论我国知识产权行政管理体制的改革与完善

黄 术 陈宗波

一、问题的提出

为了加强对知识产权的保护，推进创新型国家建设，2018 年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》）提出“重新组建国家知识产权局”的改革措施。〔1〕《方案》第43 条明确了两点改革内容：一是部门整合，将商标和原产地地理标志的管理权交给国家知识产权局，国家知识产权局纳入国家市场监督管理总局（以下简称“国家市监局”）；二是职责分工，进一步明确将行政管理和行政执法权力分开，国家知识产权局负责注册登记、行政裁决等工作，行政执法交给市场监管综合执法队伍负责。〔2〕

机构改革的本质问题在于管理部门的权责分工。知识产权行政管理体制的改革，即确定知识产权由谁管理、怎么管理的问题。通过改革，我国不仅能进一步完善知识产权保护体系、优化升级知识产权行政管理制度，而且促进了与国际知识产权的接轨。但改革并非尽善尽美，不可避免具有局限性，改革政策的落实困难重重。如何解决改革中存在的困难，寻找我国最佳的知识产权行政管理体制模式是本文的研究重点。

二、回顾我国知识产权行政管理体制的发展历程

我国知识产权行政管理体制的发展已有40 年。改革开放前，除了在全国设立专利工作机构专门负责管理专利事宜外，我国在知识产权行政管理方面缺乏经验。改革开放后，随着经济社会的发展，国家逐渐意识到知识产权需要专门部门进行管理，随之设置商标局和版权局。我国知识产权行政管理体制的发展可以分为五个阶段：

1.第一阶段（1978—1984年）

在经济体制改革和对外开放背景下，我国成立了《商标法》《专利法》起草小组，并组建了国家商标局和国家专利局对知识产权工作进行专门化管理，知识产权行政管理体系初步形成。

2.第二阶段（1985—1997年）

伴随着改革开放的不断深入，知识产权保护制度不断加强。第八届全国人大审议通过的《国务院机构改革方案》将专利局定位为事业单位，直接隶属于国务院，各省也开始相应设立保护知识产权办公室。此时，我国的知识产权行政管理体系形成，结构相对稳定。

3.第三阶段（1998—2006年）

自我国2001 年加入WTO 后，国家更加重视科技创新、关注知识产权。第九届全国人大通过的《国务院机构改革方案》将专利局更名为国家知识产权局，主要管理专利和知识产权问题。国家知识产权局隶属于国务院，国家知识产权局称谓第一次出现在人们视野中。此阶段是知识产权行政管理体系的强化期，通过精简机构的方式提高行政效率。

4.第四阶段（2007—2017年）

随着我国经济迈入快速发展期，知识产权市场急剧扩大，专利、商标申请数量大幅度增长，导致管理工作难度增加。第十一届全国人大批准了《国务院机构改革方案》，将国家知识产权局设为副部级，为国务院直属机构，增加了制定知识产权战略纲要、评估管理等职能。2016 年全面深化改革领导小组指出要建设高效的管理体制去保护知识产权，推动行政管理的分工合理、权责统一。这是知识产权行政管理体制稳定发展的过渡期。

5.第五阶段（2018年至今）

为了进一步完善知识产权行政管理体系，2018 年3 月中共中央印发的《深化党和国家机构方案》决定将商标和原产地地理标志的部分管理职权划分给国家知识产权局，并将国家知识产权局纳入国家市监局。有关商标和专利的业务指导、侵权判断标准的制定等工作由国家知识产权局负责；国家市监局只承担相关执法工作。本次改革在我国知识产权管理体系中具有里程碑的意义。

回顾知识产权行政管理体制的改革历程，不难发现国家知识产权局的职责以管理专利事务为主，直到2018年才有权管理原产地地理标志和商标。众所周知，知识产权是服务于市场需求和保护人类智力成果的权利。无论是立法规定或是理论研究，知识产权的类型不仅有专利权，还包括著作权、商标权、植物新品种、地理标志等。因此可分析出，除专利外，其他知识产权类型的管理权在2018年前一直分散在各个部门。知识产权行政管理和行政执法的分工，2018 年前是同一机构既做管理人又做执法人，2018 年后才将部分行政执法权分给国家市监局。虽然不能否认管理和执法分开有利于防止贪污腐败，提高执法效率，但笔者认为行政执法具体应由哪一个机构管理还有探讨的空间，我国目前也只是处于尝试阶段。

三、国外知识产权行政管理体制的选择模式

世界上绝大部分国家已经把知识产权战略纳入国家发展战略中，他们积累了较多管理知识产权的实践方法。但因为政治、经济、社会等差异，各国对知识产权的管理模式大有不同，水平具有高低之分。现行主流观点认为，知识产权行政管理体制模式可以概括为三种，分别是：“二合一”模式、“三合一”模式和“分散式”模式。〔3〕

1.“二合一”模式

“二合一”模式是指将专利和商标的管理结合起来，专门设置一个机构进行管理，〔4〕如专利商标局或工业产权局；而其他的知识产权类型则另设机构管理。采用这种模式的主要是发达国家，包括韩国、法国、美国、日本等。美国专门设置专利商标局管理专利和商标业务，另设著作权办公室管理著作权和其他知识产权的法律咨询等行政工作。日本设置特许厅对专利和商标进行注册和审查，另设文化厅对著作权及其相关行政工作进行管理。“二合一”的机构管理模式具有集中性的特点，有利于提高知识产权管理的效率。

2.“三合一”模式

“三合一”模式是指对所有知识产权类型统一管理，专门设置知识产权局对专利、著作权和商标等进行管理。使用“三合一”管理模式的国家较多，包括英国、俄罗斯、德国、加拿大等。在英国，知识产权局同时管理与知识产权相关的所有工作，既包括版权也包括专利；在加拿大，除了三个主要权利外，知识产权局还统一管理不正当竞争中的商业秘密、集成电路布图和植物新品种等。“三合一”的模式是最集中的方式，但是涉及的权力内容太多，管理与执行的协调面临挑战。著名学者易继明教授认为，“三合一”模式具有程序和实质上的合法性，符合世界发展的趋势。为了配合我国的创新驱动发展战略，知识产权行政体制改革方向应该实现更宽泛意义上的“三合一”模式。〔5〕

3.“分散式”模式

“分散式”模式是指设置不同的机构对知识产权的不同内容进行分别管理。使用该种模式的国家占少数，包括希腊、文莱、埃及、巴基斯坦等，总共不足10个国家。从我国的知识产权行政管理体制改革历程来看，1978 年至2018 年这40 年间，我国一直采用的是“分散式”管理模式，对知识产权的管理较为混乱和松散。笔者认为，“分散式”模式不利于对知识产权进行管理，因为容易出现工作速度慢、浪费人力资源、机构职能交叉重合等问题。

综上比较分析，各国的知识产权行政管理模式都是以适应国家市场经济发展为目的的。对三种模式的使用国家进行分析会发现，越发达的国家，其管理体制越具有完整性和统一性。总体看来，知识产权行政管理机构的设置具有从分散到集中的规律，职责则存在从杂糅到分工明细的变化。

四、我国知识产权行政管理体制的改革现状及问题

上述已提到，我国自2018 年3 月以前采用的是“分散式”管理模式。其在实践中的具体表现为：专利、集成电路布图设计由国家知识产权局承担，商标由国家工商行政管理总局承担，著作权由国家版权局承担，植物新品种由农业部和国家林业局分别承担，涉及国际贸易的知识产权由商务部承担，知识产权边境保护由海关总署承担。〔6〕国家知识产权局同时负责行政管理和行政执法。2018 年3 月知识产权机构深化改革后，专利、商标、地理标志、集成电路布图设计均由国家知识产权局承担，其他内容仍是分散在各个不同的管理机构。此外，国家市监局分担了专利和商标的行政执法权。国家知识产权局隶属于国家市监局，而不再隶属于国务院。

在地方机构改革上，目前共出现四种类型：一是单独设置为直辖市政府的直属机构，全国仅有北京市采取这种方式。北京市将知识产权局的职责和市工商局的商标职责、市质监局的地理标志管理权限重新整合，组建新的政府直属机构——市知识产权局，属于正厅级行政机关。〔7〕二是在市场监督管理局下设置知识产权部门机构，如辽宁、山西、重庆等9 个省（市）即采取此种模式。这种做法是与中央机构改革同步的做法。辽宁省将省知识产权局的职责、省工商行政管理局中的商标职责、省工商行政管理局的原产地地理标志职责整合，重组省知识产权局作为省市场监督管理局的部门机构之一。〔8〕三是将知识产权局挂牌在市场监督管理局下，采用该种类型的省份最多，包括吉林、山东、广东、四川等19 个省（市）。将省科学技术厅的专利管理职责、省商务厅的经营者集中反垄断执法的管理职责等整合，重新组建省市场监督管理局，加挂知识产权局的牌子。〔9〕四是不单独设置也不挂牌子，青海省是典型代表。通过数据分析会发现，中央机构改革与地方机构改革存在一定的差异性。

知识产权行政管理体制是实现知识产权强国的核心动力。综合国力越强的国家其知识产权管理制度越先进，管理权分配相对越合理。虽说目前“二合一”的模式顺应了我国市场经济的发展，具有一定进步意义，但是改革至今也存在一些问题。

1.行政管理机构内部的不协调性

机构改革的不稳定性引起的内部不协调问题突出。国家知识产权局纳入国家市监局后降了一个行政级别，现在国家市监局中知识产权的管理部门有3 个，包括国家知识产权局、国家公平交易局和国家标准化委员会，它们共同管理5 项不同的知识产权内容。其中，国家知识产权局有3 项单独管理内容，除了专利外，还管理源自改革前的国家质量监督检验检疫总局的原产地地理标志管理和国家工商行政管理总局的商标管理。这是深化改革初步阶段最复杂的一部分，因为涉及多个管理机构的撤销变动、资源重整以及权力分配。不协调体现在改革前后机构与机构间的磨合困难，容易出现权力交叉重合、责任推诿、机构重组后的内部分工和信息传达混乱等方面。最明显的是国家工商行政管理总局，其原来管理的是商标和反不正当竞争，现在这两个工作分给了国家知识产权局和国家公平交易局，相当于将国家工商行政管理总局纳入国家市监局中，但是又重新将其职权一分为二在两个部门。这种方式极容易产生管理内容重复交叉、管理衔接困难等问题。

2.行政管理机构仍然具有分散性

2018 年机构改革后，我国的知识产权管理整体上仍然具有分散性。从机构分类上看，原来管理知识产权的机构有10个，2018年后精简为6 个。但是11 种具体的知识产权内容的管理权却分布在8 个不同的行政机构部门中，而且它们的行政级别并不一致。除了上述提到的专利、商标、地理标志和集成电路布图设计的管理和审批权由国家知识产权局承担外，反不正当竞争由国家公平交易局管理，著作权由国家版权局管理，植物新品种由农业农村部和国家林业和草原局共同管理，商务部和海关总署负责对外贸易和边境的相关知识产权问题的管理。管理机构的分散性容易导致管理标准和保护力度不统一。每个机构都有自己的一套行政管理机制，用不同的标准解决问题，该如何平衡利益和追求知识产权体制的公平正义？例如植物新品种作为一个知识产权客体，对它的行政管理分散在两个机构，草木由农业农村部负责，林木由国家林业和草原局负责，对同一客体的保护，不同机构的管理标准和执法力度有所区别。笔者认为行政管理机构的分散性不利于知识产权的长远发展。

3.地方机构改革与中央不一致

我国行政机构的深化改革是从中央到地方的垂直性改革，但地方的特殊性和复杂性影响地方与中央的同步改革。一般而言，中央的机构改革发挥引导性和示范性作用，如果地方直接复制中央的做法，可能会产生与当地知识产权状况不相适应的情况。但是地方基层如果未能及时根据中央的改革进行调整，其行政管理机构的设置也未必符合现实需要。根据上文提到的地方机构改革现状可以分析出，我国仅有9 个省市的知识产权局重组方案与中央的步调一致。笔者认为，改革现状中存在隐患问题，一是地方知识产权局具体的管理内容不一样；二是地方知识产权局的行政级别不一致，可能存在挂牌无实权的问题；三是地方出台的与知识产权相关的管理条例不一样。这些问题极易导致同一知识产权纠纷、同一类型专利的审查规则等不一致，影响对知识产权权利的判断。

4.行政执法权的放置困难

行政管理和行政执法由哪个机构负责，合并或是分离一直是知识产权机构改革中的难题。本次改革将专利和商标的行政执法权从国家知识产权局划分到国家市监局。分离后，国家知识产权局对专利和商标保留审查等职权，并指导国家市监局的行政执法。虽然分离在一定程度上避免了重复执法，但是分离后也有新问题出现。首先，因为国家市监局是临时设置的执法部门，其内部执法人员不一定专业，不足以了解知识产权类型的行政管理和侵权认定。其次，以商标为例，商标是市场的产物，原由国家工商行政管理总局负责管理和执法，过去的10年间它们已有非常成熟规范的执法系统，现在国家市监局需要重新构建执法系统，分离后的各种因素导致执法力度难以保证。最后，一些知识产权类型仍采用行政管理和行政执法合二为一的方式。例如，著作权的行政管理和行政执法皆由国家版权局负责。〔10〕二合一的方式能够提高执法质量，但是容易出现机构人员精力不足和执法机构分散的问题，执法标准的不统一更会增加执法的难度。

五、我国知识产权行政管理体制的选择与完善

1.建立统一性的协同管理机制

建立具有统一性的内部协同机制，主要解决两个问题：一是明确机构内部部门的职责分工；二是实现内部机构的信息互通与有序工作。首先，在国家市监局的指导下，明确内部的领导与被领导部门，明确部门权限及管理事项。设置不同的科室分管不同的工作任务，且尽可能不重复，合并后保留原擅长该工作的编制人员。其次，利用互联网大数据的信息管理方式，建立内部系统数据库，把各个部门的管理信息、工作成果、经验等整合起来，让部门之间能够熟知彼此的职责。另外，为保证工作有序开展，国家市监局可以通过制定发展政策、规则、标准等设计统一的工作流程，加强内部部门的基础建设能力，采用统一的工作标准和激励政策，以促进整体的协同发展。建立统一的管理机制，有利于重组机构的相互配合、加强协作，有利于信息交流、提高工作质效。

2.选择“三合一”管理模式

考虑到我国知识产权行政管理体制的现状仍具有分散性，笔者认为可以借鉴英国的“三合一”模式制订下一步改革计划。在知识产权机构下一步的调整计划中，把著作权的管理交给国家知识产权局，如此一来知识产权的“三大头”首先实现集约，我国的知识产权局实现另一个高度的统一化和专业化。其实，我国有些地方政府早就开始了“三合一”集约化管理模式的试点。如长沙市2017年正式将商标管理职责和人员编制移交划转至知识产权局，实现了专利权、商标权、著作权的“三权合一”。但是，笔者认为对“三合一”管理模式应进行广义解释。具体来说是在国务院下直接设国家知识产权局，由国家知识产权局对与知识产权相关的行政事务进行集约管理。它不同于现在少数地方试点的狭义“三合一”模式，仅限于专利、商标和著作权行政工作的统一，而是统筹各种知识产权类型，包括植物新品种、地理标志、域名等。虽说我国目前还没有这个实践，但是可以在发达城市开始试点。广义“三合一”的集中管理模式的意义在于，不仅解决了当前部门分散的问题，利于我国与国际知识产权管理制度接轨，而且在全球博弈的今天，集约化管理模式具有的系统性和整体性，更符合我国管理知识产权的选择。另外，少数学者担心“三合一”模式导致的权力内容庞大难以管理和执法困难的问题，可以通过壮大整合国家知识产权局结构和建立专门执法部门加以解决。

3.实现中央与地方改革的有序衔接

实现中央与地方管理机构的有序衔接，地方机构在中央机构改革后首先要紧跟中央步伐，积极地学习中央模式，并结合地方具体情况和历史经验逐步试点。此外，应对地方管理结构中不稳定、与中央改革不相符的问题进行科学指导。首先，中央作为顶层机构，可以先制定法规、章程、条例等，明确中央机构与地方管理机构的关系、职能和地位，对地方改革进行指导，改善我国地方管理机构区别太大的现状。其次，中央机构要将地方知识产权管理机构统筹起来，加强人员思想、部门组织、技术支持等指导，特别要加强对西部落后地区知识产权的关注，缩小其与其他地区知识产权管理水平的差距。目前我国的机构设置中明确要求，县级以上地方各级政府需要设立相应的知识产权管理机构负责本辖区与知识产权相关的事情。若地方区域范围广，经济发达，可在地方知识产权局下继续划分专利处、商标处、著作权处等。笔者认为，这种方式较为合理，对推进地方知识产权行政管理机构改革与地方知识产权的保护发展具有可行性意义。

4.合理设置行政执法部门

行政管理与行政执法关系的不清晰，在实践中容易发生冲突和混淆，影响行政执法的效果。从国际经验看，知识产权局行政执法的方案常见的有三种：一是在知识产权机构下建立执法部门；二是在市场监督管理机构下设立统一的执法机构，如我国在国家市监局下设置综合性执法队伍，负责商标和专利的行政执法；三是建立类似于经济警察的执法队伍，如加拿大知识产权行政执法由加拿大皇家骑警和竞争局负责，皇家骑警的主要职能在于打击假冒、盗版商品等，竞争局则负责与不正当竞争行为相关的执法，他们也同时参与边境知识产权保护的工作。〔11〕笔者认为，若我国未来能实现“三合一”的行政管理模式，应当采用将行政管理和行政执法合并在同一机构的方式，在知识产权局内部设置执法部门，由专业人员统一执法；而海关总署仍然保留其边境的知识产权行政执法职能，主要打击边境产生的知识产权侵权问题；最后，涉及知识产权刑事犯罪问题由公安部处理。总的来说，这种行政执法模式采取的是以知识产权局为主要行政执法机关，其他部门为辅助行政执法部门的方式。此种行政执法模式与“三合一”的行政管理模式相辅相成。

六、结语

知识产权的发展对我国经济、科技、文化事业有不可估量的促进作用，知识产权行政管理体制的稳定是保证知识产权平稳发展的必要条件。因此，在内部行政机构的设置上，要协调统筹，明确职权分工；在知识产权局的设置上，应当积极向集约化的管理模式发展；在中央与地方机构改革出现同步性差异时，应坚持以中央机构改革为指导的立场，地方机构根据实际需要加快改革；在行政管理与行政执法的权力分工上，需加快综合执法体系建设。在科学精细的知识产权行政管理体制下，我国必然能在新时代创造知识产权的新辉煌。■