欧盟草甘膦限量调整对我国农产品出口贸易的影响及对策

郭林宇 袁龙飞 石昊飞 叶贵标

（1.中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所，农业农村部农产品质量安全重点实验室，北京 100081；2.中国科学院动物研究所，北京 100101；3.农业农村部农药检定所，北京 100125）

草甘膦在欧盟的使用许可将于2022年12月到期。在使用许可到期之前，欧盟食品安全局（EFSA）根据欧盟（EC）第396/2005号法规，于2019年9月对草甘膦最大残留限量进行了审查，建议降低茶叶等153种农产品中的草甘膦最大残留限量，拟从0.1～50 mg/kg降低至新的定量限0.05 mg/kg[1]。欧盟委员会可能会根据EFSA的建议修订草甘膦最大残留限量，意味着我国相关产品出口欧盟将面临更加严格的草甘膦限量标准。欧盟是我国农产品出口的重要市场，欧盟农药管理政策及限量标准一直被各国在制定国内相关政策和标准时广泛参考和引用，因此，评估欧盟草甘膦限量调整对我国的影响并尽早做好应对准备十分重要。本文综合草甘膦在我国登记使用情况、我国农产品对欧盟出口贸易及中欧限量比对情况，评估了欧盟草甘膦限量调整对我国农产品出口贸易可能产生的影响，并提出应对建议。

一、欧盟调整草甘膦限量的政策背景

草甘膦是全球使用时间最长和使用范围最广的除草剂，曾因其高效、广谱、低毒、安全等特点广泛应用于防除农作物种植杂草，成为非选择性除草剂市场的一枝独秀[2]。然而，2015年世界卫生组织（WHO）下属的国际癌症研究机构（IARC）发布评估报告，将草甘膦列入“2A”类致癌物，即对人“很可能”致癌的物质[3]，使草甘膦身陷“致癌”风波。一些国家开始质疑草甘膦，至今已经有30多个国家或地区禁止或限制使用草甘膦[4]，未禁用国家也在不断提升草甘膦限量标准，草甘膦禁限用及限量标准提升呈现逐步扩大趋势。

2017年11月，草甘膦在欧盟境内使用许可到期前夕，28个欧盟成员国在比利时布鲁塞尔欧盟总部举行的会议上，就美国孟山都公司出产的草甘膦除草剂在欧盟境内使用许可延期进行投票表决，草甘膦最终以18国赞成、9国反对、1国弃权获得了5年的延长使用期[5]。虽然草甘膦在欧盟市场涉险过关，且近年来不乏权威机构为草甘膦正名（见表1）[6]，但欧盟内部的反对声音仍然持续不断，个别成员国已经开始采取行动禁止或限制使用草甘膦。奥地利自2020年1月1日起禁止使用草甘膦；德国提出“昆虫保护行动计划”，决定从2023年12月31日起禁止使用草甘膦[7]；法国计划于2021年停止草甘膦的“大部分用途”[8]；卢森堡决定于2021年1月1日起禁止使用草甘膦[9]。

表1 国际组织及各国对草甘膦的评估结论

2022年12月，草甘膦在欧盟的5年延长使用期即将到期，到期之后是否仍能获得使用授权尚不明确。根据2019年9月EFSA的限量调整建议，预计欧盟此次修订草甘膦最大残留限量后，绝大部分植物源产品上的草甘膦限量标准将更加严格，且根据欧盟相关法规，如果2022年草甘膦未能在欧盟获得继续使用许可，草甘膦作为禁用农药的最大残留限量将可能进一步降低至一律限量“0.01 mg/kg”。

二、欧盟调整草甘膦限量对我国农产品出口的影响分析

我国是草甘膦生产、使用和出口大国，2019年我国生产草甘膦55万t，其中70%用于出口。据统计，我国草甘膦供应量占全球市场60%以上，是草甘膦生产第一大国。同时，我国是全球草甘膦使用第4大区域，占全球使用量的7.4%[10]。因此，无论是作为草甘膦生产和出口大国，还是作为草甘膦使用大国，欧盟调整草甘膦限量对我国产生的影响都不可忽视。

（一）草甘膦在我国登记使用情况草甘膦在我国登记在51个作物上使用，登记产品多达1 400余个，主要涉及食用农产品、非食用农产品和非农用途。登记的食用农产品主要有水果、茶叶、甘蔗、玉米、水稻、油菜、百合等，登记的非食用农产品主要有橡胶、桑树、剑麻、棉花等（见表2）。因草甘膦杀草谱广、除草彻底、杀大草效果好，且价格低廉，是许多农户除草的首选，在我国使用广泛。

表2 我国草甘膦农业用途主要登记作物及场所

（二）我国对欧盟出口的重点贸易农产品根据国际贸易中心Trade Map数据库2019年数据，我国出口欧盟的优势农产品以水产品、植物源产品、蜂产品为主。其中，植物源农产品以果蔬、饮料及调味作物、含油子仁及果实为主（见表3）。具体来看，部分产品以欧盟为主要出口市场，出口欧盟贸易额占我国相关产品出口总额的比例较高，如咖啡（45.1%）、已磨的辣椒（37.6%）、冷冻水果及坚果（23.4%）、鲜或干的其他坚果（22.9%，以松子仁为主）、未磨的姜 （21.9%）、白瓜子（21.1%）、未焙炒或未烹煮的花生（20.9%）、暂时保藏的蔬菜（19.4%）、大豆（18.1%）、冷冻蔬菜（16.8%）、脱荚的干豆（14.3%）。

表3 我国出口欧盟的主要植物源农产品

我国草甘膦登记作物中，茶叶（1.25亿美元）、柑橘及其制品（1.1亿美元）出口欧盟年贸易额较大，苹果及其制品 （0.29亿美元）、梨及其制品（0.28亿美元）、大米及其制品（0.14亿美元）、甜玉米（0.18亿美元）对欧盟有一定量出口。

（三）中欧草甘膦限量比对欧盟农药残留限量标准体系较为完善，针对作物体系表内的所有植物源产品和动物源产品制定了300多项草甘膦限量标准。我国GB 2763－2019《食品安全国家标准食品中农药最大残留限量》规定了草甘膦在谷物、油料、水果、蔬菜、糖料和茶叶上的26项限量标准。国际食品法典（CAC）制定了草甘膦在饲料作物、谷物、干豆、糖料、油料及部分动物源产品上的31项限量标准。从整体看，我国草甘膦限量标准较为严格，大部分限量标准一致或严于CAC和欧盟现行限量，少部分产品上的限量宽松于欧盟现行限量，包括杂粮类干豆（小扁豆、豌豆除外）、玉米笋、苹果、甘蔗（见表4）。若欧盟草甘膦限量调整后，由于除谷物、干豆和油料以外的绝大部分植物源产品上的限量都降低至新的定量限0.05 mg/kg，将导致这些植物源产品上的限量全面严于我国相关现行限量。

表4 我国草甘膦限量与欧盟限量比对

（四）欧盟限量调整可能影响的出口农产品种类综合草甘膦在我国登记使用、我国农产品对欧盟出口贸易及中欧限量比对情况，欧盟草甘膦限量调整，一方面可能会对我国出口欧盟较多的茶叶、柑橘及其制品、苹果及其制品、梨及其制品等草甘膦登记作物产生重要影响；另一方面，由于草甘膦成本低、除草效果好，在实际生产中使用非常广泛，欧盟草甘膦限量调整也可能会对咖啡、辣椒、姜、花生、暂时保藏蔬菜等以欧盟为重要目标市场的非登记作物产生一定影响。以草甘膦未在我国登记的咖啡豆为例，欧洲咖啡联盟根据收录多国相关数据的咖啡数据库分析发现，将咖啡豆上草甘膦最大残留限量降低至0.05 mg/kg时，数据库中有1/3的咖啡豆都将超过最大残留限量，而无法在欧盟市场上销售。根据国内行业调研，如果欧盟咖啡上草甘膦现行限量从0.1 mg/kg降低至0.05 mg/kg，部分咖啡豆出口将受阻。

续表4

三、应对建议

考虑到目前草甘膦的安全性仍然存在争议，欧盟调整草甘膦限量及推动草甘膦禁用很可能会被其他国家效仿，从而对全球草甘膦市场及施用草甘膦的农产品出口贸易产生广泛而深远的影响。我国作为草甘膦生产、出口和使用大国，需要提前谋划、全面做好应对准备。

（一）紧密跟踪全球草甘膦管理政策变化目前各国对草甘膦安全性和使用管理政策态度不一，管理措施处于动态调整期。美国、巴西、阿根廷等广泛种植大田抗草甘膦转基因作物的国家草甘膦使用需求很大，对使用草甘膦持积极态度。而法国、泰国、越南等积极提出禁用草甘膦[11]。虽然禁用草甘膦之声不绝于耳，但是由于目前市场上没有能够替代草甘膦的除草剂产品，禁用草甘膦将大大提高种植户的除草成本[12]，短期内完全实现禁用草甘膦仍有一定难度，部分国家采取以限用逐步扩大推动禁用的策略。我国应密切关注全球草甘膦禁限用管理政策和限量标准变化，及时了解相关科学研究进展，持续跟踪和捕捉有关动态信息，建立研判应对机制，降低全球草甘膦管理政策措施不确定性对我国相关产品出口产生的影响，并为我国科学调整草甘膦管理措施提供决策参考。

（二）深入参与草甘膦国际标准制定工作CAC法典标准在食品贸易中具有准绳作用，是促进国际贸易和解决国际贸易争端的重要依据。目前，CAC草甘膦残留限量标准主要集中于饲料作物、谷物、糖料、油料等大田作物，对蔬菜、水果、茶叶等我国优势出口产品没有制定草甘膦限量国际标准。从欧盟及各国草甘膦限量标准制定情况来看，一方面，由于草甘膦应用历史较长，部分杂草对其抗性日益严重，为确保除草效果，生产中不得不加大施用量，主产作物上草甘膦残留限量可能会不断放宽；但另一方面，从确保消费安全的角度，主要进口产品上的限量标准却不断趋严。国际上对蔬菜、水果、茶叶等我国优势作物的限量日益严格，对我国相关产品出口不利。建议全面深入参与草甘膦限量国际标准制定工作，将水果、茶叶等草甘膦登记作物的国内已有限量转化为国际标准，争取在农产品国际贸易中的话语权。同时，针对咖啡、辣椒、姜、花生等我国具有出口优势的未登记作物，开展残留试验研究和市场监测，为主导和参与相关国际标准制定积累数据，积极引导标准制定向我有利方向发展，为相关产品出口创造良好条件，维护国内产业利益。

（三）建立贸易壁垒快速预警及应对机制草甘膦在我国使用广泛。水果、蔬菜、饮料作物、含油子仁及果实等植物源产品是我国重要出口创汇产品，应充分利用农产品技术性贸易措施通报评议工作机制，及时掌握上述产品中草甘膦登记和限量变化情况，向国内产业和出口企业提供贸易壁垒预警信息和技术咨询服务。一方面，针对影响我国出口贸易的不利措施，通过多双边场合提出磋商或关注，推动解决对我国出口贸易的不合理限制措施，维护出口贸易利益；另一方面，提醒企业提前做好应对准备，最大限度争取调整适应和应对时间，尽量避免贸易损失。

（四）积极研究草甘膦除草剂替代方案尽管短期内没有草甘膦的理想替代产品，草甘膦难以全面禁用。但长期来看，随着对草甘膦食用风险、接触风险、生物多样性及环境风险评估的深入以及草甘膦抗性及耐受杂草不断增多[13]，寻求替代草甘膦的除草方案已迫在眉睫。除草甘膦外，常见的非选择性除草剂草铵膦、敌草快、百草枯已被欧盟禁用，建议积极研究田园生草、生态除草、选择性除草剂等多元化替代除草措施的可行性，形成成熟的杂草综合防控解决方案，并推广使用。