对基层农产品质量安全监管现状的思考——以贵州省六盘水市为例

李万贵 祖 达

（1.六盘水市农业农村局，贵州六盘水553000；2.六盘水市畜牧水产业发展中心，贵州六盘水553000；3.六盘水市种植业发展中心，贵州六盘水 553000）

近年来，随着乡村振兴战略的实施，乡村产业发展水平快速提高，农民生活水平得到极大改善，农业现代化进程迅速推进、产业结构不断优化，农民富、农村美、农业新成为新时代“三农”的真实写照[1～2]。我国社会主要矛盾已然转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，对食品、农产品的需求已经从数量向质量转变，农产品质量安全日益成为大众关注的焦点。农产品质量安全监管点不断增加，监管面不断扩大，为农产品质量安全监管工作带来了前所未有的挑战[3～4]。本文以贵州省六盘水市为例，浅谈当前基层农产品质量安全监管的现状，分析面临的困难及原因，并提出对基层农产品质量安全监管工作的思考及建议。

一、基层农产品质量安全监管现状

（一）基层监管机构设置当前，基层农产品质量安全监管机构普遍存在人少事多，人员机构老化，监管人员专职化专业化水平不高，监管机构设置不尽合理等问题[5～7]。以贵州省六盘水市为例，六盘水市属地级市，全市所辖4个县级行政区，农产品质量安全监管职能归属农业农村部门。具体来看，市级设有专职行政机构，无下属专职事业单位，无专职行政人员，兼职人员2人；4个所辖县级行政区中有2个县设置专职行政机构但均无专职行政人员，另2个县未设置专职行政机构，职能整合到县级农产品质检机构代为行使，累计兼职人员13人；乡镇级均未设置专职行政监管机构及事业单位，全部依托乡镇农业综合服务中心，属“一套人马多块牌子”，无专职人员，累计兼职人员137人。实际上，乡镇农业服务中心多数属于在编不在岗，存在被属地政府或者其他部门过度抽调的情况，中心人手紧张，基本的日常运转存在极大困难。综合来看，六盘水市农产品质量监管机构设置主要存在有机构无人员、有职能无编制或编制不足、专业技术人员过度行政化、具体承担监管工作的人无行政监管身份、人员年龄结构参差不齐、乡镇级监管机构人员业务知识能力和业务监管工作能力严重不足等情况。

（二）经费投入及硬件设施保障“十三五”期间，农业农村优先发展成为这一时期的主旋律。农业农村投入逐年加大，农产品质量安全监管经费也得到了保障。六盘水全市年均获得农产品质量安全监管省级经费约60万元，市级经费约75万元，县级（辖区内所有县区资金综合）经费合计约120万元，基本能满足年度贵州省下达的监督抽查检测任务所需，乡镇级无专项监管工作经费。截至目前，全市乡镇配套农产品质量安全自检速测仪比例约60%，且各县的配套情况差异较大，实现配套全覆盖的县仅达50%。在技术支撑保障方面，目前全市4个县级行政区除市中心城区外，均建有满足当地实际需求的农产品质量安全检验检测实验室，能有效提供监管技术体系保障。但随着国家机构改革的纵深推进，实验室的管理权限发生了不同程度的改变，由农业农村部门投入建成的实验室，部分整合到单独法人事业单位归口政府直管（例如六盘水市农产品质量安全检验检测中心），部分整合到单独法人事业单位归口市场监管部门代管（例如盘州市农产品质量安全检验检测站），目前还保留在农业农村部门的仅占实验室建成比例的50%。

（三）监管工作运营机制六盘水市农产品质量安全监管工作职能归属农业农村部门，由内设部门具体行使农产品质量安全监管职能，按照分级负责制具体开展。市级农产品质量安全监管机构结合上级业务主管部门及市级党委和政府的安排部署，统筹组织全市农产品质量安全监测计划制定、监督抽查任务目标分解、日常巡查检查、专项整治及推行有关农产品质量安全监管新机制的实施等，推动全市农产品质量认证、证后监管及年检，执行农产品质量安全标准，承担标准化建设有关工作，指导各县开展国家农产品质量安全县创建有关工作。县级农业农村部门负责具体开展农产品质量安全监管工作，指导督促农业生产经营主体依照有关法律法规从事生产经营活动，指导和培育有条件的生产企业开展质量认证，提升企业质量意识和品牌意识。

二、基层农产品质量安全监管存在的困难

（一）专职化、专业化监管水平有待进一步提升以六盘水市为例，目前基层农产品质量安全监管在基层农业农村部门工作中尚未得到应有的重视，具体表现为机构设置不健全、人员配备不够完善。就市级层面而言，虽设有农产品质量安全监管科，但由于部门行政机构编制在机构改革后受到进一步压缩，只能抽调局属事业单位专业技术人员负责监管科有关工作。农产品质量安全监管工作属行政监管范畴，在市级监管抽查、巡查、检查中，需具有执法资质的有关人员现场取证，专业技术人员无执法资质，在日常监管过程中不能形成强有力的监管震慑力，在打击违法违规行为的时效性上也存在一定断档风险，一定程度上降低了监管的效率。从县级监管状况而言，几乎为“胡子眉毛一把抓”的现状。日常监管中，基层单位为完成年度监管工作任务，克服基层监管力量不足的困难，均为相关兼职监管工作人员办理农业执法证，授予其监管执法资质，但在一些监管环节上，仍存在一定程度的不合理性。而乡镇部门普遍为无专职人员、专业人员和专管人员的“三无”窘境。乡镇农业服务中心作为基层工作机构，无疑成为最需要人手的乡镇单位。但由于编制收紧、乡镇党委政府的过度抽调、人口老龄化等情况，农产品质量安全监管工作没有技术保障、资金保障和人员保障，农产品质量安全监管暨食品安全源头关的把控就无从谈起，这也是目前我国亟待解决的农产品质量安全监管问题。

（二）生产经营主体质量意识淡薄当前，部分相对欠发达地区，受限于从业主体文化水平较低，农业投入品使用的规范化水平较差，质量兴业和品牌战略意识不强，部分从业人员法律意识尚待加强等原因，片面追求产量、农兽药使用不规范的现实情况仍然存在。媒体和社会公众的监督参与度不高，农产品质量安全领域齐抓共管氛围和共建共享工作格局没有完全形成。

（三）产地准出和市场准入衔接机制需进一步完善农产品质量安全工作属于食品安全源头关，是食品安全的第一道防线。多年来，各有关部门虽不断在完善和提升产地准出和市场准入衔接机制，但实际工作中几乎是各管各，联动联防机制尚未形成。例如，2020年农业农村部门在全国试行食用农产品合格证制度，旨在规范产地准出，提升产品生产者自我管理、自我承诺，压实主体责任。但在实际推广过程中，生产主体普遍反馈，主体虽愿意开具合格证，但市场流通环节却无人索证查证，未作为市场准入的必要条件，准出准入未能有效衔接，很大程度上打消了开具的积极性，增加了试行工作推广的难度，也影响了监管的效能。

三、思考和建议

（一）提升基层履职水平，强化基层力量保障农产品质量安全监管对象为产品具体生产者，要守住食品质量源头关，基层监管人员履职尽责必不可少。要形成持续强有力的监管机制，人、财、物的保障必不可少，专职化、专业化人才队伍建设亟待解决。要稳定人才队伍，强化技术培训，提升资金保障；明确监管职责，强化落实经费保障，健全岗位管理绩效责任制，完善奖评考核机制，切实发挥好基层监管的效能[8～9]。形成市督查、县统筹、乡镇及村居常态化巡查监管机制是今后农业现代化阶段农产品质量安全监管工作的新模式。铸就一支强有力的农产品质量安全监管队伍才能守住食品安全源头关，才能助力农业产业高质量发展。

（二）建立健全农产品质量安全监管体系激励机制为能进一步提升和稳定农产品质量安全监管从业人员队伍，提升队伍业务能力，急需建立健全农产品质量安全监管体系激励机制。探索设立类似“农业丰收奖”的农产品质量安全监管系列专项奖项，将农产品质量安全监督抽查、风险监测等任务以项目实施的形式开展，分项分环节实施，对于项目完成表现突出的团队和个人，均予以通报表彰或颁发奖励证书形式的激励。尽力为基层农产品质量安全监管人员在职务、职称等晋升上创造一定硬性条件，提升基层从业者的归宿感、自信心，让基层工作者尽最大努力施展其才华，以更负责任的态度提升监管工作效能，守住质量安全源头。

（三）创新监管模式以完善产地准出与市场准入衔接机制产地准出和市场准入是保障食品安全的两大关口，有效的衔接机制必将铸就强有力的监管体系，对提升食品安全水平有重大意义[10]。近年来，随着市场监管大整合，准出准入衔接得到进一步推进，农业农村部门和市场监管部门监管责任得到进一步明确，产地准出暨产品进入流通和批发市场之前均由农业农村部门负责，进入流通和市场后，由市场监管部门负责。但是由于追溯及法律法规的修订进程，导致部分上市不合格产品无法追根溯源，部分从业者有空可钻，也为产品安全埋下了重大隐患。为有效打消从业者的违法侥幸心理，2020年起，农业农村部门在全国试行的食用农产品合格证制度很大程度上弥补了溯源这一空缺，但由于缺乏相关法律法规的支撑，导致农产品质量安全执法和监管无法强制执行，市场监管也不能强行查验，进而打消了部分从业者的试行积极性，不能有效形成产地督促、市场倒逼的有效监管衔接机制[11～13]。因此， 要进一步提升农产品质量安全水平，提升农产品生产主体质量安全意识，守住产品质量关，加大合格证试行力度，并推动其纳入《中华人民共和国农产品质量安全法》新一轮修订，强化上下和横向衔接势在必行。