柳江区高标准农田建设现状及对策

覃振普，欧 德，韦 钰，覃振略，周艳芳，韦 丹，钟永坤

（1.柳江区农业农村综合发展服务中心，广西柳州 545100；2.柳江区农产品质量安全服务站，广西柳州 545100）

广西柳州市柳江区位于广西中部，于2017 年1 月撤县设区，区域面积1 773 km2，辖8 个镇118 个村（社区），总人口45.8 万人，是闻名中外的“柳江人”古人类文化遗址所在地。柳江区交通便利发达，湘桂、黔桂、枝柳铁路和322 国道、209 国道贯穿境内，有7 条高速公路过境并设有出口，柳州市白莲机场距城区仅7 km；西江水系通过境内，2 000 t 级货船可直达广州、香港。柳江区产业基础扎实，柳州区工业企业800 多家，拥有广西康明斯、中国重汽、花红药业等一批国内外知名企业。柳江区是国家农业开发重点县（区）、全国无公害蔬菜生产示范县（区）、全国瘦肉型猪生产基地、全国最大的双季莲藕生产基地和香葱生产基地、广西主要商品粮基地和甘蔗生产基地。

1 基本情况

耕地是农业生产最基本的资源，耕地地力是人们在土壤自然产出的基础上长期投入积累形成的，即由耕地土壤的地形条件、成土母质特征、农田基础设施及培肥水平、土壤理化性状等综合构成的耕地生产力，耕地地力直接影响到农产品质量和数量［1］。随着经济社会的快速发展，耕地面积与质量变化对粮食安全构成了严峻的挑战，受到社会各界的日益关注［2］。2020 年末，柳江区耕地总面积为64 212.6 hm2，其中水田面积17 262.5 hm2、旱地面积46 950.1 hm2。柳江区是农业大区，20 世纪以前，耕地的利用以种植业为主，种植作物主要为水稻、蔬菜、水果、玉米、甘蔗及油菜等。随着工业化、城镇化的发展，耕地转向非农业用地现象逐渐突出。20 世纪以后，柳江区开展了生态农业建设，农业内部结构由单纯的种植业向农、林、牧、渔转化，部分耕地转向发展林果业。为了保护和更好地利用耕地，国务院于1994 年发布了《基本农田保护条例》，柳江区也于1996 年划定了基本农田保护区并严格贯彻执行《基本农田保护条例》，2015 年制定了《柳江县土地整治规划（2016—2020 年）》，有效地遏制了耕地面积减少的现象。同时，为了提高耕地质量，使耕地能够持续利用，20 世纪90 年代以来，柳江区先后组织实施了商品粮基地建设、吨粮田建设和吨糖田建设等项目，进一步提高耕地生产能力。20 世纪90 年代后，政府组织实施农业综合开发建设和农田土地整治项目，陆续对柳江区内主要粮食产区的农田道路、灌溉渠道进行修缮和建设，极大地改变了农业生产条件，提高了耕地的质量。“十二五”以来，柳江区先后实施了40 个土地整治项目，完成资金投入6.6 亿元，建成高标准农田23 876.86 hm2。通过土地整治、加大农业投入、加强农田水利基础设施建设、提高农业科技水平、增加复种指数等措施，提高农用地集约利用水平，土地单产和总产量也得到有效提高，土地稻谷单产从2011 年的 4 845.73 kg/hm2，增加到2018 年的5 587.5 kg/hm2，增加了741.77 kg/hm2，增加幅度达到15.31%。农民人均纯收入从2011 年的6 878 元提高到2020 年的16 146 元，增加了9 268 元，增幅为134.75%。同时，通过土地整治，不仅改良了柳江区中低产田的质量，还增加一定地有效耕地面积，部分整治区域还实现了“田成方、路成行、渠相连、旱能浇、涝能排、农田标准化、生产专业化”的现代化农业园区的目标，有效改善了农民生产生活条件，提高了劳动生产率，降低了生产成本，促进了农民增产增收，改善了环境，保护了生态，增强了土地利用的可持续性，实现了耕地数量与耕地质量同步提高的目标。

2 取得的成效

2.1 全面完成高标准基本农田建设任务

近年来，柳江区通过实施农用地整治项目，建成高标准基本农田23 876.86 hm2，超额完成柳州市下达的高标准基本农田建设任务（17 670 hm2）。建成后的高标准基本农田耕地质量总体提高1 个级别，粮食产能得到有效提高，农田抗旱抗灾能力明显增强，农田机械化耕作水平和农业综合生产能力显著提高。

2.2 超额完成补充耕地任务，土地整治成效显著

“十一五”以来，柳江区通过实施土地开发、农用地整治、土地复垦共补充耕地2 099.24 hm2，比原计划多出1 689.24 hm2，超额完成上级下达的任务目标，成效显著。主要体现在3 个方面：1）全力推进土地开垦，新增补充耕地指标1 685.82 hm2，确保了耕地占补平衡，有效缓解了建设用地占补压力；2）积极争取整县推进土地整治重大工程和整村推进土地整治项目，实施农用地整治项目40 个，争取中央和自治区项目建设资金6.6 亿元，建成高标准农田23 876.86 hm2；3）探索实施了柳江区穿山镇思荣锰矿区城乡建设用地增减挂钩项目，通过复垦废弃工矿用地，修复土地生态系统，获得增减挂钩周转指标119.39 hm2，用于同等面积的城镇开发，在一定程度上缓解了柳江区建设用地指标不足的问题。

2.3 实现双高项目投资主体多元化

“十二五”期间，柳江区实施了2 000 hm2的高产高糖糖料蔗基地建设项目，扎实开展项目区土地整治工作，为机械化作业和水利设施建设创造良好的基础条件。柳江区积极探索“双高”糖料蔗基地建设新模式，着力解决土地、资金等重点环节，通过“以奖代补”等政策引导制糖企业、农业生产大户和农村合作社等企业和经营大户参与到“双高”基地建设中，逐渐改变以往由当地政府主导农业生产的局面，进一步发挥市场资源配置的作用。在引导社会资金对“双高”基地建设投入的同时，实现了投资主体的多元化，取得了良好的经济效益和社会效益。

2.4 部门合作密切，形成工作合力

高标准农田建设是国家粮食安全战略的重要组成部分，是关系人们切身利益的民生工程。柳江区委、区人民政府主要领导十分重视高标准农田建设工作，多次强调高标准农田建设的重要性、必要性和紧迫性，并对此提出明确要求，有效推动了工作的开展。柳江区人民政府积极统筹协调，区农业农村局、发改局、财政局、自然资源局及水利局等职能部门密切配合，围绕高标准农田建设的共同目标，在项目规划、计划审批、进度督查、验收考核等各个环节，按照职能分工，各尽其责，通力协作，及时解决高标准农田建设中遇到的各种问题，为全面完成建设任务奠定了坚实的组织基础和机制保障。

2.5 经济、社会和生态效益显著

2.5.1 经济效益

1）促进农业增产。土地稻谷单产从2011 年的 4 845.73 kg/hm2，增加到2018 年的5 587.5 kg/hm2，增加了741.77 kg/hm2，增加幅度达到15.31%。2）促进农民增收。农民人均纯收入从2011 年的6 878 元提高到2020年的16 146 元，增加了9 268 元，增幅为134.75%。3）提高耕地数量与质量。通过土地平整展开土地整治工作，降低了田埂系数，提高了项目区内耕地的质量，增加了有效耕地面积，提高了土地利用率，实现了耕地数量与质量同步提高的目标。

2.5.2 社会效益

1）促进城乡统筹发展。通过土地整治的实施，在一定程度上实现了农村土地资源的“三增”，即增耕地、增产能、增价值。为项目区的居民提供就业岗位，为当地的发展引入资金，为当地农村经济发展注入活力，促进了全区城乡统筹发展。2）改善农业生产条件，促进农业产业化发展。通过采取一系列工程措施，一定程度上完善了田间排灌渠系统，增加农田灌溉面积，真正达到旱能浇、涝能排，从而提高了项目区抵御自然灾害的能力；通过土地整治活动，达到了“田成方、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排”的目标，促进土地经营的规模化、集约化，不断推动农业由单一的生产功能向生产、生活、生态功能转换，为现代农业及农业产业化创造了条件，有力推进了农业产业化发展。

2.5.3 生态效益

1）增强抗灾能力。通过农田水利设施的建设、沟渠的重新布置，灌溉保证率和水利用系数大大提高，有利于增强建设区耕地抗灾能力，降低区域内的洪涝、旱灾和渍害等威胁。2）提高水土流失防治率。通过实施农田防护与生态保持工程，降低耕地坡度，完善灌排系统，修建护坡、挡土墙等水土保持工程设施，在一定程度上遏制了水土流失。3）改善生态景观。土地整治不仅明显降低耕地景观破碎化程度，而且使耕地内部道路、沟渠比例趋于合理，营造出农田成方、路渠配套、排水畅通的农业景观，在一定程度上改善了农业生态环境。

3 主要做法

3.1 加强领导，明确责任

在高标准农田建设中，柳江区农业农村局作为牵头单位，积极主动的与自治区、柳州市农业农村部门对接，及时向柳江区委区政府汇报工作开展情况，随时同发改、自然资源、财政、水利及环保等部门沟通和商议项目实施工作。同时，成立以柳江区人民政府分管领导任组长，区农业农村局、发改局、自然资源局、财政局、水利局、柳江生态环境局及各镇人民政府等相关单位主要负责人为成员的项目建设领导小组。制定项目实施方案，将项目实施阶段任务进行细化和分解，确定时间，明确分工，责任到人。

3.2 科学规划，精心设计

在项目立项规划设计中，组织专业人员进村入户，调查摸底，考察评估，虚心听取群众意见，坚持高起点、高标准、高质量、高科技、高效益的原则，做好项目前期规划设计工作。

3.3 严格管理，力求实效

为保证工程进度和质量，项目实施负责人经常深入工地检查督促和指导，对工程进展缓慢的施工单位，限期改进，质量不符合要求的，责成返工。强化资金管理，严格财务手续，项目资金实行“专人管理、专账核算”，严格按照工程进度预付工程款。实行工程监理与群众督查制：1）委托中标的监理单位对工程进行全程监理；2）积极发挥群众“监理”作用，聘请村、组干部为项目工程施工监督员。及时发现施工中的质量、进度等问题，及时掌握群众的要求和建议，及时调解处理工程施工中的矛盾和纠纷，确保工程的质量和进度。

4 经验体会

4.1 领导重视是项目推进的重要推手

高标准农田建设工作是一项系统工程，涉及发改、自然资源、财政、农业农村、水利及环保等多个部门，事关多个利益主体，需要多方协调和配合。近年来，柳江区相关领导高度重视高标准农田建设工作及项目实施情况，协调解决高标准农田建设过程中的难点节点问题，为全面完成国家、自治区和柳州市下达的建设任务提供了坚强的组织保障。因此，领导高度重视，积极参与项目指导、协调和组织，是高标准农田建设项目推进的重要推手。

4.2 提早进行科学规划是工作顺利开展的关键

高标准农田建设项目的成败在很大程度上取决于严谨的项目规划设计和严格的项目实施管理。可以说，良好的规划设计是项目成功的必要条件，严格管理是项目成功的充分条件，只有当这2 个条件同时具备，项目才能顺利完成。近年来，项目下达和规划实施批复的时间晚，很多项目未能按时完成施工和验收，很大程度上影响了项目的实施成效。因此，提早进行规划是工作顺利开展的关键。

4.3 大力宣传是项目顺利开展的重要保障

实际工作中，由于对高标准农田建设项目产生的积极意义宣传工作不到位，公众参与力度不足，缺乏充分论证和广泛征求群众意见等环节，未能使当地群众充分认识到高标准农田建设的重要性和现实意义，造成农民群众主动参与和支持项目力度不够的情况。因此，加大对高标准农田建设项目的宣传，是项目能够顺利开展的重要保障。

5 存在的问题及原因

5.1 高标准农田建设项目实施效果与立项原则有一定差距

柳江区位于桂中岩溶盆地的南部张开区域，地貌以岩溶残蚀型峰林平原和峰丛洼地为主，低山丘陵穿插其中，全城区山地面积占51%，平原面积占29%，丘陵面积为11%，水域面积为9%［3］。在这样的环境中开展高标准农田建设，在区域的选择上有很大的局限性，项目实施效果很难达到“田成方、路成行、渠相连”的目标。

5.2 投资标准偏低，实施难度较大

经过多年的土地整治项目实施，柳江区绝大部分地势较平的农田已经全部实施了高标准农田建设。而剩下的都是边远山区、连片面积小的农田，原有的渠系和生产道路极为落后。因此，项目实施过程中，相应的灌排渠系设置也较为紧密，从而增加了大量渠系衬砌的工程量与田间平整土方工程量。再加上建筑材料价格涨幅过大，大大影响了实际的投资标准，导致山区高标准农田建设成本普遍偏高，增加了项目实施的难度。目前，高标准农田建设资金补助标准为每667 m2补助1 500 元，其中国家资金补助每667 m2补助1 000 元，自治区每667 m2补助500 元。在项目实际实施过程中，工程建设资金普遍不够。

5.3 高标准农田工程建后管护有待加强

目前，因后期管护资金落实不到位、管护机制不健全、农民管护意识不强等多种原因，投入大量资金建成的高标准农田移交给当地政府后缺少管护，项目区的路、渠等得不到有效维护，导致部分工程建后不久就出现损毁，不能长久发挥应有的效益。

6 对策建议

6.1 全面开展调研和论证，编制高标准农田建设规划

组织技术人员对柳州区农田进行调查摸底，充分征求广大农民和当地政府意见，组织专家开展项目论证，编制高标准农田5 年或10 年建设规划。建议国家农业农村部安排专项资金，支持各地开展项目实施前期调研、论证和编制高标准农田建设规划工作。

6.2 优先实施糖料蔗基地和粮食主产区高标准农田建设

按照耕地增加、布局优化、用地节约等要求，推进田、水、路、村综合整治，坚持突出重点区域，优先在永久基本农田和粮食生产功能区、重要农产品生产保护区开展高标准农田建设［4］。选择具有良好的农业发展条件的区域作为优势农业主产区，应通过完善田间路、生产路布局，配套完善水利基础设施等措施，建成以粮食为主要作物的高标准农田。同时，选择水源充足、地势平缓、集中连片、基础设施较好、建设主体和群众积极性较高的区域，开展优质高产高糖糖料蔗基地建设工作。

6.3 优化农田多功能布局

按照基本农田“面积不减少、质量有提高、布局集中连片”的总体要求，重视耕地综合产能保护，促进高产、稳产、高效、优质农产品生产基地建设。在河流附近的生态脆弱地区要结合坡耕地整治，提升坡耕地生态功能，维护农田自然生产能力，以及加强农田质量保护和配套基础设施建设，提高农田抵御自然灾害的能力，建设生态型基本农田。

6.4 积极开展中低产田和坡耕地改造治理

针对柳江区中低产地比重大的特点，按照先易后难、循序渐进、治理水土流失与促进乡村振兴相结合的原则，将工程措施和农艺技术措施相结合，因地制宜实施中低产田改造工程。1）对地形坡度较大的坡耕地以梯地（田）建设为重点，采取坡改梯、梯改缓、客土改良及田块归并等工程措施，降低耕地地面坡度，增加土层厚度，降低地块破碎化程度，同时修建排水沟、蓄水池等农田灌溉排水设施，完善田间道路系统。2）结合土壤有机质含量的特点，通过实施多样化的农艺技术措施，如轮作、间作、套种及秸秆还田等，有效减轻或控制水土流失，改善作物生态环境，协调耕地水肥气热状况，对旱地改土、增肥、调温、保墒等作用显著。积极开展中低产田和坡耕地改造治理，提高耕地质量等级。

6.5 适当提高投入标准，确保高标准农田示范工程建设

目前，高标准农田建设需要提高投资标准，同时又不能因为提高投资标准而减少开发面积。按照现行高标准农田建设投资标准一般为不低于1 500 元/667 m2。如照此标准建设，仅能解决基本灌排问题，还达不到真正意义上的高标准农田建设要求［5］。为此，按照国家农业农村部建设高标准农田示范工程的思路，现行投入标准只能对土地平整、修筑机耕道、灌排水渠、土壤改良、科技推广等内容进行选择性的投资建设，建设标准较低，很难达到永久性使用标准。为此，建成旱涝保收、高产稳产、节水高效、持续发挥效益的高标准农田，在丘陵山区的667 m2投资标准应比现行投入标准至少提高1 000元以上。

6.6 完善机制，进一步做好建后管护工作

科学合理利用、加强建后管理，是持续发挥高标准农田建设效益的重要保证。1）要建立健全各项规章制度，从制度层面上明确管护主体，落实管护责任。2）要加大对高标准农田建设工程管护工作的宣传，不断增强项目区广大干部群众对项目工程的管护意识。3）要加强对项目工程建后管护工作的组织领导，加大对项目资金所建农田基础设施的建后监管与考核力度，并将考核情况作为各地申报后续涉农项目的重要评审依据。在项目验收合格移交后，工程管护要纳入农村“四位一体”综合整治范畴，把管护经费列入财政预算，明确补贴机制和使用方法，确保项目工程的完好率和利用率。4）要发挥镇、村管护高标准农田的主体作用，落实责任，强化考核，督促项目镇、村、群众积极做好建后管护工作。