自然保护地原住居民权益保护问题探究

陶广杰，潘善斌

(贵州民族大学法学院，贵州 贵阳 550025)

2017年9月，中办国办印发《建立国家公园体制总体方案》，进一步推动我国国家公园的建设。2019年6月，中办国办印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(以下简称《指导意见》)，大力推动我国自然保护地体系的建设。2020年6月，自然资源部把《自然保护地法》纳入年度立法计划，为自然保护地的开发建设进行法治护航。建立以国家公园为主体的自然保护地体系是加快生态文明体制改革[1]，建设“美丽中国”的重要保障。经过60多年的建设，我国拥有各级各类自然保护地12 000多个，覆盖陆域国土面积近18%[2]。但我国对自然保护地的建设多采取“抢救式”保护模式[3]，盲目追求保护地面积与数量的增长，却忽视了自然保护地原住居民的权益，从而导致自然保护地管理与原住居民的利益矛盾冲突不断凸显。如何实现自然保护地管理与原住居民的利益平衡，既能满足原住居民生存发展的需求，又能保护自然保护地的生态环境，从而推动以国家公园为主体的自然保护地体系建设是一个不可忽略的重要课题。本文从自然保护地建设与原住居民的权益冲突现状出发，总结借鉴典型国家自然保护地原住居民权益保护的经验，提出我国自然保护地原住居民权益保护的路径选择，以期能缓和自然保护地管理与原住居民的矛盾冲突，更好地维护原住居民的合法权益。

1 问题缘起：自然保护地建设与原住居民的权益冲突

原住居民是指在自然保护地内及自然保护地周边长久生活的居民，他们是自然保护地的“老主人”，主要依靠自然保护地内的土地、水源、野生动植物等环境资源来维持生产和生活。在自然保护地的开发建设中，作为“公益性”的自然保护地与“私益性”的原住居民权益之间存在一定的冲突，主要表现在生存权益、土地权益、生态补偿权益、环境权益4个方面。

1.1 生存权益冲突

生存权，作为原住居民的一项基础性权利，只有其获得了满足，其他权利才有可能得到保障。长期以来，原住居民与自然保护地之间形成了一种天然的密切联系，且具有相当高的依存度[4]。一方面，原住居民高度依赖自然保护地提供的各种环境资源，自然保护地内的土地、水源、野生动植物等自然资源是原住居民重要的生存物质基础。另一方面，原住居民的价值观念、风俗习惯、传统文化、社会结构等都深受自然保护地自然环境的影响。自然保护地惠赠原住居民丰富的自然资源，满足其生产和生活所需，原住居民从心底内发地信仰、尊重长久依存的自然环境，认为自然环境是神圣的，是与自己不可分离的。以H自然保护区为例，截至2019年10月，H自然保护区涉及10个乡镇67个村，共有原住居民21 156户83 266人，其中遗产地有963户3 786人，缓冲区有20 195户79 480人。大量的原住居民以自然保护地内的土地和自然资源为主要生产生活来源。而伴随H自然保护区的规划与建设，限制了原住居民原有的“靠山吃山，靠水吃水”的固有权利，原住居民生存权益受到威胁。笔者在调研中了解到，有部分原住居民对政府生态移民补偿款不满意，仍想回到原有的生活环境，这显然违背了国家对自然保护地优化整合和推进生态文明建设的美好初衷。自然保护地内及周边分布着规模庞大的以保护地自然资源为主要生计来源的原住居民，政府开展自然保护地的开发建设，实施生态移民方案，但又没完全落实生态补偿的政策，造成部分原住居民的生存权益失去可靠保障，导致原住居民与政府自然保护地建设矛盾凸显。

1.2 土地权益冲突

土地是原住居民长期赖以生存和发展的根本保障，是原住居民维系其群体传统文化和风俗习惯不可取代的物质基础。土地权益不仅包括对土地及其地上附着物拥有产权，同时还包括土地上所产生的附加价值，如土地所产生的精神价值和文化价值。但我国在自然保护地的建设中，盲目追求自然保护地面积与数量的扩张，强制把原住居民长久生活的土地纳入保护范围。而且我国自然保护地大多分布在经济相对落后、交通不便、位置偏僻的贫困地区，原住居民自我发展能力普遍较差，其主要依靠自然保护地内的土地耕种以维持生计。土地就是原住居民世代延续的根基，在自然保护地内，原住居民依靠土地与特有的自然环境创造了其群体独特的习惯与文化。面对政府开展的自然保护地规划与建设，原住居民不得不放弃原有的生产生活方式，搬迁到政府安置的陌生地方。这使得原住居民丧失了赖以生存的土地，存在生存与发展水平丧失或降低的风险。《联合国原住民权利宣言》明确规定，原住居民有权从事其群体特有的传统和相关经济活动，一旦剥夺其谋生和发展的手段，应当予以进行公正与公平的补偿(参见《联合国原住民权利宣言》第20条：“1.土著人民有权保持和发展其政治、经济和社会制度或机构，有权安稳地享用自己的谋生和发展手段，有权自由从事他们所有传统的和其他经济活动。2.被剥夺了谋生和发展手段的土著人民有权获得公正和公平的补偿。”)。就H自然保护区而言，笔者在调研中了解到，原住居民在土地被政府征收之后不得不改变原有的生产生活方式，尽管政府提供了一定的补偿款，但是有部分原住居民仍然感叹缺乏在自然保护地内生活的安逸与舒适，有部分原住居民对丧失土地权属感到惋惜。

1.3 生态补偿权益冲突

自然保护地原住居民为公共生态利益而牺牲个人利益，理应获得生态补偿的权益。自然保护地具有公共物品的属性，其所提供的生态服务功能供所有公众共同使用。生态效益补偿是通过制度化的设计来规范人们的生态环境保护行为，通过协调不同主体的利益关系，以达到更好地保护生态环境、维护社会公平的目的[5]。自1956年我国建立第一个自然保护区以来[6]，国家不断通过政府力量设立不同等级、不同类型的自然保护地，以维护生物多样性，供人类休憩游览、学术研究等使用。自然保护地的原住居民为满足公共利益的需要，放弃原有的生产生活方式，搬离了习惯已久的生存环境，政府应通过财政转移支付等方式弥补其利益损失。但在现实中，有关生态补偿的范围、数额、方式等，并没有完全兑现和落实，从而使得其生态补偿权益受到一定的损害。以H自然保护区为例，在随机调查的161户村民中，有62户村民的土地被划入自然保护区(分别是在1980年、1982年、2000年、2013年、2015年等)，调查结果显示，有将近一半的村民反映没有收到相关部门下发的生态补偿资金，仅有34户村民反映收到过生态补偿资金，但生态补偿标准很低。《H保护条例》是针对H自然保护区专门制定出台的地方性法规，该条例第34条规定，县级人民政府对保护区内原住居民的搬迁应妥善安置，但应当如何安置、如何处理原住居民后续的生态补偿等问题并没有明确且详细的规定，从而导致自然保护地原住居民的生态补偿权益无法得到保障。

1.4 环境权益冲突

环境权建立在人与自然和谐相处、相互尊重的基础之上，是由生存权发展而来的一项新型人权[7]。人是环境的产物，人类的生产生活与自然环境具有十分密切的联系，人类只有依赖自然环境才能生存与发展。原住居民所拥有的环境权益是建立在原住居民对环境资源的利用上所取得的物质及精神上的利益，并且以取得一定的物质利益为前提。一方面，自然保护地上的自然资源为原住居民提供了大量的生存物质基础，深深地影响着原住居民的生活方式、文化习惯、价值取向等。另一方面，原住居民在自然保护地内长久地生存繁衍，已与自然保护地融为和谐共生的一体。原住居民依靠自然保护地提供的自然资源得以生存延续，使得其对自然环境充满无限的尊重与敬畏心理。这种纯粹的朴素思想使原住居民与自然保护地长久地和谐共生，并融为不可分割的生态整体。随着自然保护地的开发建设，原住居民与自然保护地的良好关系被打破，原住居民对自然保护地所拥有的环境权益逐渐被损害，而政府部门却未做好后续充分的救济保障，从而使原住居民与自然保护地的开发建设产生一定的矛盾冲突。

2 他山之石：自然保护地原住居民权益保护的域外考察

自然保护地在维护生物多样性，调整人与自然和谐稳定方面发挥着不可替代的作用。国外在19世纪70年代就已经开始探索自然保护地的建设和管护，他们在自然保护地原住居民的权益保护上形成了较为成熟的理念与经验，诸如日本、美国、加拿大、南非等国，为我国自然保护地原住居民的权益保护提供了一定的经验借鉴。

2.1 日本

日本在自然保护地原住居民权益保护方面已形成了相对全面的保护体系。在自然保护地立法方面，形成了以《自然公园法》和《自然环境保护法》为基本法，以《自然恢复促进法》《自然环境保护条例》等为配套的相关法律法规，共同构成了日本自然保护地的立法体系。关于自然保护地原住居民的权益保护，大多通过立法形式予以规定：(1)在公众知情权方面，日本在自然保护地基本法里都做了具体规定，在制定自然保护地计划或者制定的计划可能影响自然保护地原住居民的生产生活时，都会提前向原住居民进行公布，把计划的内容向原住居民予以说明。(2)在生态补偿方面，建立了公害生态补偿机制。当原住居民的利益受到损害，通过其他救济途径不能弥补遭受的损失时，由政府筹集资金，并通过基金的方式向原住居民进行补偿。该生态补偿机制贯彻“污染者付费”原则，以民事责任赔偿为主，具有很强的辅助性和补充性。(3)在利益共享机制方面，因为自然保护地内的原住居民不能再如以前一样在自然保护地内获取相关收益，因此，采取适当放宽的政策，让原住居民在不影响自然保护地整体保护的前提下获取相关收益。同时，通过建立国家公园和原住居民联合经营的方式开展生态旅游，由实力雄厚的国家公园管理者提供资金支持，通过和原住居民签订劳动合同、销售合同等形式让其能够参与到利益的共享机制中[8]。

2.2 美国

美国是世界上最早开始探索自然保护地建设的国家，在自然保护地原住居民权益保护方面为世界各国树立了典范。美国早期的自然保护地建立在印第安人世代居住的家园之上，受到当地原住居民极大的排斥[9]，政府与原住居民的关系十分僵硬。伴随美国少数族裔权利运动的兴起，原住居民也为自己世代固有的权利进行抗争，才重新获得在自然保护地上所拥有的权益。美国在自然保护地原住居民权益保护方面形成如下特点：(1)现在的政府及其自然保护地相关管理部门逐渐开始尊重原住居民的各种权益，尊重其在自然保护地长久形成的文化习惯和族群信仰，并积极引导其参与自然保护地的管护，发挥他们“老主人”的特有优势。(2)政府通过立法的形式对原住居民的权利进行保护。如政府出台《阿拉斯加原住居民土地权属处理法》以及《阿拉斯加土地保护法》等相关法律来保护原住居民的土地权利和居住权利[10]。(3)政府在对自然保护地进行规划管理时，在尊重原住居民文化习俗的前提下，与其建立了合作管理的模式，让其参与自然保护地的解说教育和生态旅游服务，同时允许他们通过售卖手工艺品及开展旅游住宿服务等方式参与自然保护地的特许经营。

2.3 加拿大

加拿大在处理自然保护地建设与原住居民关系中形成了自己的模式。加拿大在早期建立自然保护地时，已经有原住居民世代居住于此，这些原住居民以自然保护地内的土地和自然资源来维持生存和发展。自然保护地的规划建设对原住居民的生产生活造成了极大的冲击，使得原住居民与政府间矛盾激化。政府通过探索与原住居民合作的方式才得以缓解双方的冲突：(1)政府通过与原住居民进行谈判来了解他们的诉求，争取不影响原住居民生存和发展的权益，同时建立原住居民与政府共同管理自然保护地的模式，发挥原住居民管护自然保护地的先天优势。(2)政府通过立法的途径来确立原住居民的权利。法律是保护原住居民与自然保护地的有力手段[11]，加拿大政府制定了《国家公园行动计划》，通过立法保护原住居民在自然保护地决策、管护以及规划上的参与权，同时政府也积极鼓励社会上的科研机构以及相关企业与原住居民一起合作，从而争取使原住居民的权益实现最大化。

2.4 南非

南非在建立自然保护地时，非常重视原住居民的权益保护问题。作为生物多样性极其丰富的典型国家，南非在自然保护地管护方面形成了自己的独特模式与传统。南非在对自然保护地进行规划建设之前，已经对当地原住居民的权益进行了正当性分析，充分保障原住居民的各项权益，使其与自然保护地之间和谐相处：(1)政府制定并颁布了大量的关于自然保护地的法律法规，通过立法保障原住居民的权益。诸如《国家环境管理：保护地法》《南非环境管理法》等，以立法形式明确规定了原住居民的正当权利。原住居民可以参与自然保护地的决策，可以在自然保护地内获取一定的自然资源。同时，政府每年都会在年度财政预算中给予自然保护地及原住居民一定的资金，支持自然保护地的建设和原住居民的权益保护。(2)政府充分尊重当地原住居民的权利，并给予一定的政策支持。南非政府在原住居民生活区周边兴建了很多基础设施，以改善其生活环境。同时，政府支持黑人的权利，通过实施反歧视就业政策来保障当地黑人的权益，允许黑人原住居民在自然保护地管理机构工作[12]，解决了大量原住居民的就业问题。

2.5 经验总结

通过对日本、美国、加拿大及南非有关自然保护地原住居民权益保护的考察借鉴，可以发现各国在自然保护地原住居民权益保护方面主要有以下特点：(1)制定并出台了相关法律制度。关于自然保护地原住居民的权益保护，上述各国大多通过制定并出台自然保护地法律法规对原住居民的权利予以明确和固化，如日本出台了《自然公园法》和《自然环境保护法》，南非出台《国家环境管理：保护地法》《南非环境管理法》等。(2)建立共建共享机制。原住居民离开自己长久生存的环境将缺乏一定的生存技能，各国政府通过实施特许经营等方式，赋予原住居民特殊的权利，允许原住居民在自然保护地周围进行经营，以改善生存条件，解决其搬离传统居住地的后顾之忧。(3)具备完善的生态补偿制度。上述各国在早期自然保护地的建设上都与原住民存在一定的矛盾冲突，后来通过建立完善的生态补偿机制才得以缓解。各国每年在财政上都会对原住居民权益保护方面进行一定的财政预算，同时通过探索政府补偿与市场补偿相结合的模式来解决原住居民的生态补偿资金问题。(4)建立了社区共同管理的体制。原住居民与自然保护地管理机构共同管理自然保护地的方式已被各国所认可。原住居民是自然保护地最为熟悉的人，他们在自然保护地的管护上具有得天独厚的优势。

3 自然保护地原住居民权益保护的路径选择

针对原住居民在自然保护地开发建设过程中权益受损的问题，可以通过出台自然保护地相关法律制度、建立共建共享机制、完善生态补偿制度以及构建社区共管体制来保护自然保护地原住居民的合法权益。

3.1 健全自然保护地相关法律制度

自然保护地原住居民的权益需要法律予以保障。尽管目前我国已出台自然保护地原住居民权益保护的相关法律法规，但由于十分散乱和过于原则性，在具体操作中很难落实。为更好地维护原住居民的合法权益，可以通过健全自然保护地相关法律制度予以解决：(1)制定出台《自然保护地法》。自然保护地历史遗留问题较为复杂，且相关法律保障不足，须通过立法予以完善[13]。中办国办联合印发的《建立国家公园体制总体方案》和《指导意见》都对原住居民的权益保护问题进行了明确说明，在自然保护地建设中必须要尊重和保护原住居民的合法权益。为保护原住居民的合法权益，应当制定出台《自然保护地法》。《自然保护地法》是自然保护地领域的基本法[14]，在制度设计上可以专门设定有关原住居民权益保护的章节和具体条款，规定原住居民对自然保护地的知情权、参与权、监督权等权利，同时通过法律赋予原住居民特许经营权、获得补偿权等合法权利。(2)制定出台自然保护地地方性法规。在国家层面出台自然保护地的基本法之后，各省份要结合本省实际及时出台自然保护地地方性法规。我国国土辽阔，南北地区、东西地区的自然保护地类型都各不相同，各省自然保护地的数量、面积也存在一定的差异。国家层面的自然保护地法是宏观而综合的立法，各地方政府应以《自然保护地法》的立法宗旨和理念为指导，结合本省自然保护地的特殊情况及原住居民的实际情况，在具体立法中对原住居民的权利予以细化，充分保障本省自然保护地原住居民的合法权益。(3)制定出台《国家公园法》。国家公园是自然保护地最重要的类型，面积最大，保护范围最广，其涉及的原住居民数量庞大。《国家公园法》是针对特定的保护地类型出台的专门法，由于其涉及原住居民数量较多，故在条款设计中应结合本地国家公园的实际情况，专门设定原住居民权益保障的条款，如原住居民共同管理国家公园的权利、进行特许经营的权利以及一定程度上采集自然资源的权利等。

3.2 建立共建共享机制

建立共建共享机制是解决自然保护地原住居民生存权益问题的关键举措。原住居民是自然保护地世代居住的“主人”，在自然保护地管理过程中，应尊重自然保护地原住居民自然资源的所有权与使用权，同时要协调资源保护与开发利用的关系，依靠适度的生态旅游开发和利益共享机制帮助原住居民解决生存发展问题。建立共建共享机制可以尝试从以下几点展开：(1)允许原住居民实施特许经营。特许经营权是指行政机关赋予原住居民特殊的权利，允许原住居民在特定区域内从事特殊活动的行为[15]，即政府部门允许原住居民在自然保护地周边地区从事餐饮、住宿等服务活动并获取收益。原住居民特许经营的权利来源是原住居民与政府签订的行政协议，这种协议周期一般不会很长，要根据特许经营者的实际运营情况适度调整。实施特许经营制度是对原住居民权益保护的一种反哺机制。因为我国自然保护地普遍位于经济相对落后的偏僻地区，实施特许经营制度可给原住居民提供更多的就业机会。政府通过实施特许经营制度能够有效激发原住居民参与自然保护地管护的积极性，从而可以提高自然保护地公共产品和公共服务的数量与质量。(2)实施原住居民参与下的股份制经营模式[16]。自然保护地之所以能够保存丰富的生物多样性，持续提供大量的公共产品，原住居民具有莫大的功劳。通过实行自然保护地景区经营企业股份改制，允许原住居民通过资金、参与经营等方式入股，重新组建新的景区经营企业，让原住居民可以分享景区企业经营所得利润。随着自然保护地景区的开发建设，产生了大量的经济利润，这不仅仅是景区开发公司的功劳，更是自然保护地原住居民世代保护自然保护地的结果。通过对自然保护地经营企业股份改制，让原住居民分享自然保护地开发建设获取的经济红利，这不仅是原住居民对自然保护地世代呵护应得的经济反哺，而且更能激发原住居民参与自然保护地的保护和建设的热情，从而实现自然保护地的可持续发展。

3.3 完善生态补偿制度

生态补偿制度是平衡自然资源经济价值和生态价值，保障自然保护地原住居民实现社会公平的重要手段。生态补偿制度作为一种重要的激励手段，使原住居民在自然保护地的保护过程中获取回报，具有正当性。但在现实的操作中，自然保护地生态补偿制度仍存在诸多短板。完善生态补偿制度的缺陷可以从以下几个方面展开：(1)建立财政投入为主的多元化资金保障机制[17]。目前，我国正在如火如荼地推行以国家公园为主体的自然保护地体系的优化改革，对于国家级自然保护地所需资金应由中央财政统一支持。对于地方级自然保护地的开发建设可以由省级人民政府财政或地区之间的横向生态补偿来完成。同时，对于自然保护地规划、建设的资金可以尝试吸纳社会资本参与其中，通过设立自然保护地基金等方式发挥社会资本在自然保护地管护中的作用。(2)建立形式多样的生态补偿制度。与时俱进是法学永葆活力的秘密[18]，政府如果仅是采取提供资金的方式对原住居民进行补偿，未免太过单调。可以通过建立政府补偿与市场补偿相结合的方式来完善生态补偿制度。一方面，政府可以通过财政转移支付、实施专项基金税收减免以及对综合利用和优化环境的行为进行奖励等，来实施补偿政策。另一方面，可以通过建立市场补偿来落实生态补偿制度。市场补偿可以通过征收排污费、征收环境资源税以及发行自然保护地生态保护彩票等方式，吸纳社会资本投入到自然保护地的生态保护中。(3)健全生态补偿监管体制。高效有力的监管体制是确保生态补偿制度发挥效应的关键环节。通过设立自然保护地生态补偿监管专门机构，由专门的工作人员对生态补偿资金进行监管可以充分发挥资金的有效作用。同时，还可以建立原住居民参与的监督机制。监督方式不仅有内部监督，还有外部监督。建立健全原住居民参与的生态补偿机制可以更好地实现生态补偿的应有功能。

3.4 构建社区共管体制

社区共同管理体制是自然保护地最为有效的管护方式之一。原住居民参与自然保护地的管理是IUCN和国际保育社会普遍推行的管理模式[19]，而且取得了良好的保护效果。社区共管在自然保护地的管护上具有明显的优势：(1)社区共管体制使决策更加科学化、民主化。长期以来，政府在自然保护地的管理上占据绝对主导地位，有关自然保护地的规划和决策都是政府部门直接发布，原住居民很难参与其中。社区共管体制给予原住居民建言献策的机会与平台，有利于激发原住居民参与决策的动力和积极性，从而使得有关自然保护地的决策更加科学和民主。(2)社区共管体制有利于发挥原住居民的先天优势，可以更好地管护自然保护地。原住居民世代在自然保护地上生存繁衍，是自然保护地最为熟悉的“主人”。通过让原住居民参与自然保护地的管护，可以发挥原住居民对自然保护地熟悉的优势，从而推动自然保护地向良好态势发展。

社区共同管理体制是自然保护地管护的绝佳方式，可以通过以下途径进行构建与落实：(1)明确社区共管机构的法律地位。社区共管机构是自然保护地管护的主要职能部门，应在自然保护地的相关立法中明确其法律地位。如在《自然保护地法》与《国家公园法》条款的设计上，应当对社区共管机构的法律地位进行规定。在各地方制定的自然保护地地方性法规中，也应设计有关社区共管机构法律地位的条款，让社区共管机构拥有自然保护地管护的法律地位，从而更好地发挥社区共管机构管护自然保护地的功能。(2)确立社区共管机构的职能、人员和经费来源。社区共管机构在行使自然保护地管护职责时应于法有据，法律规范应赋予社区共管机构的职责权限，明确职能范围。同时，根据自然保护地社区共管的难度和工作强度核算相应的编制，并对相关原住居民进行入职前的文化素养与能力水平的提升和培训。其次，财政上应给予社区共管机构大力支持。根据自然保护地的不同类型和保护级别，应由中央人民政府或地方人民政府通过财政转移或专项资金支付等方式对保护地社区共管机构给予财政支持。(3)成立跨领域专家小组，建立理论框架和培训体系[20]。社区共同管理不同于政府部门的单独管理，它是由多方主体共同参与的管理模式，这就要求组建一支跨领域、跨学科背景的专家队伍，通过定期对社区共管机构的工作人员进行培训，逐渐形成自然保护地社区共管体制的理论框架和特有的培训体系。