基层央行主要领导在优化内部控制环境中的责任

刘建军

在实施内部审计的组织中，主要领导既履行审计方责任，又履行被审计方责任，承担双重角色。本文基于被审计单位内部环境控制角度，结合基层央行实际，探讨主要领导的使命与责任，为顺应风险导向审计理念，推进基层行内部控制体系建设，提供思路和途径。

被审计单位内部环境

内部审计过程的起点是了解被审计单位环境，是一个连续的动态的收集、更新、分析信息的过程。了解被审计单位内部环境是审计的必备程序，尤其是了解以内部控制状况为主的内部环境，是审计的重要程序。

1.被审计单位环境

一般而言，被审计单位环境应包括六个方面：一是相关行处的运行情况，有关的主要的法律法规情况;二是被审计行处的主要职能;三是被审计行处主要经济责任的定义和运用;四是被审计行处的主要的目标、战略和可能存在的重大错报风险;五是被审计行处业绩的考核方法与等次;六是被审计行处的整章建制的基本情况等多个方面。在了解被审计单位环境时，前五个方面包含的客观的历史的因素较多，具有普遍共性，可投入较少精力;而以内部环境为主体的内部控制，相对而言具有一定的选择性和灵活性，呈现出鲜明个性，需要投入较多精力。

2.被审计单位内部环境

《企业内部控制基本规范》指出，建立与实施有效的内部控制应当包括内部环境、风险评估、控制活动、信息管理和监督检查等五个要素。实践证明，在内部控制五个要素中，内部环境是个涵盖性统领性要素，起主导作用。如果没有一个好的内部环境，其他要素不论其质量如何，都不可能形成有效的内部控制。

审计内部环境控制的基本内容

审计内部环境一般包括央行组织、人事管理、发展战略、践行责任和文化建设等。建设和优化审计内部环境控制，要把握重点，贴近实际，突出特色。

1.要制定完善切合业务特点和内部控制的制度安排

具体而言，一是基层行处应当按照贯通、合理、精简、高效的原则，综合基本职能、形势任务、管理要求、文化背景等因素，及时设置调整内设部门，明确各部门的职责权限，明确基本的工作任务和基本的运行机制。二是要按照岗位责任制或目标管理要求，对部门岗位进行细致的规范界定，明确具体岗位的名称、职责和工作要求等，明确各岗位的权限和相互关系。在内部机构和岗位设计过程中，要特别注意做好不相容岗位的制约分工。尤其是对重大或高风险业务的安排处置，要整章建制，要坚持制度在先，制度要严密细致，执行有力。要定期不定期开展监督检查，或采用多种方式进行监督检查。即使是有些简单业务，也不能因为人员少，而过于简化替代控制措施。三是要制定必要的业务流程图、岗位职责说明书或基本的指南指引等制度、文件或手册，以便干部职工正确履行职责。

2.制定符合实际的发展战略

在一定时期一定阶段，或为完成特定的任务，基层行处都要分析形势任务，考虑自身实际，提出相应的指导思想，明确主要的工作任务，确定基本的工作措施，以及建立分析研判、监督检查、整改提高、灵活调整等工作机制，通过这些战略规划工作，为基层行处行为提供指南，为发展明确定位，为管理设定目标，具有十分重要的意义。发展战略要尽力而为、量力而行，要长计划短安排，明确每个阶段的具体目标、工作任务和实施途径。

基層央行审计内部环境控制中存在的主要问题

在基层央行的审计实践中，开展审计项目，要形成工作底稿，形成事实确认书，进而形成审计报告，虽然这个过程及其发现确认的问题，并不直接以反映内部环境控制问题为重点，但都是内部环境控制问题的集中体现。综合以往审计报告情况，基层央行内部环境控制还存在一些不容忽视的问题。

1.内部控制的制度安排不够健全完善

一是一些制度安排比较“老旧”，跟不上形势任务的需要，指导工作乏力，该规范的得不到及时规范，该调整的不能及时调整，特别是一些预算财务管理方面的制度安排问题尤其突出。以《中国人民银行办公厅关于调整部分会计科目的通知》（2005年）为例，其中的有些规定与现阶段需要执行的新要求不相适应、不相匹配，亟待修订。二是预算组织管理机制不完善，存在预算编制与核批不一致，预算分配不科学不合理等问题。三是一些制度安排在某些环节界定不清，比较宽泛，自由裁量权较大，容易产生问题。四是人员素质不高，制度意识不强，一些制度执行不到位不认真，导致有些问题经常发生、反复发生;前查后犯，屡查屡犯等。

2.发展战略不够清晰，落实不够有力

多数基层央行都能结合实际制定发展战略，并以“精神”“愿景”“理念”等形式予以表达。有的提出年度工作目标、三年或五年发展规划。但从总体上看都比较宽泛笼统，注重短期效应，常常因人而异，随主要负责人变化而变化，持续性不强，抓落实不够有力，象征意义较大。

基层央行主要领导建设优化审计内部环境控制的使命与责任

当前，基层央行主要领导要以党的创新为指导，认真学习贯彻中央关于审计工作的会议精神，认真落实《审计署关于内部审计的规定》，全面落实总行党委关于深化内部审计工作的指导要求，正确处理审计与被审计的关系，坚持从审计方出发，站在被审计方的角度，重视建设优化内部环境控制。

1.坚守与改进相结合，加大制度机制建设力度

一是关注新的动向变化，紧跟时代发展步伐，学习新思想，融入新实际，建立新机制，实现新作为。二是针对存在的问题和审计发现的问题，主动做好顶层设计，秉承精细思维，构建科学的制度管理体系。进一步梳理明确各部门职责分工和层级制度，完善配套规划、实施方案和行为规范等，提升制度机制质量。三是畅通沟通渠道，建立多种沟通方式，吸纳干部职工的合理化建议，吸收兄弟单位的经验做法，开展调查研究，积极向上级行建言献策，不断促进制度机制建设。

2.培养与使用相结合，高度重视人才队伍建设

在发展日新月异的今天，人才作为第一资源的重要性日益凸显，加强人才队伍建设，提高人才队伍管理科学化水平，是目前基层央行发展的基础性需求。一是系统开展入行培训、任职培训、岗位专业知识培训、高层次专业人才培训等多层次培训，力求使岗位胜任能力得到快速提高，知识储量和结构适应新的岗位需求。二是发挥绩效工资的激励作用，探索建立适当的薪酬激励机制，有效缓解员工积极性不高、不愿负责、敷衍了事的突出问题。三是制定科学合理的全面的以积分为基本评价标准的职务晋升、职称评审、评先评优的制度机制，把干部职工的德能勤绩廉考评日常化、数据化，为甄别人才、培养人才、使用人才、留住人才、激励人才提供重要参考。

3.文化与管理相结合，重视文化作用，加强文化建设

文化建设作为提高核心竞争力的重要组成部分，是打造单位软实力的必修课，决定了基层央行能否以积极健康的状态持续发展。一是要坚定文化自信。党的十八大以来，把文化自信与道路自信、理论自信和制度自信明确为“四个自信”，凸显了中国先进文化、中华五千年文明乃至中国传统文化的价值和作用。新时代尤其要坚定文化自信，注重发挥以文化人作用。二是要总分结合，加强文化建设。要积极打造为全行员工共同遵循的文化理念，同时又要因地制宜、因势而异，分专业分层级建设个性文化。如开展廉政文化、国库文化、信用文化、会计文化、货币文化、业余文化等建设活动。三是要正确认识处理文化与管理的关系，让文化成为管理的催化剂润滑剂，让管理成为文化的引导者组织者，让二者相辅相成，内化于心，外化于行，提升基层央行的精气神，为创造良好的内部环境控制提供帮助。（作者单位：中国人民银行张掖市中心支行）