信息化技术在城乡规划领域的应用研究

吕振亚

许昌市规划信息中心 河南 许昌 461000

1 信息化技术在城乡规划领域的应用

我国信息化技术在城乡规划领域的应用起步于20世纪80年代，是政府组成部门信息化开展应用较早、技术种类较多、构建难度较大、发展速度较快的信息化行业。以武汉、广州等地为代表的规划信息化技术应用先发城市，先后引入了地理信息系统、全球定位、卫星遥感、计算机辅助设计等先进技术，构建出城市规划设计、规划管理、三维辅助决策、遥感监测、规划公众参与等业务系统，率先实现了规划工作主要环节的人机互动信息化。

1.1 内先进地市信息化技术在城乡规划领域的应用情况

1.1.1 广州市。广州市20世纪80年代开始规划信息化建设，前期主要研发了地下管线信息系统、“一站式”窗口业务系统、空间地理数据库和建筑三维审批等相关系统。2016年启动“多规合一”工作，按照“规划引领、平台整合、市区联动、部门协同”的总体思路，优先选择了14项条件成熟的专项规划开展“多规合一”。广州市重点建设的“多规合一”信息平台完成了“3大整合”：一是流程整合，优化项目审批流程和国土、规划业务流程；二是数据整合，集成基础地理、空间规划、行政审批、政务大数据和开放大数据5大数据；三是系统整合，整合空间规划、国土管理、行政审批、项目管理、共享服务5大系统，形成横向贯通市级各部门，向上对接部、省信息系统，向下联动各区系统的大平台，为推进全国“多规合一”提供了有益借鉴。

1.1.2 武汉市。武汉市规划信息化建设起步于1992年，目前构建了“1个中心（即信息资源管理中心）、3项工程（即数字国土、数字规划和数字城市工程）、5类系统（即调查采集类、设计支撑类、集成监管类、分析决策类、公共服务类系统）、6项支撑（即信息化组织机构、制度、技术、人才、经费和标准）”的国土规划信息化工作框架，有力推进了信息化建设的协调发展，数字城市智慧城市建设全国领先，为服务武汉市城市建设、提高政府行政效能、促进政务公开、提供便民服务发挥了重要的作用。

1.1.3 南京市。南京市规划信息化建设始于1998年，市先后建立了规划编制管理信息系统、规划用地管理系统、市政交通规划信息平台、南京地理信息公共服务平台、城市设计三维平台等20多个系统和平台。其中，“南京数字规划”信息平台，实现了从地形图现状到控制性详细规划、规划方案、规划许可、施工前验线、竣工测量和建设后的现势性地形图更新的全过程的、图文一体化的动态跟踪、管理和监控。

1.2 国内先进地市信息化技术在城乡规划领域的应用经验

1.2.1 与时俱进，抢抓时代机遇。20世纪80年代计算机技术、地理信息技术刚刚出现，武汉、广州等地就将新技术与规划工作相结合，先后建立了3个版本（基于无线通信技术、基于虚拟专用网技术和基于IOS）的办公自动化系统及规划信息平台。近年来，在国家提出空间规划体系改革和“多规合一”相关要求后，武汉、广州等地又率先探索，通过建设“多规合一”信息平台，整合国土、规划、发改、环保等数据资源，在行业部门之间实现了技术和业务的互通互联、共建共享。如武汉市2014年4月出台了《关于印发武汉市国土规划信息资源整合共享平台建设方案的通知》，通过国土规划共享平台，建立了一套完整的国土规划大数据管理与应用体系。广州市2012年在全国特大城市中率先开展“三规合一”，待“三规合一”相对成熟后启动“多规合一”，并颁布了《广州市“多规合一”工作方案》。通过分析国土规划和各相关部门专业规划的核心内容、管控要素、用地标准以及实施机制等，将环保、体育、卫生、交通、市政、水务等多个部门的专业规划纳入“一张图”平台，构建起各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划协调机制。

1.2.2 全域普查，现状数据建库。广州市“多规合一”探索中，在全域划定19300多个覆盖城乡的标准化网络，以网格为单位进行摸查，发动市、区、街镇约10万人参与大普查，共核查道路街巷16万条，建筑物437余栋，以及人口、单位等现状信息，又将各种空间要素信息叠加，实现可定位、可计算、可分析、可评估、可考核的用地、设施、社会、经济现状一张图。武汉市在数据生产、发布、注册、更新过程中，建立了信息共享标准体系，为信息共享连通了道路。其国土规划大数据管理与应用系统，不仅包含国土、规划等信息资源，还集成了环保、民政、公安等部门的人口、环境、资源等信息，建立了1千多个图层的专题地理信息库。

1.2.3 强化标准，数据共建共享。厦门市多规合一业务协同平台，不仅统一全市空间坐标体系和数据标准，保障空间信息共享，而且统一系统接口标准，支持各单位业务系统与平台的信息交换。各部门通过平台对数据共用共享，就业务共商共议，并以此为基础着力于空间的共治共管。广州市按照“一数一源、集中统一分享、分层分级管理”的数据治理观念，通过提供数据模板、统一标准和统一坐标系，对新收集的全市土地利用现状、公共服务设施等现状数据整理、拼合和符号化，形成了全域用地现状、公共服务设施、道路交通、地名地址和标准建筑物等专项图，为“多规合一”提供数据支撑。南京市制定了数据采集标准和GIS建库标准，数据中心涵盖了基础测绘成果、规划编制成果、规划实施管理成果及相关政务信息等各类信息资源。

1.2.4 立足于用，健全配套制度。武汉市在推动国土规划信息资源整合中，出台了《武汉市国土资源和规划局技术信息管理办法》、《武汉市国土资源和规划局规划数据共建共享管理规定》等相关配套文件；厦门市在多规合一业务协同平台实践中，建立了《多规合一空间规划管理办法》、《生态控制线管理实施规定》等一系列部门业务联动制度。南京市在推行电子报批中，颁布了《南京市规划局建筑工程规划审批数字报建规定》、《关于简化规划审批中涉及建筑面积核算的有关问题的通知》等配套文件。

2 信息化技术在城乡规划领域应用中存在的问题

我国大部分地区在信息化发展过程中，面临规划信息化应用起步晚、应用层次浅、数据标准尚未统一、规章制度有待健全等问题，主要表现为：

2.1 顶层设计不系统

规划信息化建设在顶层设计和政策支持上缺位，发展相对缓慢。随着新技术应用广度、深度的不断拓展和改革的不断深入，空间规划体系及多规合一等问题接踵而来，如不抓住“放管服”背景下的改革机遇，抓紧布局规划信息化工作，后续工作开展将困难重重。

2.2 基础资料不清楚

城市精细化管理及智慧化建设的前提，是多种、多源基础数据的信息化。于规划工作而言，对城市基础信息的空间化定位要求较高，尤其是涉及空间管理的地形、地貌及人口分布等规划资料。目前，我国大部分地区尚未开展全面性、全域性地理信息普查，部分领域虽进行了行业普查，但空间位置缺失或数据不精准。数据资源信息化建设缓慢，并无法同系统平台建设相协调[1]。此外，已进行空间定位的基础资料，也存在坐标系未统一、标准不一致等问题，难以形成区域“一张图”。

2.3 机制建设不完善

信息化技术在城乡规划领域的推广应用需要配套建设相关机制和制度。目前，大部分规划信息化建设和应用相对分散，尚未建立统一的信息资源汇交机制，缺少“共建、共用、共享”的信息资源流转体系，较少考虑跨部门的共用。特别是空间规划信息数据交换中，不同部门之间互联互通难、信息共享难等问题仍然存在，建设分散化、应用条块化、信息割裂化和服务碎片化等现象仍较为突出。另外，规划信息化技术的组织架构、建章立制、项目管理、系统开发、数据入库、应用研究等方面尚未建立统一的、操作性强的制度保障机制。建设过程中相应的经费保障机制、应用共享机制、信息化安全与应急保障机制、信息化工作考核机制和人才队伍建设培养机制等也有待完善。

2.4 多种规划未合一

在国家空间规划体系和“多规合一”新形势下，“多规合一”已势在必行，而建立“多规合一”信息平台是开展这项工作的必选项。据城市规划协会统计，目前我国有法定依据的各类规划就有80余种，非法定规划更是不计其数[2]。部分地市多规共存现象普遍，且未在空间位置上准确套合。

建议提前谋划、抓紧布局多规合一相关工作，并在统一的“多规合一”平台上建立控制线体系，以优化空间布局，有效配置土地资源，提高空间管控水平和治理能力。

3 信息化在城乡规划领域的应用建议

《深化党和国家机构改革方案》决定“组建自然资源部”，并赋予其“建立空间规划体系并监督实施”的重要职责。规划信息化工作涉及信息化行政管理、基础设施建设、数据管理服务、信息系统开发、技术应用研究、日常综合服务等各个方面，技术更新快、建设周期长、投入资金多。先进地市规划信息化建设之所以取得实效，在于立足本市实际，紧跟时代步伐，完善配套，逐步建立了全方位的、多层面的系统开发、推广、应用、维护等实施方案，并持之以恒推进信息化工作。针对信息化在城乡规划领域的应用，建议如下：

3.1 抢抓机遇，做好顶层设计

抓住新一轮机构改革及“放管服”的机遇，抓紧制定本地区规划信息化战略层面的顶层设计。建议部门成立专项工作领导小组，统一调配数据、人、财等专项资源。可邀请国内行业专家协助制定规划信息化五年发展规划。或采用公开招标方式，确定国内较有经验的信息化顶层设计公司，协助确定发展方向与组织架构。同时，组织本地区相关部门联合共建，形成信息化项目的统筹管理、数据资源的集成共享和信息化成果的全面应用的工作格局。

3.2 摸清家底，形成“一张底图”

应用信息技术支持规划工作时，首先可以将城市开发数据处理环节当作切入点[3]。一是建议开展规划、测绘、地下管线及业务数据的采集、积累、建库和挖掘工作，集成各项基础地理信息数据。二是多部门协作、多行业参与，进行国土、人口、经济、产业、建筑、基础设施等现状数据的收集工作，将常规的、非地理信息数据落到一张图上。三是在摸清本地区各部门、各行业基础地理信息后，强化数据关联，深挖数据内涵，实现数据管理、监控、分析和应用的全方位管理，为形成“一张底图”打下基础。

3.3 健全机制，提供制度保障

规划是“三分编制、其分实施”，规划“落地”离不开实施机制与配套制度的保障[4]。一是研究制定电子数据标准规范，做到数据指标口径统一、管理编码统一、格式规范统一。进一步探索建立数据成果汇交与共享机制，打破数据壁垒，推动跨行业数据汇交，便于各地区不同部门之间的信息资源共享共用。二是建立涉密信息及个人隐私信息保护制度，为规划信息化发展创造稳定、安全的运行环境。三是建立健全信息系统运维管理制度、信息化培训管理制度、信息化采购管理制度等配套制度，制定完善系统运行相关实施方案、技术操作手册等，支撑整个规划信息化工作科学有效运转。

3.4 共建共享，推动“多规合一”

建议在启动“多规合一”信息平台相关工作的基础上，以平台为契机，整合本地区各部门数据资源，建立发改、自然资源和规划、住建等不同部门的纵横联动、协同管理机制，促进多部门项目审批（包括用地规划许可、工程规划许可、施工许可、竣工验收等不同阶段）的流程优化，以“一站式”服务简化行政审批程序，实现由“被动审批”向“主动推动”、由“管理型政府”向“服务型政府”的双重转变。

4 结束语

21世纪，信息化水平已经成为衡量一个地区经济发展程度和竞争实力的显著标志。规划信息化作为信息化发展战略中的重要一翼，其建设任重道远。建议主动适应信息化发展趋势，主动抢抓国家改革发展战略，结合不同地区发展目标和规划实际，俯下身子，趟出路子，真正以规划信息化助推城市规划转型升级，促进城市可持续发展。