后疫情时代农产品质量安全风险交流难点及优化路径

张星联 张慧媛

（1.中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所，农业农村部农产品质量安全重点实验室，北京 100081；2.太原市迎泽区市场监督管理局，太原 030000)

在世界政治和经济格局深刻转变、全球农业经济一体化程度加深的新形势下，农产品各类外源、内源风险突发频发且相互联动，突发性和传导性明显增强，传统认知的单一性安全风险正在向综合性社会风险演进。信息化时代背景下，农产品质量安全风险信息沟通便捷，但传播速度的及时性和传播节点碎片化的冲击，给风险管理带来了新的挑战。大量的农产品质量安全事件的周期性、季节性炒作，表现出范围广、燃点低、传播快和负面影响大等特点，政府、企业、消费者等各利益相关方反映出不同的、强烈的交流诉求，亟待解决多方之间信息不对称造成的认知偏差。

联合国粮食及农业组织（FAO）/世界卫生组织（WHO）认为风险交流是将风险评估人员、风险管理人员、消费者、企业、学术界和其他利益相关方，就某项风险、风险所涉及的因素及相关认知相互交换信息和意见的过程[1]。风险交流作为连接利益方的重要纽带，不仅能够将科学的风险分析结果传递给公众，平息舆情热点事件，还能够促使各方对风险认知达成共识，减少错误认知，避免冷饭热炒。虽然，我国近来农产品质量安全水平总体稳中向好，但消费者对农产品质量安全信心仍显不足，特别是新冠疫情发生之后，疫情对公众的消费心理和诉求产生了较大影响。根据2020年《后疫情时代食品安全消费调查报告》显示[2]，新冠疫情不仅加剧了消费者对食品和农产品安全的担忧，而且对人们的消费心理和诉求都产生了很大的影响，消费者的内心更加敏感脆弱。做好农产品质量安全风险交流，帮助消费者恢复信心显得尤为重要。对此，本文深刻剖析了当前风险交流实践中的难点问题，并探索优化路径，以提振消费信心，在“以国内大循环为主，国内国际双循环互相促进的新发展格局”下，持续守好农产品质量安全底线。

一、我国农产品质量安全风险交流现状

近年来，我国农产品质量安全风险交流的顶层设计和理论探索逐步加强，已在法律基础、体制机制、宣传渠道等方面取得了显著成效，公众对农产品质量安全的认知也逐渐趋于理性化。

（一）风险交流已步入法制化轨道《中华人民共和国农产品质量安全法》和《中华人民共和国食品安全法》中均已纳入风险交流相关条款。《中华人民共和国农产品质量安全法》第七条明确规定：“国务院农业行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门应当按照职责权限，发布有关农产品质量安全状况信息[3]。”《中华人民共和国食品安全法》第十条指出：“各级人民政府应当加强食品安全的宣传教育，普及食品安全知识……新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，并对食品安全违法行为进行舆论监督。有关食品安全的宣传报道应当真实、公正。”第二十三条要求“县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构，应当按照科学、客观、及时、公开的原则……就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通[4]。”

（二）体制机制逐步健全农业行政部门、市场监督管理局等已逐步建立了部门内部及部门之间的风险沟通和联动机制。为了规范风险交流工作，国家食品安全风险评估中心已制定了风险交流的工作规范和技术指南[5]。农业行政部门为持续动态监测农产品质量安全风险，已建立起农产品质量安全舆情监测制度。“国家农产品质量安全追溯管理信息平台”“食品生产日常监督检查数据管理系统”的逐步建立，为风险信息的共享提供了统一平台。同时，为了最大程度地降低和防范农产品质量安全风险，风险交流和形势会商工作机制已成为近年来风险交流工作的亮点，各部门和地区将监督抽检、风险监测情况及可能出现的风险点及其风险程度等在会商会上进行通报交流。

（三）交流模式日趋多元化我国多采用以政府或者专业机构为主体的交流模式。一方面，政府部门开展常态化的风险交流活动。各级政府部门在官网上定期发布农产品质量安全监测、评估、预警等风险信息，并逐步开始重视微博、微信等新媒体的运用，通过微信公众号等抢占新媒体上食品和农产品安全的话语权。同时通过举办“食品安全宣传周”“公众开放日”等大型科普宣传活动，为公众创造近距离、多元化的参观和体验机会，推动农产品和食品安全的共治共享。另一方面，针对媒体爆出的质量安全突发舆情和消费者普遍关注的热点问题（如“沃柑浸药”“速生鸡”“螃蟹打针”等），政府部门或专业机构在第一时间组织领域内知名专家、学者，通过电视、报纸、网络等不同媒介开展答疑解惑和热点解读，并出版了《食用农产品消费健康》等系列科普读物，以期提升消费者对农产品质量安全风险的认知水平。此外，为了迎合消费者的碎片化阅读等新需求，还推出了系列科普微视频，将晦涩的科学知识转化为通俗易懂的卡通动画，持续探索多元化的交流模式。

二、后疫情时代农产品质量安全风险交流存在的难点

（一）风险交流工作依附于已有行政管理体系，缺乏独立性和专业性拥有独立、专业的组织机构和人才队伍是做好风险防控的制度优势。当前，我国食用农产品质量安全风险交流体系主要依附于已有行政管理体系，工作机制和工作内容都与日常行政管理紧密联系，尚未形成单独的体系化管理和流程，缺乏独立的组织机构和专业人才队伍。

欧盟、美国均已建立起专门的风险交流机构。根据欧盟《通用食品法》规定，欧盟食品安全局（EFSA）负责整个食品链的风险交流及风险评估工作[6]。并且，在发布的《2010－2013年欧洲食品安全局交流战略》中明确了其在风险交流方面的工作准则和目标，以及不同情况下应该采取的交流方略[7]。美国则建立了隶属于食品药品监督管理局（FDA）的风险交流咨询委员会（RCAC），其职责是为FDA提供风险交流咨询及对策建议[8]。在2009年制定的《FDA风险交流策略计划》中，确定了风险交流基本准则及交流策略计划[9]，并对科学、能力和政策三大核心领域具体的风险交流策略进行了说明[10]。

此外，在实际工作中风险交流专业人才较少，大多数工作人员半路出家，能够掌握良好的食品科学、传播学和心理学知识的实用型、复合型人才非常匮乏。且工作人员大多分布在不同的行政及科研部门，导致交流的时效性受阻。而发达国家中专职的风险交流人员占机构总编制的5%～10%[11]。

（二）风险交流机制局限于顶层设计，缺乏基层实践指导规范发挥基层作用，是这次中国抗疫中凸显出的重要经验。相比之下，虽然在法律层面明确了风险交流的重要性和基本工作准则，但在实际操作层面，仍缺少相应的工作指南，导致覆盖面不足，纵深度不够，基层工作机制推进缓慢，实施效果不尽理想。目前的风险交流机制仍处在探索阶段，试点地区呈现两极分化。一方面，在顶层设计上，理论设计和工作机制已逐步完成，发达地区试点工作也初见成效；另一方面，基层工作系统中还完全没有体现出风险交流工作的内容，欠发达地区的交流机制还未建立起来。但事实上，对于农产品质量安全问题，越是不发达的地区问题就越突出，越是基层的地方也越容易成为风险的源头。因此，风险交流工作机制的渗透应该从基层开始，自下而上，以快速和高效为准则，在最需要交流的地方建立起最完善的交流机制。

（三）风险交流内容受限于传播者资源，缺乏对诉求的了解和效果反馈正确的认知是做好交流的前提和基础。当前农产品质量安全风险沟通与交流工作更多的还是以应急为目的、已有资源为导向开展的，对受众的主动性和实际需求缺乏系统深入的了解，对科普知识传达的可接受度缺乏考量，对交流的实际效果缺乏正确的评价。面对如今谣言传播呈现的多主体、跨平台、易反复等特点，认知和反馈机制的缺失造成风险交流无效甚至反效的问题变得异常突出。

专业技术人员对于风险的评估有赖于科学评估，而公众对于风险的估计则有赖于基于个人经历和感情因素的风险感知[12]。虽然已有学者开展了一些风险认知调查，但多限于学术性调研和小范围调查，如针对不同省市开展的食品或农产品安全风险认知调查[13～14]，以及针对奶产品[15]、转基因食品[16]、食用油[17]等不同产品类别开展的认知调查，还缺乏全国范围的、系统性的、权威的风险认知调查。美国和欧盟则从很早开始就对公众认知开展调查。美国主要通过对风险接受度和感知水平的调查，帮助政府的风险管理者了解不同消费者的需求和偏好，预测其对风险的反应，从而制定相应的风险交流策略[18]，提高风险交流效率。美国普通消费者还可通过“问答教育体系”就食品安全风险相关问题进行提问，相关专业技术人员会及时进行解答[19]。EFSA在2005年开展了一次跨27国的大范围认知调查，就公众对食品安全风险的担忧程度和政府监管的有效性认知进行了深入了解。他们主要通过官网、热线电话、调查问卷、网上问答等形式与普通消费者进行直接沟通，以此满足不同受众的需求。然后根据不同利益相关团体和组织的诉求，选择不同的风险交流方式和内容，再由相关利益团体和组织与普通公众进行风险交流[20]。2010年，EFSA专门发布了形象报告，对已完成的风险交流进行效果评价，从而更深入地了解风险交流成效[21]。

（四）科研成果向公众认知转化程度不够，缺乏工作激励机制我国农产品质量安全风险交流工作起步较晚，科研部门对科研成果向公众认知转化的重视程度不足。在科研压力大、缺乏激励机制的情况下，专业技术人员参与风险交流工作的积极性不高，无法把科学传播作为核心工作。农产品质量安全事件曝光后，如果政府部门、行业专家不能第一时间发声，虚假信息就会先入为主地占领舆论阵地，误导公众认知。如果相关机构没有及时跟进及发布事件进展，会产生严重的信任危机问题，从而在受众群体中进一步产生恐惧、怀疑、抵触和不满情绪，进一步扩大事态。因此，设置相应的风险交流激励机制，无论是对于相关人才的培养还是交流效力的提高都有很大的帮助。

三、后疫情时代农产品质量安全风险交流的优化路径

后疫情时代，面对公众的感知风险与科学估计的风险之间存在的较大差异[22]，重拾消费者信任成为风险交流的重大难题。亟待通过启动风险认知调查、强化政府主体职能和建立常态高效的交流机制等举措，探索优化农产品质量安全风险交流路径，有效解决风险交流实践中的难点问题。

（一）启动风险认知调查，深入了解公众诉求开展系统性的农产品质量安全风险认知调查工作，充分了解公众的风险诉求和实际需求。一方面，扩大风险认知的调查区域和人群范围，了解掌握公众风险认知的整体水平和变化情况，明确交流对象的特征、信息渠道、影响消费者行为的因素等，从而有助于相关部门的风险管理者制定出更加精准有效的风险交流策略。另一方面，要加强不同学科间的协作，在自然科学的基础上，结合社会学、传播学和政治学等学科的研究方法开展风险交流研究，加强风险信息的交流沟通及教育培训。

（二）强化政府主体职能，充分发挥智库作用在农产品质量安全风险交流工作中，政府要把握好主动权，主动防范和化解农产品质量安全风险。一是，充分发挥政府的组织、协调、引导和兜底作用，从顶层设计上做好风险交流的制度建设，强调公开政务信息的主体责任及义务。二是，积极转变工作方式，提高工作透明度，设立专门的风险交流平台，开展风险预警、监管数据、评估结果、法规政策、防控技术等信息的共享与交流，鼓励公众参与风险决策与管理。三是，充分利用现有专家智库资源，打造权威科学家，通过用药指导和技术培训，推广标准化生产，减少不合理用药等违规行为；通过正面宣传和积极引导，及时回应社会热点，减少错误解读，避免谣言传播。

（三）建立常态高效的交流机制，逐步实现共建共治一是，在网格化监管模式下，按照属地原则，建立基层网格员的风险报告及沟通机制。基层网格员对于自己监管范围内农产品质量安全现状了解全面，在日常风险交流和监督管理工作中更容易了解受众诉求、发现风险。可根据风险类别和程度高低，赋予网格员一定的风险管理权限，允许跨级别、跨部门上报信息，逐步建立畅通高效的上报制度和网格化交流体系。二是，探索建立以受众为中心，来自政府、行业、企业、检测检验机构、网络舆情等多方、多元风险数据的收集、分析和研判机制。根据风险认知调查，利用大数据技术精准识别公众的食品安全风险信息行为差异，针对不同受众的偏好及认知水平，利用相应的传播媒介，采取不同形式的信息沟通模式，以保证风险信息准确及时的传递。构建实时预警模型，实现对农产品质量安全整体水平、风险程度和发展趋势的科学把控。三是，加强区域合作，建立智能分析和研判相结合的会商机制，针对可能导致系统性、区域性、源头性的重大农产品质量安全风险定期开展分析会商和交流，逐步实现跨区域的信息互联互通、共享共用。