云南省国有草原有偿使用制度改革的思考

瞿 林

(云南省林业调查规划院，云南 昆明 650051)

草原是自然资源，也是自然资产。国有草原资源作为国有资产的一个组成部分，既有自然价值和生态价值，也有经济价值。《生态文明体制改革总体方案》提出，要健全自然资源资产产权制度，《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》指出，“自然资源资产有偿使用制度是生态文明制度体系的一项核心制度”。云南省草原资源丰富，国有草原资源为云南省生态建设和经济发展提供了优良的自然资源条件，如何更好地发挥国有草原资源及其资产作用，需要全社会的参与和支持。开展国有草原有偿使用，建立健全国有草原有偿使用制度，将使云南省国有草原充分发挥其经济价值，使国有草原提供的公共产品更好地服务于社会。

1 草原的内涵和范围

草一般是指草本植物，是一类植物的总称，草本植物与木本植物是相对应的概念。通常将草本植物称之为“草”，将木本植物则称之为“树”。

草原的植被学定义：草原是以旱生多年生草本(有时为旱生小半灌木)组成的植物群落，与森林(Forest)、荒漠(Desert)、草甸(Meadow)、沼泽等并列。草原是以草本植物为主的植被类型，其优势植物是多年生丛生或根茎型禾草和一些或多或少具有耐旱能力的各种杂草。

《中华人民共和国草原法》第二条规定：草原是指天然草原和人工草地。天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕还草地，不包括城镇草地。

《土地利用分类》(GB/T 21010-2017)规定：草地是指生长草本植物为主的土地。包括：天然牧草地(指以天然草本植物为主，用于放牧或割草的草地，包括实施禁牧措施的草地，不包括沼泽草地)、沼泽草地(指以天然草本植物为主的沼泽化的低地草甸、高山草甸)、人工牧草地(指人工种植牧草的草地)、其他草地(指树木郁闭度小于0.1，表层为土质，不用于放牧的草地)。

《中华人民共和国草原法》和《土地利用分类》对草原的定义有以下几个特征：(1)草原包括天然草原和人工草地；(2)草原有牧用草原和非牧用草原(其他草原)；(3)草原上的树木郁闭度小于0.1；(4)草原不包括城镇区域人工种植的草坪。

2 国有草原的权属关系

2.1 国有草原所有权

国有草原包括哪些呢？《宪法》第九条规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”。《草原法》第九条规定，“草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外”。《中华人民共和国物权法》第四十八条也对草原作了相应规定，“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外”。

从草原的自然属性和《宪法》、《草原法》等法律规定来看，自然生长的草原属于自然资源，自然资源属于全民所有，自然生长的草原资源必然属于全民所有。所以，在国有土地或集体土地上自然生长的草原均应属于国有。当然，在集体土地上通过人为封禁措施促进草原自然生长，或由于短期撂荒而形成的草原不宜作为国有草原资源对待。

因此，国有草原应当包括国有土地上自然生长的草原、集体土地上自然生长的草原、国有或集体土地上由国家或国有单位人工培植的草原。

2.2 国有草原使用权

使用权是不改变财产的所有权而依法加以利用的权利。土地使用权是指单位或者个人依法或依约定，对国有土地或集体土地所享有的占有、使用、收益和有限处分的权利。

国家作为国有土地所有者并不直接使用土地，而是由具体的企事业单位和个人来使用。由于中国法律禁止土地买卖，国家土地所有权一般不流转。有偿取得的国有土地使用权可以依法转让。依法有偿受让取得的国有土地承包经营权也是一种财产权，可以依法转让、赠与、出租、抵押和继承，与划拨国有土地使用权的区别是“有期”、“有偿”，这是国家凭借土地所有权对使用权进行的一种控制，是体现土地所有权的一种措施。

2.3 国有草原经营权

承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权由他人经营。

随着农村人口向城镇流动以及农业结构调整，新型农业产业经营主体表现活跃，使农村承包地流转加速，土地流转矛盾日渐突出。在此背景之下，中央提出了农村土地所有权、使用权和经营权分置。修改后的农村土地承包法使土地经营权成为农地产权结构中的新型权利安排及市场主体所拥有的权利，不再具有原有法律中的土地承包经营权的身份属性。赋予农业产业经营者土地经营权有助于解决农村承包地撂荒问题和农村土地规模化经营问题，并可实现农村土地经营权抵押和融资。

3 云南省国有草原资源经营管理存在的问题

云南省16个州(市)除丽江、怒江两州(市)外，其余14个州(市)均有国有草原分布。管理主体主要是政府、林草主管部门、农业农村部门、国有农场、林场等。全省有5个农村集体经济组织承包经营国有草原，面积3 240 hm2；有2个公司承包经营国有草原，面积1 273 hm2。国有草原资源经营管理存在诸多问题，主要表现在以下几个方面。

3.1 国有草原管理主体职能不清，多部门管理

云南省国有草原管理主体约65个，总面积24.5万hm2，另外，部分国有草原管理主体面积四至界线不详，无法统计面积。管理主体主要涉及政府、林草主管部门、农业农村部门、国有农场、林场等。国有草原多部门管理带来的是国有草原管理主体职能定位单一，草原管理更多的注重国有土地不流失或少流失，国有草原的生态价值、经济价值以及社会价值未得到很好体现，国有草原荒芜或过度使用的情况较为突出。

3.2 国有草原边界不清

国有草原边界不清，包括四至界线不清，国有草原与林地、水域、农地等非林地存在交叉重叠以及权属争议。云南省有14个国有草原管理主体存在四至界线不清或权属争议情况，占全省国有草原管理主体数的21.5%。草原与非草原地存在交叉重叠的管理主体多达31个，占47.7%；林草混用、农草混用现象较突出，全省仅有10个国有草原主体反映草原的牧用价值，仅占15.4%。

3.3 国有草原功能定位模糊，地位与作用弱化

国有草原在云南省广泛分布，全省各州(市)、各海拔带均有分布，草原资源较为丰富，但草地的生态功能或牧业功能缺乏有效的划分与界定。牧用草原未划定基本草原，生态功能突出的草原未划定保护范围；国有草原缺乏行之有效的保护措施，可充分发挥经济价值的草原亦未发挥其产业效益，国有草原的地位与作用未得到体现。

3.4 可利用国有草原经营程度低

云南省国有草原经营单位为数不多，加之以国有林场形式代管理国有草原的经营主体仅有31个(不包括农村集体经济组织承包的国有草原)，面积3.79万hm2。云南省仅有为数不多的8家牧用草原经营单位或多或少开展草原经营利用，但经营利用率低，草原荒芜或草原退化现象较突出。国有草原生存和发展困难较多，有的国有草原企业已基本停止生产经营，有的已开展草原出租，以维持企业生存。

4 国有草原有偿使用的思考

国有土地有偿使用主要是指单位或个人以划拨、出让、转让、租赁、作价出资或入股等方式有偿使用国有建设用地。包括草原在内的国有农用地有偿使用仍处于试点阶段，未有明确的规定。

土地使用权出让、转让是国家为了改革城镇国有土地使用制度，合理开发、利用、经营土地，加强土地管理，促进城市建设和经济发展，按照所有权与使用权分离原则实行的城镇国有土地使用权出让、转让制度。土地使用权出让是国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权转让是土地使用者将土地使用权再转让的行为，包括出售、交换和赠与。

国有草原属农业用地范畴，不属于国有城镇用地。因此，国有草原有偿使用不能套用国有建设用地有偿使用政策。土地实行用途管制，国有草原土地只能用于草原生态保护或牧用，不得擅自改变为建设用地；特别是基本草原，实行更加严格的用途管制，基本草原不得擅自改变为建设用地，也不能擅自改变为林地、耕地等非牧非草用途。时至今日，国有草原仍未有出让、转让的先例。为改革国有草原等国有自然资源土地使用制度，处理好所有权与使用权的关系，创新自然资源全民所有和集体所有的实现形式，明确国有农场、林场和牧场土地所有者与使用者权能是国有草原有偿使用的主要内容。

如何实现国有草原有偿使用，创新国有草原生态保护和发展方式，使国有草原资源得到有效利用，是生态文明建设的需要，也是经济社会发展的需要。根据《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，结合云南省国有草原经营管理和国有草原有偿使用现状，应做好以下工作，为国有草原有偿使用制度改革打下基础。

4.1 查清国有草原范围，明确草原用途，划定基本草原

草原占据着地球上森林与荒漠、冰原之间的广阔中间地带，覆盖着地球上许多不能生长森林或不宜垦植为农田的生态环境较严酷的地区，在生态环境与生物多样性保护方面具有极其重要和不可代替的作用。草原不仅在防止土地风蚀沙化、水土流失、盐渍化和旱化等方面发挥着其他生态系统所不及的生态作用，也起到水源涵养、调节气候、净化空气的生态作用。同时，良好的草原生态资源也在维持生物物种与遗传多样性方面起到重要作用，并直接或间接地为人类的生存和发展提供食物、燃料、药材、纤维、皮毛和其他工业原料等必要的生产和生活资料。

保护草原生态的主要任务是查清国有草原范围，明确草原用途，划定基本草原。目前，国有草原资源数据主要来源于林草部门、农业农村部门、自然资源管理部门，草原调查标准、统计口径以及统计结果差异较大，国有草原基础数据不清已成为国有草原保护区利用的瓶颈，也是国有草原有偿使用的瓶颈。必须尽快开展草原基础数据调查收集工作，查清国有草原分布、范围、面积、起源、用途、生态地位、牧草种类等基础数据。同时，在查清基础数据的基础上，确定草原地主要用途、生态地位及其保护等级，划分基本草原，制定保护和利用措施。

基本草原的范围应该明确界定，规定基本草原在全部草原的比重，将已承包给农牧民经营使用的草原、草原生态保护地、国家草原生态工程项目区和草原奖补政策实施区，以及距城镇较近、人员来往较多或易开发利用地区等对草原生态破坏较大的区域优先划为基本草原。

4.2 建立健全草原保护制度

建立健全并完善草原保护制度法规，通过草原保护制度建设，进一步厘清草原概念和内涵，明确草原和基本草原范围，实行明确的用途管制措施以及破坏草原的处罚措施等。鼓励各州县出台基本草原保护的地方性法规。对基本草原实施严格的禁牧休牧和草畜平衡制度，严禁开垦基本草原，征占用审核方面要更加严格，任何单位和个人不得擅自征用、占用基本草原或改变其用途，严控建设占用和非牧使用。严格控制草原改变生态用途或牧用用途，建设项目占用草原的必须按照《草原征占用审核审批管理规范》(国家林业和草原局林草规〔2020〕2号)审核审批。占用草原的经济补偿标准和植被恢复费缴纳标准应高于其他草原。

4.3 规范国有草原承包经营权流转

土地使用权是土地使用权人享有对承包地占有、使用、收益以及流转等权利，而土地经营权的性质在法律上属债权。在土地使用权人还未得到充分、有效保护的情况下，土地使用权的流转方式、条件、程序等均较受限制。同时，国有草原属国有资源，国有草原的出让、转让将造成国有草原资源的流失，并促使国有草原用途发生改变，有悖于国有草原有偿使用制度改革的初衷。因此，国有草原有偿使用制度改革首先要从国有草原经营权改革入手。

4.3.1明确国有草原管理机构

各县(市)人民政府应明确将国有草原委托给事业编制的林草经营管理单位或国有草原经营企业经营管理，改变国有草原无法人企事业单位经营管理的状况。事业单位主要管理生态草原，国有草原企业主要经营管理牧用草原。按照国有企业法人治理要求，管理好国有草原资源及国有草原资产。各级人民政府应赋于国有草原事业经营管理单位或国有草原经营企业的经营职责，探索履行国有草原经营权的经营机制和绩效考核办法等。

4.3.2建立国有草原资源资产清单

查清国有草原分布、范围、面积、生态地位、牧草资源、畜牧承载能力等资源，建立国有草原资源资产清单，维护国有草原生态价值，并充分发挥经济价值，促进国有草原资源资产的良性发展。

4.3.3规范国有草原经营权流转

坚持国有草原使用权的主体地位，规范出租(转包)、入股或者其他符合有关法律和国家政策规定的流转土地经营权方式，强化国有草原经营合同管理，严格规定国有草原经营权的经营年限和用途，并按规定的用途使用。国有草原承包经营权向农村集体经济组织以外单位和个人流转的，应按有关规定实行有偿使用。省、市、县三级林草部门应建立国有草原监管权力清单和责任清单，加强对国有草原经营权流转的监管，维护和盘活国有草原资源资产。

4.3.4规范国有草原有偿使用经营方式

国有草原是自然资源，国有草原的开发利用必然受其自然因素、开发的技术条件和其他因素的制约，而社会对利用国有草原资源生产出的消费品的需求往往是巨大的，这就形成了保护与利用的矛盾。国有草原如果管理不善，不尊重草原的客观规律与自然规律，乱开发，滥开采，就有可能破坏人类赖以生存的自然生态与环境。因而，加强国有草原资源资产有偿使用的管理，严禁无偿或低价出让，最大限度地减少国有草原资源的损失与浪费，从而使有限、稀缺的国有草原资源发挥最大的经营效益，以实现国有草原资源的合理配置和有效利用。因此，国有草原的有偿使用不能简单地通过出租或入股方式，将国有草原经营权完全交与承租方或控股方全权经营。国有草原监管者应加强管理和监督，维护国有草原的生态地位、草原用途和景观，严控畜牧承载能力，防止草畜失衡。通过对国有草原有偿使用方式的监管，逐步规范国有草原有偿使用的经营利用方式，以充分发挥国有草原的生态价值和经济价值。

5 小结

草原是国家重要的自然资源，具有重要的生态价值和经济价值。我国全民所有的自然资源资产有偿使用制度在促进自然资源保护与合理利用、维护所有者权益方面发挥了积极作用，但也存在国有草原有偿使用制度不完善、监管力度薄弱、市场配置资源的决定性作用发挥不充分、所有权人缺位、所有权人权益得不到落实等突出问题。随着生态文明体制改革的推进，需要加快推进国有草原有偿使用制度改革工作。

云南省草原资源丰富，国有草原在维护生态安全和提供草原自然资源产品方面发挥着重要作用。充分认识国有草原自然资源资产价值，完善国有草原调查和确权工作，探索创新国有草原所有者权益的有效实现形式，建立健全全民所有草原资源资产有偿使用制度，规范国有草原有偿使用方式、程序、条件、范围和期限，维护国有草原所有者、使用者和经营者权益，为建设美丽云南提供重要制度保障。