前我国资本市场出现了较多损害交易公平、影响市场秩序的失信行为。社会各界对如何建立资本市场信用监管体系，治理和惩戒失信行为表示高度关注。资本市场诚信档案建设既是对资本市场进行信用监管的信用治理工具，同时也是社会信用体系建设的重要组成部分。当前，学界对资本市场诚信档案建设展开的专门研究很少，部分国内学者围绕诚信档案建设展开了一定的研究。譬如，孟思涵指出我国数字金融档案建设存在管理安全性差和档案资源大数据化不全面等问题；[2]姚一凡提出开展法律规范清理整合工作，明确诚信档案的范畴、属性和外延，建立权利救济渠道的对策建议。[3]国外学者主要对金融市场信用信息安全和共享等展开研究。譬如WANG P等探讨了美国信用评估机构 Equifax用户信息泄露事件反映的数据安全问题。[4] Teeranutranont C考察了2005-2013年间105个国家15558家银行，得出信用信息共享可以降低银行风险的结论。[5]总的来说，对该主题研究的重视程度还略显不足，研究内容也亟待进一步拓展与细化。本文拟对我国资本市场诚信档案建设展开全面分析，以期为推动资本市场诚信档案建设进程，遏制资本市场失信行为，提升资本市场诚信水平提供理论参考和有益借鉴。

1 资本市场诚信档案建设的必要性

1.1 资本市场诚信档案建设是推动资本市场健康可持续发展的内在需要

如前所述，我国资本市场在三十年的发展历程中，为中国企业创造了大量投资机会，也为我国市场经济的高速增长提供了强有力的金融支持。但需要指出的是，频频发生的资本市场不诚信行为，如证券从业人员使用他人名义或者虚构身份买卖股票，上市公司实施财务虚构、利润造假、违规披露重要信息，中介机构不正当提供虚假证明文件等，已成为阻碍我国资本市场健康可持续发展的因素。首先，这些不诚信行为会侵害广大投资者利益，破坏公众参与资本市场交易的信心。这关系到社会资本的参与，也会影响实体经济和虚拟经济的稳定发展。其次，这些不诚信行为会破坏资本市场公平公开的原则，造成资源分配极度倾斜，形成信息垄断和资本垄断。譬如，部分企业通过不诚信手段获取发展机会，势必会挤压通过正当途径获得资源与利益的企业，最终造成市场资源向本该被淘汰的企业流动，使市场资源大量浪费。最后，这些不诚信行为也会严重损害中国资本市场的国际形象和声誉，既影响域外资本的引入，也不利于中国企业开拓海外市场。在全球化格局下，国内企业需要国际资本市场的助力以做大做强，我国资本市场也需要吸收域外投资增加自身体量。

正因如此，2021年7月6日中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（以下简称《意见》），指出要“强化资本市场诚信监管，建立健全全国统一的资本市场诚信档案，全面记录资本市场参与主体诚信信息。”诚信是开展商业活动的道德基础，诚信建设是资本市场持续、稳定、健康发展的基石。由此可见，通过诚信档案建设为资本市场参与主体敲响信用警钟，促使其提高道德信用素养，从而形成资本市场良好的自我约束机制，建设崇法守信、规范透明、开放包容的资本市场良好生态。

1.2 资本市场诚信档案建设是档案治理体系和治理能力现代化的必然要求

《“十四五”全国档案事业发展规划》提出“十四五”时期我国档案事业的主要任务之一是全面推进档案治理体系建设，提升档案治理效能。档案治理体系是国家治理体系的重要组成部分，推动档案治理现代化是实现国家治理现代化的重要环节。加强资本市场诚信档案建设对于提升档案治理体系和档案治理能力现代化水平具有重要作用。具体而言，资本市场诚信档案建设从国家经济信用层面促进档案事业民主化、法治化、高效化和协同化，从而实现档案治理体系和治理能力现代化。

首先，从民主化建设而言，一方面，资本市场诚信档案数据库通过衔接前中后全监管环节，使信用监管机制能贯穿市场主体的全生命周期。另一方面，资本市场诚信档案数据库鼓励市场主体自愿注册资质证照、依法履约和参与社会公益，提高了市场主体的参与能力。其次，从法治化建设而言，《证券期货市场诚信监督管理办法》（以下简称《管理办法》）将资本市场诚信档案采集、管理、公开和查询的全流程系统化，进一步重视和发挥诚信信息共享的作用，同时也明确监管部门诚信监管、约束的管理手段，进一步适应了新形势下档案工作法治化的需要。再次，从高效化建设而言，资本市场诚信档案建设重视档案管理信息化的推进，对诚信档案进行数字化管理，对信息平台进行统一化建设，有效整合和利用诚信档案信息资源为资本市场管理服务，提高了诚信档案治理效能。最后，从协同化建设而言，档案部门、各级人民政府、执法司法机关、行业组织等进行多领域、跨部门联动，充分调动各方主体的智慧和力量，使社会更加积极主动地融入档案事业发展，推动形成国家、社会、个人良性互动，多元共治，共同建设的档案事业发展新格局。

1.3 资本市场诚信档案建设是促进社会信用体系建设的重要举措

当前，我国高度重视社会信用体系建设。《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020》指出：加快社會信用体系建设是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要基础，是完善社会主义市场经济体制、加强和创新社会治理的重要手段，对增强社会成员诚信意识，营造优良信用环境，提升国家整体竞争力，促进社会发展与文明进步具有重要意义。[6]目前，我国在旅游、科研、网络信息管理等领域的诚信建设已经取得了一定进展。譬如，在旅游领域，国家旅游局2015年颁布《游客不文明行为记录管理暂行办法》，提出建立“游客黑名单”制度。在科研领域，中共中央办公厅、国务院办公厅2018年5月印发的《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》提出“将科研诚信状况与学籍管理、学历学位授予、科研项目立项、职务评聘……人才基地评审等挂钩”， 同年7月发布的《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》进一步明确“要建设完善严重失信行为记录信息系统，对纳入系统的严重失信行为责任主体实行‘一票否决’，一定期限、一定范围内禁止其获得政府奖励和申报政府科技项目等”。在网络信息管理领域，国家互联网信息办公室于2021年9月17日发布《关于进一步压实网站平台信息内容主体责任的意见》，要求编制违法和不良信息清单目录，建立用户信用记录和评价制度，建立并留存处置用户违规行为记录。资本市场信用体系建设是社会信用体系建设的关键一环。[7]全面记录资本市场参与主体诚信信息，健全诚信信息共享机制，不仅有助于我国资本市场的健康可持续发展，而且有利于从整体上推进社会信用体系建设，树立诚实守信的社会风气，营造公平正义的社会环境。

2 我国资本市场诚信档案建设存在的问题

2.1 资本市场诚信档案的内容构成不够清晰

明确资本市场诚信档案到底由哪些具体的内容构成，是资本市场诚信档案建设工作应解决的关键问题。从理论研究层面来看，目前学界对以个人和企业为主体的诚信档案的内容都进行了一些探讨。譬如，有学者提出个人信用档案的构成主要包括个人信息及社会关系、个人收入来源及收支风险、个人资产构成、个人信用记载情况和其他资料等。[8]有学者认为企业征信档案的内容是第三方征信机构对企业信用信息的各方面考核，包括经济要素、经营要素、财务要素等内容。[9]由此可知，学界对诚信档案的范围进行界定主要是依据主体的不同来进行区分。其中，对个人诚信档案的研究主要集中于大学生和科研人员，对于企业诚信档案的研究大多着眼于企业的经营范围，如电力、林业、建筑等。但无论是个人诚信档案还是企业诚信档案的内容构成都缺乏针对资本市场这一特殊领域的专门探讨。

从实践操作层面来看，值得肯定的是，《管理办法》的第七条、第八条对证券期货市场诚信信息的主体和具体内容做出了明确的规定。但需要指出的是，《管理办法》的部分规定与上位法的衔接和协调存在问题。譬如，《管理办法》第十三条规定，因证券期货违法行为被行政处罚、市场禁入、刑事处罚和判决承担较大侵权、违约民事赔偿责任的信息，其效力期限为 5 年。而《中华人民共和国公司法》第一百四十六条第三款明确对公司、企业的破产负有个人责任的，自该公司、企业破产清算完结之日起未逾3年不得担任公司的董事、监事、高级管理人员。这意味着因证券期货违法行为造成公司破产而被禁入市场的公司董事、监事、高级管理人员，在被取消禁入后，其诚信信息仍不能删除，与《管理办法》第十二条：“记入诚信档案的诚信信息所对应的决定或者行为经法定程序撤销、变更的，中国证监会及其派出机构相应删除、修改该诚信信息”的规定不符，将导致诚信信息内容采集与处理出现混乱的局面。

2.2 利益相关者权属和职责模糊资本市场诚信档案建设是一项跨部门、多领域、多层面、流程复杂的系统性工程，牵涉到众多利益相关者。利益相关者如果权属不明、职责不清，将会极大影响到资本市场诚信档案建设的有序推进。笔者在此仍以《管理办法》为例来进行分析，《管理办法》第二条指出，“中国证券监督管理委员会建立全国统一的证券期货市场诚信档案数据库，记录证券期货市场诚信信息”。同时，第六条规定，“中国证监会可以和国务院其他部门、地方人民政府、国家司法机关、行业组织、境外证券期货监管机构建立诚信监管合作机制，实施诚信信息共享，推动健全社会信用体系”。由此可知，《管理办法》明确了中国证监会为建立证券期货市场诚信档案数据库和记录证券期货市场诚信信息的第一责任主体，同时可以和国务院其他部门、地方人民政府、国家司法机关、行业组织、境外证券期货监管机构建立诚信监管合作机制。毋庸置疑，这在对利益相关者的权责划分上有着值得肯定的地方，但还存在表述不够清晰和准确的不足。具体来说，第六条使用“可以”一词授权中国证监会与其他机构合作开展资本市场诚信档案建设工作。从法律逻辑层面来看，通过“可以”一词，相关主体被授予了包含“可以自由处分”性质的行政权。如根据《国务院组织法》第十一条规定，国务院“可以”设立直属机构和办事机构，但国务院根据精简原则不设置这一类机构并不违反《国务院组织法》。[10]但笔者认为，资本市场诚信档案建设工作的跨领域、跨部门属性很强，一方面诚信档案建设过程中出现的专业问题离不开档案主管部门的业务指导，另一方面诚信档案的保管、移交、评价、利用、监督等环节也需要中国证监会与其他政府机关、社会组织等进行协调。因此，该处使用授权性语句“可以”是对资本市场诚信档案建设相关方权责归属的一种弱化。如果不能通过法律法规确立明晰的共建共享机制，明确利益相关者的权利与义务，将极大影响资本市场诚信档案建设的顺利推进。

2.3 诚信档案信息管理面临安全挑战

由于各种因素的影响，资本市场诚信信息在采集、归档、保管、转换、移交、开放的全过程都存在安全风险。譬如，在诚信信息采集过程中，收集者可能超越法律法规规定的目的和范围收集诚信信息；在诚信信息归档和保管过程中，系统的更新换代可能导致安全隐患，容易出现信息内容丢失、无法识别等问题；在诚信信息转换、移交过程中，可能在节点中遭遇病毒入侵；在诚信信息开放共享过程中可能因为操作不当造成公民隐私外泄等。出现以上問题的主要原因有：一是技术原因。即由于安全技术、计算机网络技术本身的缺陷引发的安全问题。譬如，由于 Experian 应用程序编程界面（API）功能缺陷导致大量美国公民信用评分数据泄漏，其他人只需提供名字、出生日期和邮寄地址，就可以访问美国公民的FICO评分，该评分用于美国90% 以上的信贷决策。[11]二是政策法规原因。即因为相关政策法规不健全导致实践操作缺乏依据产生的安全问题。一方面，从已有的信息安全法律法规来说，不可否认，近些年我国出台了多部涉及安全问题的重要法律。如《中华人民共和国网络安全法》（以下简称《网络安全法》）、《中华人民共和国数据安全法》（以下简称《数据安全法》）等。但还缺乏下位法规或实施细则对这两部数据安全领域的基础性法律进行细化，同时也缺乏结合资本市场行业特点的相关法律法规和配套制度，立法的可执行性不高。另一方面，从已有行业标准来看，目前我国还没有强制性国家金融标准规定资本市场诚信信息开放共享中应采取的安全制度、技术和措施。《证券期货业数据分类分级指引》（JR/ T 0158-2018）、《金融数据安全数据安全分级指南》（JR/T 0197—2020）、《金融数据安全 数据生命周期安全规范》（JR/T 0223—2021）等均属于推荐性行业标准，不具有强制实施的效力，在资本市场主体未约定采用的前提下，不能对当事人产生约束力。[12]换言之，目前我国并未建立起完整、规范的资本市场数据安全制度体系，这在很大程度上会妨碍资本市场诚信档案建设的顺利进行。

3 加强资本市场诚信档案建设的对策建议

3.1 明确资本市场诚信档案的内容构成

诚信档案的内容构成是牵涉资本市场诚信信息安全和诚信档案建设部门职责的关键问题，只有科学确定诚信档案的内容构成，才能协调信息共享与信息安全关系，明确各利益相关者的职责范围和合作机制。笔者认为可以按照主体分类细化资本市场诚信档案的内容构成。即首先按自然人和企业两大主体进行分类，再根据资本市场诚信档案内容的特殊性对每类主体应当收集的诚信信息进行细化。其中，个人诚信档案主要为以下四个方面：一是自然人基础信息包括身份信息、联系方式、工作单位及处分情况、资质证明等；二是公共信用信息，包括行政管理信息、司法信息、联合激励信息、联合惩戒信息、信用修复信息等；三是市场信用信息，包括银行账户、贷款历史及偿还记录等；四是资本市场诚信经营承诺书。企业诚信档案主要为以下几个方面：一是基础信息，包括注册及变更登记信息、联系信息、股权结构信息、企业关系信息、主要高管人员信息等；二是经营信息，包括交易信息、财务信息、经营风险信息等；三是公共信用信息，主要内容与自然人公共信用信息类似；四是市场信用信息，包括专业评价信息、市场评价信息、“红黑名单”信息等；五是其他信用信息等。

3.2 明晰利益相关者的权责划分

资本市场诚信档案建设的利益相关者可以概括为三大类，第一类为市场投资交易者及其董事、监事、高级管理人员、主要股东、实际控制人和资本市场服务机构及其相关从业人员等法人、非法人组织、自然人；第二类为证监会及其派出机构、国务院其他部门、地方人民政府、国家司法机关等国家机关和境外证券期货监管机构；第三类为档案业务外包机构、信用评估机构、行业协会等社会组织。以上利益相关方应在明晰自身建设职责的基础上，充分发挥各自的功能，积极开展对话、交流与合作，构建有中国特色的资本市场诚信档案管理体系。

对于第一类主体而言，一是要遵守诚实守信原则，坚守契约精神，提升专业水平，在道德和法律的框架内进行民事活动。二是积极配合资本市场诚信信息采集、记入、审核、使用和诚信状况评估等工作，提供真实准确的原始记录。三是应拥有对自身诚信信息的知情权、追溯权、隐私保护权等权利。

对于第二类主体而言，一是从宏观上对资本市场诚信档案建设进行统一规划与指导，把握建设的方向与主线，推动开展与资本市场诚信档案建设相关的立法工作与标准建设，科学界定各建设部门的权责。二是加强与其他行政部门和社会组织的协调合作，做好诚信信息的采集、管理和公开工作。

对于第三类主体而言，一是在市场主体与建设主体间建立双向沟通渠道，平衡各方利益，配合建设部门进行资本市场诚信档案建设，并及时向有关部门反馈报告，保证资本市场诚信档案工作稳定有序进行。二是加强行业自律和监督，对市场主体定期组织开展诚信教育，引导其树立自觉抵制失信行为。三是发挥咨询、检测、监督功能，建立健全行业经营管理评价体系和信用风险管理制度，推动资本市场诚信档案建设工作的健康发展。

3.3 加强资本市场诚信档案信息安全建设

第一，构建资本市场诚信档案建设安全技术保护屏障。即积极采用开源技术、云存储技术、区块链技术等新技术来提升资本市场诚信档案建设的安全技术水平。譬如，在用户管理上，可应用身份认证、加密技术、访问控制等安全技术，防止未经许可的用户擅自进入诚信信息系统，确保档案数据的安全性。又譬如，可探讨把数字加密、入侵检测、数据动态备份等技术作用于维护档案数据安全，确保其在采集、传输、保管和利用过程的安全性，防止因黑客攻击、系统漏洞、病毒传播或是管理人员错误操作引发安全问题。

第二，细化资本市场诚信档案建设制度。一是对诚信档案建设全过程进行标准化管理。在诚信档案收集、移交、存储、开放、利用的全过程要注重规范化运作和安全管理。在收集阶段，要明确诚信信息采集的来源、渠道和方式。在移交阶段，要避免信息遗失和信息泄露的发生。在存储阶段，要抵御病毒侵入、黑客攻击和系统漏洞。在开放阶段，要规范审核流程，防止不适当开放、公布档案。[13]在利用阶段，要防止档案损坏、违法窃取和违规利用；二是构建起面向供给侧即提供诚信信息的各行政部门的激励制度。[14]由国家对诚信档案的建设情况进行考察，使诚信信息资源的开发利用结果关系到建设部门业绩评估，成为政府工作绩效考核的一部分。

第三，完善相关的网络安全法律和行业标准体系。一是统筹兼顾制定数据安全规范与标准体系框架。一方面要做好立法工作规划，根据《数据安全法》《网络安全法》《个人信息保护法》等法律制定配套措施，提高法规的可操作性。例如，进一步细化《个人信息保护法》中金融账户作为敏感个人信息的处理规则和资本市场个人诚信信息跨境提供规则。另一方面建立科学、规范的数据安全标准与体系，在基础共性标准、关键技术标准、安全管理标准的基础上，结合新一代信息通信技术发展情况，结合资本市场自身发展情况和数据安全保护需求，制定相关数据安全标准。[15]二是建立诚信档案分级分类管理制度，明确诚信信息的公开范围，规范诚信信息披露和使用。按照数据敏感度、重要级别、隐私程度等对诚信信息进行分级分类，一般可分为面向社会全体公开的诚信信息和依申请公开的诚信信息，并联合各利益相关方合作建立、发布和遵守统一的分级分类规则与标准，采取对应级别的安全保护措施。

*本文系湖南省教育厅创新平台开放基金项目“湖南省公共信用信息资源开放的政策保障研究”（项目编号：19K091）阶段性研究成果。

注释与参考文献

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