国土空间规划背景下城市旅游规划的定位与转型

尹 敏

（青岛科技大学 国际学院，山东 青岛 266100）

“国土空间规划”是指对国土资源的有效开发、利用、保护和整治的空间组织或安排”[1]，其目的是依据总体战略引导和调控国土资源实现配置优化，从而在社会经济发展与资源保护二者之间实现平衡。近年来，习近平总书记的一系列关于“规划引导”的理论和阐述，为我国国土空间规划指明了发展方向。我国政府也陆续推出了一系列有关国土空间规划的政策文件，旨在进一步明确国土空间规划体系。例如，2013年发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，明确提出了“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”；2015年发布的《生态文明体制改革总体方案》中，提出要构建“以空间规划为基础，以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”。2019年颁布的《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，标志着我国的国土空间规划进入了一个崭新的时期[2]。2020年制定的《省级国土空间规划编制指南》，则对全国各地制定具有针对性、科学性和可操作性的国土空间规划编制，提供了执行的依据和标准。

“城市旅游”则是指“以城市为活动空间和旅游吸引物的休闲游憩活动”[3]。城市旅游作为城市建设规划发展的重要组成部分，有着很强的空间融合性，所以其与国土空间规划有着千丝万缕的密切联系。目前，城市旅游发展最大的矛盾点在于城市旅游产业的迫切发展与旅游国土空间的受限。一方面，各地政府为了扶持城市旅游业的发展，纷纷出台一系列旅游用地优惠政策，努力扩展城市旅游空间。但另一方面，国土空间规划所划定的空间开发边界和生态红线，又使得城市旅游空间发展受到了一定的限制。在这种背景下，如何实现城市旅游规划与国土空间规划的有效衔接，进一步明确城市旅游规划的定位和转型策略，就成为未来保证城市旅游实现可持续发展的关键所在。因此，本文对国土空间规划背景下的城市旅游规划的定位与转型问题展开研究，希望对我国城市旅游规划发展提供一些有益的借鉴。

一、城市旅游规划面临的问题及挑战

（一）国土空间规划改革的特征

我国的国土空间规划是国家空间发展的根本性指南，也是我国实现可持续发展最重要的空间蓝图。与过去的空间规划不同，如今新时期的国土空间规划突出了一些更加鲜明的时代特征，主要包括三点：第一点，新时期的国土空间规划更加强调基础性评价和边界约束。过去的国土空间规划主要强调对空间“增量”的挖掘，而如今的国土空间规划转变为对空间“存量”潜能的开发[4]。换言之，就是在有限的国土空间的基础上，提升空间的利用效率。在这一要求下，对各类空间土地实行统一管理，从而形成国土空间规划的全国“一张图”[5]。在此基础上对国土空间的环境承载力和开发适宜性进行“双评价”，从而划定“城镇、农业、生态”这三类空间以及“生态保护红线、永久基础农田、城镇开发边界”等三条控制线，实现对国土空间的有序规划利用。第二点，以保护生态文明建设作为国土空间规划的核心要义。过去传统的空间规划多是以“物质空间的合理高效利用”作为规划的核心目标，如此一来很可能忽视对生态环境和自然资源的保护。而新时期的国土空间改革强调的是生态优先、绿色发展，无论是确定空间约束边界还是优化存量，无不是为了构建自然生态、经济生态和人文生态和谐共存的生命共同体。第三点，突出全局领导和分层落实。目前我国实行的国土空间规划体系可简称为“五级三类”，“三类”是指将国土空间规划的类型分为总体规划（侧重于战略性）、专项规划（侧重于协调性）和详细规划（侧重于实施性），“五级”是指将空间规划层次分为国家、省、市、县、乡镇等五个级别[6]。每个级别制定总体规划的同时，也可以开展相应的专项规划，而市、县、乡镇层级还需要开展相应的详细规划。若将城市旅游规划内容与国土空间规划对照来看，虽然城市旅游规划的旅游基础设施和景点建设属于比较具体详细的规划内容，但其根本上还是为了满足城市的空间布局和重要基础设施建设这一宏观要求。因此，城市旅游规划也应该作为市、县层级的专项规划纳入国土空间规划范畴。

（二）当前国土空间规划与城市旅游规划的衔接问题

1.增长主义理念与环境约束相矛盾

过去无论各地城市几乎都遵循着“GDP至上”的发展理念，在这种理念支配下城市旅游规划更多是以“发展城市旅游资源，促进当地经济增长”的定位呈现在人们的面前。地方政府为了取得更好的政绩，不断扩大城市旅游资源的开发力度，旅游景区、旅游营地等各种大型旅游区盲目投资建设，造成了很多城市旅游项目重复投资、利用率低，而且对原本已经很紧张的城市土地资源造成了大量的浪费。城市旅游这种一味追求大规模、低产出的规划开发逻辑，明显不符合当前国土空间规划的理念和要求。城市旅游逻辑和思路需要与国土空间规划所倡导的“绿色发展”“美丽发展”相契合[7]，通过提升城市旅游“存量”资源的利用效率，从而实现城市旅游的高质量发展。

2.空间模糊性与边界管控不匹配

国土空间规划所强调的是，对空间开发利用的边界限制以及管控的强度。为此，国土空间规划划定了“三区三线”，以加强对包括城市旅游在内的专项规划的强制性管理。保证每一寸土地的使用途径都清清楚楚，也保证每一个空间分类时刻处于强力监管之下，最终加强对各类空间规划开发利用的统筹协调管理。然而，由于长期以来缺乏对空间诊断、空间价值识别、空间利用效率等空间分析技术的运用，导致很多城市旅游总体上还是保持着点状布局模式。这种点状布局模式既容易与其他产业建设产生空间重叠效应，而且也很不利于对其边界的清晰判定。久而久之，城市旅游规划的产业边界、用地需求和建设规模等关键空间要素变得越发模糊。虽然有些城市的旅游规划也有涉及旅游项目用地边界的标准，但多数情况下给出的都只是一个大概数，实际操作上很难实现统一的执行。

3.分散的技术规范与“多规融合”不相符

新时期的国土空间规划，重点强调在“双评价”的基础上实现全国的国土空间规划“一张图”，尤其是实现数据坐标系统、空间规划底图、用地分类标准等技术标准体系的统一[8]。为了做到技术标准体系的统一，要求构建全国统一的国土空间基础信息平台，信息平台所上传的数据必须采取全国统一的测绘基准和测绘系统测量进行采集和汇总，用高技术含量和“多规融合”的方式应对包括城市旅游规划在内的各种规划所带来的挑战。然而，城市旅游规划多年来都在借鉴使用其他规划学科的技术分析手段，自身并未形成比较成熟的技术分析手段体系。即便是《旅游规划通则》所给出的技术规范，也缺乏一套科学的关于旅游规划的专业基础术语和技术标准。尤其是在旅游空间诊断、旅游空间评价、旅游空间规划上没有专业的、成熟的技术标准体系，导致城市旅游规划技术含量不足，规划的科学性和规范性不尽如人意。

4.“全能型”定位与高操作性不搭配

国土空间规划要求对各种用地边界进行重新划定，并且要明确用地的产业和空间属性，以保证其落地方式和操作范围得到有效严格控制。如果将国土空间规划对照城市旅游规划来看，二者有明显的规划定位认知的不搭配现象。长期以来，城市旅游都被视作一种有效提升地方经济发展的手段和途径，因此城市旅游更多是被视作一种“全能型规划”和“统领性规划”的定位所看待[9]。城市旅游规划所承载的任务和目标越发多元化，其规划内容也越来越宽泛。尤其是自全域旅游发展模式的推出，使得城市旅游的作用更被无限放大。城市旅游所承载的功能看似越来越多，但是其自身价值的体现和规划可操作性却越来越小，城市旅游规划的任务边界也变得越发模糊。

二、城市旅游规划的再认识与新定位

（一）城市旅游规划的功能与属性

在分析国土空间规划背景下城市旅游规划的属性之前，有必要先界定出城市旅游规划的功能。根据国内外学者的研究成果来看，大多数学者将城市旅游规划功能大致划分为两个方面：一方面，城市旅游规划需要能够全面反映出本市旅游产业发展的基本诉求。一个城市的旅游规划是否成功，与其是否能够充分利用本区域的“文脉”，是否能构建出科学的旅游发展模式，是否能通过统筹安排和空间组织实现旅游资源和基础设施的开发建设，以及是否能够起到生态自然环境良好保护等有着直接关系[10]。另一方面，城市旅游规划要能实现对城市旅游游憩产品系统、景观设计、基础服务设施、空间布局、交通系统和旅游产品等方面的良好开发利用。

明确了城市旅游规划功能后，可以看出城市旅游规划具有两个方面的属性特征：一方面，城市旅游的主要服务对象并非本地居民，而是为了吸引更多外地游客前来旅游和消费，或者说是城市旅游规划是为了提升本市经济和旅游业经济效益而进行的策略选择。而城市旅游规划成功与否，也主要是由游客来判断的，即便是在国土空间规划的今天亦是如此。由此可见，城市旅游发展所遵循的是市场商业逻辑，基于此城市旅游规划科可归结为产业专项规划的范畴，与城市经济规划、交通规划、土地利用规划等还是存在一定差别的。另一方面，由于城市旅游发展的内容可谓包罗万象，城市旅游的发展对本市的第一、第二、第三产业发展都具有显著的“催化”作用[11]，而且对每个居民或社区生活也有着重要影响。从这层意义上来说，城市旅游规划与制造业、服务贸易业、互联网产业等产业专项规划相比，又具有明显的空间融合属性。因此，城市旅游规划可以说同时具有产业专项性和空间融合性双重属性。

（二）城市旅游规划的新定位

通过分析已知，城市旅游规划具有产业专项性和空间融合性双重属性。我国《旅游规划通则》（GB／T 18971－2003）中，将旅游规划分为旅游发展规划和旅游区规划两类。其中旅游发展规划按照不同的空间尺度又分为全国、区域和地方旅游发展规划[12]。本文以产业属性和空间属性（土地要素）作为空间尺度，同时结合《旅游规划通则》对旅游发展规划的划分，将旅游规划分为战略规划、发展规划、协调规划和开发规划四个类别，如图1所示。其中，国家和省级实施的是战略规划，国家和省级的旅游规划多是由国家级或省级的文旅行政部门负责，其特点是对产业属性的直接控制力强，但是对空间属性即土地要素控制力较弱。乡、镇、村实施的是开发规划，其特点是对土地空间要素有着很强的掌控力，但是缺乏对产业属性的调控。旅游竞争力较强的市、县实施的是发展规划，这些市、县的旅游规划多是由市、县地方政府直接主导。由于有地方政府的直接管理，因此这些市、县的旅游规划呈现出产业属性和空间属性都比较强的特征。而旅游竞争力较弱的市、县实施的协调规划，这些市、县的旅游发展多是由地方文旅行政部门主管，地方行政部门的职权有权，其旅游规划的大部分精力都放在了协调辖区内的旅游产业和空间融合的共同发展上，因此其对产业属性和空间属性的控制力都较为偏弱。综上所述，城市旅游规划应定位于发展规划和协调规划两个方面。其中，旅游竞争力较强的城市，应将加强重点旅游产品建设、加强区域旅游合作和打造良好的旅游城市品牌形象等，作为城市旅游规划的主要努力方向。同时要充分汲取专家学者与公众的意见和诉求，保证公共利益与个人利益的平衡发展。旅游竞争力较弱的城市，应该将旅游产品开发、项目布局、旅游配套设施和公共服务体系建设，作为城市旅游规划的重点内容，尤其是加强旅游规划与其他产业规划和空间规划的衔接。

图1 不同空间尺度旅游规划定位图（城市旅游规划定位图）

三、城市旅游规划的转型策略

（一）促进城市旅游规划理念转型，强化全市“一张图”的空间思维

由于城市旅游资源具有普遍性、城市旅游产业具有综合型的特征，使得城市旅游规划成为一个大箩筐，什么行业产业的规划都往里装。比如，旅游区建设、城市景观建设、城市交通规划、市区基础设施建设、生态环境保护等，都会被或多或少纳入城市旅游规划内容之中[13]，城市旅游规划俨然成为一个包罗万象的大杂烩。如此一来，虽然城市旅游规划更显得大而全，但是其边界更加模糊。城市旅游规划编制变得越来越厚，但是能解决的问题却越来越少。如果这种规划理念不及时转变，非常不利于城市旅游的可持续发展。城市旅游规划的核心目的在于，通过规划实现城市旅游资源和国土空间的最优配置，并且对城市旅游产业未来的发展趋势进行预测分析，从而保证城市旅游产业的长期健康发展。因此，城市旅游规划必须从“贪大求全”的无限思维转变为全市“一张图”的空间思维。这种规划理念的转型要从三个方面进行：第一，要确立城市旅游规划的底线思维。按照国土空间规划的要求，城市旅游规划必须遵循和坚持生态绿色发展的底线原则，旅游发展绝不能触碰“生态环境”“永久基本农田”和“文化遗产”这三条保护红线，不能以损害生态环境作为城市旅游发展的代价[14]。第二，可通过对文旅行政部门的事权划分，进一步细分城市旅游规划的具体内容，保证编制的城市旅游规划真正做到发现问题和解决问题。并且要将城市旅游规划与城市旅游区建设、景观建设、交通建设、基础设施建设、生态环境保护等方面的规划进行有效衔接。第三，要根据类型划分划定城市旅游规划空间，明确城市中哪些地方是旅游功能区、旅游融合区、旅游禁区和非旅游区。非旅游区可暂时不作为城市旅游规划的主要内容，重点在于对旅游功能区和旅游融合区的规划和开发。

（二）实现城市旅游规划内容转型，构建重点业务流程

城市旅游规划的内容庞大而繁杂，如果对每一条内容进行细致研究，所需要的时间和精力投入无疑是很大的。但是城市旅游规划完全可以对某些重点内容进行更有深度的挖掘，从重点内容入手“以点带面”促进城市旅游产业的整体发展。首先，根据国土空间规划的内容要求，城市旅游规划要加强对旅游市场发展现状和趋势的调查、预测和分析，着重加强对城市旅游规划的纵深发展。所谓“纵深发展”就是重点关注城市旅游的专业化和精细化发展规划，比如，加强对客源市场和结构的调查分析，在此基础上转变旅游产品的开发方向，推出更多既能够满足重点目标游客群需求，也能体现出生态环保、资源循环利用的优质旅游产品。其次，明确城市旅游规划的重点空间区域。这方面要按照国土空间规划所划定的“三区三线”，对当地市区里的地段结构特点、旅游资源价值、旅游产品开发适宜度等进行综合评估，从而确定旅游功能区、旅游融合区、旅游禁区和非旅游区的划分，并且科学统筹安排各个旅游功能区的优先开发次序。最后，要加强对本市旅游产业发展的宣传推广工作。在开展城市旅游市场宣传时，要做好两个方面的工作：一方面，要提炼出既具有本市地域文化特色和风土人情，又突出生态环保、绿色健康的元素，将其融入城市旅游产品开发之中，以此作为城市旅游良好的品牌形象。另一方面，要通过科学调查分析目标游客群的来源和特征，来制定城市旅游宣传推广的方式和策略。总之，在推进城市旅游规划内容转型时，要坚持生态优先的原则，充分利用本市本区域的自然、文化、历史、旅游等各种优势资源，结合高水平的宣传推广工作，因地制宜推动城市旅游规划的发展。

（三）推动城市旅游规划的方式转型，由封闭性规划转变为开放性规划

目前，全国各个地方的旅游规划，大多都是由政府主导编制。尤其是城市旅游规划的编制更是遵循着“自上而下”（Top－Down）的编制模式，政府在城市旅游规划编制中具有绝对的主导地位。虽然规划编制过程中也有很多专家学者的共同参与，但是这些专家学者多是在执行和操作方面发挥作用，缺乏城市旅游规划决策方面的深度参与，因此对规划决策的影响力十分有限。城市旅游规划不只是政府单方面的事情，而是关乎整个城市发展的社会性问题。城市旅游规划的实施，和每个在城市中生活的居民日常生活都息息相关。因此，城市旅游规划应该构建一种协调机制，尽可能让各个参与主体的意见和诉求都能反映在规划内容之中，用群策群力的方式规避城市旅游规划过程中可能出现的“技术失灵”问题。只有充分调动和发挥各个参与者和利益相关方的聪明智慧，构建一种公开公平透明的开放性参与机制，才能在城市旅游规划编制中达成“结果的共识”，这样也更有利于城市旅游规划的后期实施。为此，首先，在确定城市旅游规划决策方向时，应更多听取专家学者的意见和对策。并且要加强与其他部门的联系合作，尤其是加强与国土空间专项规划的协调，以实现城市旅游规划与国土空间规划的接轨。其次，城市旅游规划的实施效果，最终还是要看市场对规划实施效果的评价。因此，要通过各种调查方式，深入了解游客和旅行社对本市的旅游规划的评价态度，以此作为进一步调整和改进城市旅游规划的依据。再次，旅游运营商、旅游投资商和旅游项目管理者等，是城市旅游规划的直接利益相关方。因此，要充分听取这些利益相关方的意见和建议，并且从这些利益相关方那里了解城市旅游市场的动态需求变化。最后，要建立城市旅游规划编制的公众参与机制，编制过程中尽可能照顾到本市居民的利益和诉求，保证城市旅游规划既能维护国家利益，也能照顾到公众个人利益。

（四）加快城市旅游规划的技术转型，以合理的规划保障各方利益

随着现代信息技术的飞速发展，将更多最新的技术手段应用于城市旅游规划中乃是大势所趋，同时也是实现城市旅游规划转型的必要手段。首先，要加快更新以《旅游规划通则》为代表的旅游规划技术规范标准。不仅要加强这些技术规范标准与城市旅游规划或区域旅游规划的联系，而且还要加强与国土空间规划技术的衔接。其次，要加大对大数据、云计算、人工智能、GIS和虚拟现实等新兴信息技术的应用，丰富城市旅游规划的技术手段。例如，运用大数据加强对目标游客群的市场分析，运用GIS技术了解本市旅游资源的开发利用情况；或者综合利用多种新兴信息技术，开发建设城市旅游智慧服务平台。城市旅游智慧服务平台不仅能对本市的旅游景区、旅游公共服务设施、精品旅游民宿等进行精细化网络管理，而且能大大方便游客出行游玩，实现城市旅游服务向智慧旅游服务的转型。最后，要加强对空间分析诊断、旅游资源评价和旅游开发适宜性方面的规划技术手段的创新应用。通过运用规划技术手段，可推动城市旅游规划从概念性、主观性描述向技术型、价值性转变。