社区工作者激励路径优化研究*

文/王婉怡（1.北京市西城区人力资源和社会保障局；2.首都经济贸易大学劳动经济学院）

一、绪论

（一）研究的必要性和重要性

1.国家政策导向

社区居民委员会的发展由来已久，它不是一级政权组织也不是行政组织，而是基层群众性自治组织。早在《中华人民共和国宪法》中就奠定了我国居民委员会的重要地位和作用，从1989年《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的颁布实施到十八大报告，国家一直高度重视社区的发展，出台各类政策壮大社区工作队伍，积极完善社区居民自治制度。可以预期，社区在今后的发展中会得到更多的财政和技术支持。社区工作者是国家进行社会治理的最基础的载体，是用自己的主观能动性对资源进行支配和利用的，这支队伍一定会长期活跃在社会治理的第一线。社区工作者的培养与发展，也将是未来很长一段时间里社区发展的重要组成部分。

2.社区养老服务的需求

随着我国人口老龄化进程的加速，我国老年人口的基数不断增大，困难老人的数量有所增多，政府管理和救助的压力越来越重。在我国大力推动服务型政府建设进程中，社区养老模式得到了广泛的关注。将政府、社会和社区紧密联系在一起的“暖心工程”模式得到了很多社区的采用，运行良好的机构也得到了居民的广泛认可。应该说，老龄化问题是我国必须面对的攻坚难题，社区养老是缓解这个难题的一条出路，它必将成为我国长期发展的一种养老模式。所以社区和社区工作者的存在都有着必然性和长期性。

3.社会稳定的现实要求

随着不断深入的政治经济体制改革，市场经济发展步伐愈加快速，社会问题也愈加凸显。维持社会稳定的重担就落在了社区。大到国家级别的“两会”、APEC会议，市级的环境委员会对社区的考察，小到元旦、元宵节，每一次都是社区工作者和社会志愿者牺牲了大量的休息时间维护着社区的治安与稳定。另外，对一些社区纠正人员、重点关注对象等要将维稳贯穿到每一天的工作中。维持社会稳定已然成为社区工作中非常重要的工作内容和职责，社区工作者可以通过掌握社区人、地、物、事、组织的状态，及时化解潜在社会矛盾，促进了社区乃至整个社会的和谐稳定。

（二）研究意义和目的

社区居民委员会是中国特色社会主义民主制度的重要组织形式，是城市基层政权的重要依靠力量，是党和政府联系群众的桥梁和纽带，在促进基层稳定、联系群众等方面有着不可替代的作用。社区服务站是社区居民委员会的专业服务机构，按照专干不单干、分工不分家的原则，在社区党组织和社区居民委员会的统一领导和管理下开展工作。社区居民委员会和社区服务站是有机统一的整体，在实际工作中同心合力，是社区治理的有生力量。

在这两个部门工作的社区工作者群体愈加壮大，他们工作前付出了大量人力资本投资，队伍年龄层也逐渐年轻化。这部分社区工作者潜能大，创造力强，是发展社区治理的重要力量。这部分人才在工作中的劳动权益是否得到了有效保障，劳动热情是否得到了有效激励，关系着社区发展的前途。工作实践中，我们时而会听到社区工作者对薪酬待遇、工作时间等问题的抱怨，也时而会看到有高学历工作者辞职的现象，这就严重影响了社区工作的连贯性和稳定性，也不利于社区的良性发展。本研究拟通过对社区工作者的相关调研，考察现在社区工作者队伍的基本情况，尝试解释上述两个问题并提出合理的改进措施。

（三）研究对象界定

在国外实践中一般使用社区工作者这个概念。国外学者的研究主要着眼于社区工作者是如何在工作中帮助辖区内的弱势群体，这些社区工作者具有高度专业的知识，受过系统的教育和培训，是一项被公认的职业。在我国，社区工作者队伍是转型时期出现的一部分新群体，结合我国国情，他们有特别的属性。广义的社区工作者包括专职工作人员、兼职工作人员和社会志愿者（周文建、宁丰）；狭义的社区工作者是指在社区党组织、社区居委会和社区服务站专职从事社区管理和服务、并与街道（乡镇）签订服务协议的工作人员。

本研究中所指社区工作者包括两部分，其一是经过公开招聘招录到社区工作岗位的工作人员，其二是由各非营利组织输送到社区服务站的工作人员。因为社区居委会和社区服务站基本上处于合并办公的形式，招录社区工作者时也不会指定在哪个岗位办公，因而研究中将这两部分群体合并考察。

二、理论分析——马斯洛需求层次理论

在管理学和心理学中，激励理论一直占有比较重要的地位，因其在实际应用中可以直接或间接地增加资本收益或提高经济效益。依据此前笔者对社区工作者工作的经验和体会，在本文中选取马斯洛需求层次理论做探讨，旨从管理心理学角度来描述社区工作者激励路径。

（一）理论概述

马斯洛需求层次理论最初为五级（1943年，图1），主要分为deficit need缺失需求和growth need成长需求。在D-need中，由低到高主要为physiology need生理需要、safety need安全需要、belongingness and love need社交需要和esteem need尊重需要；而G-need主要指self-realization自我实现。具体而言，D-need中的生理需要都是生活必需品，是最基本的衣食住行需要，是人们赖以生存的基础，更侧重于物质基础，甚至称不上是心理学上的因素；生理需要得不到满足，会直接威胁生命健康，更遑论其他需要。安全需要是在生理需要之上的一个维度，是人们在满足现有衣食住行的基础上，对物质安全、人身安全和精神安全的一种需要；这个需要无法得到满足时，人们会终日处在惶惶不安的状态，仅能实现温饱。社交需要和尊重需要相辅相成，社交需要比尊重需要低一个维度，主要是因为社交需要侧重于与他人建立感情的联系，无关喜恶，无关优劣；但尊重是尊重自己尊重别人，是一种高尚的品格，与单纯的社交需要截然不同。自我实现这个需要之所以是最高级的层次，因为自我实现具有强烈的主观能动性，甚至有些时候为了实现这个需要，可以放弃之前所有已经得到满足的需要。如果说前四个属于D-need中的需要像台阶一样步步升高，那G-need实际上是一种跳跃式的需要，可以一步登天也可以一朝落地，带有强烈的情感选择特色。

图1 马斯洛需求层次理论（初期）

此后马斯洛也在完善需求层次理论，提出了更多层次的修正（1954年，1970年，图2）。刚才说到，自我实现的需要与D-need相比是一个跨越式的需要，为此马斯洛在尊重和自我实现之间增加了Need to know and Understand认知需要和Aesthetic need审美需要，用以描述在尊重需要得到满足之后，人们对客观世界展开探索，通过获取知识、创造艺术等途径逐渐为实现自我做铺垫。同时，在自我实现之后的最后一层为Transcendence need超越需要，指的是当自我实现的需要达成后，人们仍旧会产生更高层次的需求，将其统称为超越需要，亦是一种自我超越的需要。

图2 马斯洛需求层次理论（修正）

（二）理论评价

马斯洛的需求层次理论在现代管理学和行为科学中占有重要地位，是管理者可以用来对员工激励的一种管理学工具。在马斯洛看来，人类价值的实现是一个层次递进的过程，从低级的本能和冲动需要到高级的潜能和实现需要。通过理论试验可以得出的结论在激励员工的作用上还是可见一斑的，例如员工在宽敞明亮的厂房里工作，会有更加积极健康的工作状态，从而产出更多的价值；再如当员工通过努力实现自我价值的时候，心情会相当愉悦，比简单的升职加薪或者管理者的表扬能得到更大的快感和满足。这些都说明在激励员工时，马斯洛的需求层次理论需要用客观实际的东西来呈现，从而反过来使员工的需求得到一定的满足，或促使员工向更高需求挺近，以期带来更高的回报。

当然，马斯洛的需求层次理论也有其弊端，例如当时的样本量比较少，有些结论缺乏普遍性，不足以妥善地支撑研究结论。而且人类与其他动物最大的区别就是主观能动性，对于一些有信仰的人来说，自我实现或者超越自我往往更为重要，甚至在某些情况下会成为最基础的需要，相比之下，原先属于D-need中的需要根本不值一提。此外，还有学者按照年龄做了对比实验，发现对于12岁以下的群体而言，生理需求最为重要；而13岁至18岁的青少年，更重视社交需要和尊重需要的满足，且尊重需要的满足更为迫切；18岁之后的成年人对需要的分层更符合马斯洛提出的层次理论；然而进入老龄阶段后，身体健康日益衰退，整个社会对他们的需要也逐步降低，导致对于老年人来说最重要的为安全需要。①这就说明，马斯洛的需求层次理论是一个比较理想的常规状态，适合对健康成年人的管理激励方式作出一定的指导，理论受众具有一定局限性。

三、社区工作者队伍现状分析

（一）社区工作者队伍专业化水平低

目前社区承担的工作内容包罗万象，除此前一直有的党员管理、人口抽查和经济普查、社区矫正、社区安全保障、低保残疾服务之外，又新增了垃圾分类管理、市民服务热线处理等更加专业化的工作，这就需要更高水平的社区工作人才加入社区工作者队伍中。尽管社区的工作越来越复杂，越来越专业，但现有的工作者队伍却没有跟上这个步伐。以某地社区工作者学历分布来看，基本呈现正态分布的形态，最集中的是初中、中专和高中学历的人，约占总量的60.39%，说明目前社区工作主要是具有中学学历的人在做。大学和大专的比例总计为30.75%，最少的为研究生学历人才，只占有0.83%的比例。这一点源于2012年启动的社区工作者招录时的特殊政策，以解决大城市户口为优势吸引大学或研究生应届毕业生进入社区工作者队伍，激活社区工作，更好地完成延伸到社区服务站的相关工作。但拿到户口后的很多优秀毕业生也跳槽去了其他事业单位或待遇更有吸引力的企业，留下的多数仍旧为曾经的所谓“就业困难群体”，年龄偏大，文化结构偏低，缺乏专业的社区管理知识和技能。

（二）社区工作者工作理念墨守成规

社区工作者因为学历、专业技术所限，在工作中更习惯于仿照前人的做法行事，如此一来至少不会出错，这样的工作理念确实是“就业困难群体”在重新拥有一份工作后很自然的想法。这种工作理念不是错误，但会越来越不适应新时代社区工作的开展。除了上文提到的社区工作内容在不断增加，更要求社区工作有特色、有创新，从“基层保障”和“社区维稳”的特征转变成具有创新意识、能够运用创新服务手段来开展的工作。但是目前社区工作队伍中，拥有创新意识且愿意尝试工作创新的人凤毛麟角，首先这部分群体肯定是近几年新入职的职工，从经验上、资历上导致他们没有施展的空间和制度保障，其次社区承接了太多的事务性工作，这些工作需要身体力行的“走下去”才能完成，工作人员分身乏术，经常体力透支，确实无暇思考创新工作。长此以往，曾经有期望有能力进行工作创新激情的人，也在这种繁杂低级的工作中被消磨殆尽。

（三）社区工作者工作考核

由于社区是很多上级部门的工作底层，上级部门为了督促社区完成工作，会用签订协议并附加年终考核的方式，要求社区限时高质量完成。目前社区几乎所有工作都与考核挂钩，社区与第三方机构或上级职能部门签署的“协议”“责任书”“达标书”等就是年终考核时的依据，也就是社区工作者的收入依据。与此同时，还要接受来自不同机构、不同政府机关的检查，先期准备一系列的汇报材料，中期接待各方检查，后期还要在文字上落实好检查精神和整改意见，一套手续下来费时费力。但这种考核和检查本身是与社区及其工作定位不相符的，社区的基础是民间自治组织，主要功能是为社区群众服务和办事；上级人民政府的参与，可以在社会治理层面对社区有专业性的指导，为社区工作提供帮助，促进社区工作向专业化、智能化、先进化方向发展，而不应当将上级部门的工作转移至社区来完成。适当的奖惩机制可以达到激励工作的目的，但现阶段社区工作的考核制度已经偏离了考核的初衷，严重影响了社区的正常工作秩序。

四、社区工作者激励的瓶颈

（一）需求层次低

在《北京市2014年面向社会公开招考社区工作者公告》中提到“面向社会公开招聘社区工作者，在同等条件下优先安排符合岗位要求的就业困难人员”。在我国，“就业困难人员”是一类由于计划经济体制改革而被职场淘汰，领取着失业保险待遇的富余中年劳动力。这些劳动力学历低、不掌握新型技术、再度获取新知识的能力也很薄弱，本身就是被市场淘汰的一批人。与社会工作发展较快的发达国家比较，这一倾斜性政策便拉低了社区工作岗位的专业性，出现了与社区治理发展相背离的现象。这样的人才队伍，连最底层的需要都无法完全满足，D-need的情况岌岌可危，徘徊在这一层次的人才队伍自然难以有效激励。

（二）供给层次低

社区工作的工作内容日益繁重，工作本身并不是有多难，而是从街道或上级政府部门下放的工作越来越多。但是相对于社区工作的复杂性和特殊性，乡镇一级人民政府在财政和人力资源的投入方面还是明显不够。详细来说：第一，随着街道或乡镇一级人民政府工作内容的附加，会自然而然地将一部分工作内容转给社区，在这一转移过程中，并没有给社区增加与工作量对应的人员编制，也没有对增加的工作压力和强度作出福利待遇或休息休假的补偿。这就意味着，社区工作者在增加工作压力时，没有获得相匹配的人力资源或财政的支持。第二，社区本就是民间的自治组织，为了落实上级党组织或政府部门的工作精神，工作开展遇到困难时，越来越依赖小礼品、小纪念品的发放，有小礼品的赠送，居民才愿意参与。但这部分支出数额不定，且很难在工作开展之初就直接获得启动资金，社区又没有自己的财政来源，最终导致社区开展工作时束手束脚，工作人员疲于思考在有限的资金支持下完成工作任务，工作激励无从谈起。

五、社区工作者激励路径优化

（一）从队伍建设提高需求层次

1.工资待遇

对于从事任何工作的人来说，工资都是最基本的保障。长期以来，社区工作者的工资水平一直是大家诟病的对象。某市委社会工委相关负责人曾说道：“社区工作者长期奋战在基层一线，连接着政府和百姓，承担着落实党和政府政策的重任，感知着社区居民的操心事、烦心事、揪心事，他们是社区建设的骨干力量和社会建设的重要基础。但社区工作者的工资待遇仍然处于较低水平，直接影响了社区工作者队伍的积极性和稳定性。”②因而，逐步规范并合理提高社区工作者的工资待遇水平，是稳定基层社区骨干人才、夯实基层社会治理和基层服务的重要保障。提高了社区工作者的基本工资和考核奖金的水平，至少可以满足马斯洛需要层次中的生理需要，否则社区工作者只会时时刻刻关注着工资的多少，比较着与其他职业的差距，带着不满的情绪必定会对工作质量产生严重影响。从制度或政策上直接满足广大社区工作者的底层需求，自然可以将他们的关注力或需要层次往上提，才有可能创造更大的价值。

2.福利待遇

在这里，福利待遇是指除工资待遇以外的福利，主要指类似午餐提供、休息休假等非货币式补偿福利。上文提到，社区工作队伍从建立之初是民间自治组织，主要是邻里之间的互助或者解决问题，工作人员家庭住址和工作地点毗邻，和社区居民的生活半径也非常小，所以是不需要上级政府部门提供午餐解决温饱的问题。但后期随着社区工作职能的变化，招募方式和招募对象的变化，社区工作者一日三餐的问题是需要由政府部门解决的。现阶段，很多省市直接选择货币补助或快餐券补助的方式解决社区工作者的就餐问题，但额度有限，相比同省市企业加班费的补助都要少。这里所说一日三餐并不为过，社区工作者的工作很难有全员正常下班的时候，常规的值班、巡逻是必不可少的，遇到逢年过节还要对垃圾分类进行监督和处理，遇到疫情等特殊情况更是要以单位为家，取消所有休息休假。福利待遇的满足类似于马斯洛需求层次的安全需要，这个需要无法得到满足，虽然不至于威胁生命，但会让社区工作者队伍缺乏职业安全感，甚至会产生对分配不公平的抱怨。可以说，这项需要是社会工作者长期没有得到完全满足的，这种需要会得到一定量的满足，但远远不够。如果我们要打造一支职业化、专业化、富有创造力的社会工作人才队伍，就绝不能让他们连这项需要都得不到满足。

3.职业发展

在我国，社区工作者是一个比较特殊的群体，它是随着经济社会的改革与发展应运而生的一种职业。虽然社区工作主要接受街道或乡镇人民政府直接指导，但是社区工作者的身份既不是事业单位编制也不是公务员编制，跟企业职工也不相同，是一种游离于常规的专属身份。因为身份所致，社区工作者是无法直接进入事业单位或公务员编制体系的，需要与其他应届毕业生或社会人员统一进行考试，从这点上看社区工作者并不占优势，应届毕业生有更多的时间、精力和氛围做好备考。尤其是初任公务员考试对工作的实际经验考察少，应试教育的考题多，导致社区工作者通过考试进入体制内单位的难度并不小。此外，受日常工作内容的影响，社区工作者的工作内容与企业单位还是相差很远的，一名出色的社会工作者不一定能适应企业职员的工作要求，这两者之间是不匹配的，导致一旦从事了社区工作，积累的经验再丰富也很难进入市场经济的主体去打拼，从职业素养到工作理念都是不适应的。社区工作者目前没有良好的职业规划，个体力量终究薄弱，这就需要从体制上、制度上针为不同年龄段、不同特征的社会工作者做好职业规划。例如属于“就业困难人员”吸收进社区工作者队伍的，就首先从社交需要和尊重需要的层面引导他们；作为下岗再就业人员，单位和社会对他们的再次认可和接纳、居民对他们工作的尊重和依赖，可以极大地增强自信心和工作动力，这部分群体对户籍没有要求、对创新没有欲望，满足了D-need的所有层次需求，就可以作为出色的选手完成大部分事务性工作。剩下的一小部分有创造能力、接受过专业教育和培训的人才，就要从G-need的层次入手，引导他们突破成规，实现自我的更大价值。

（二）从资源优化提高供给层次

毫无疑问，优化社区资源配置可以在一定程度上增加社区工作者的归属感，从而提高工作积极性和工作热情。例如上级主管部门拨付资金引进新型办公设备、修整出舒适宽敞且多功能的办公场地，用以满足工作关系日益复杂、工作内容日益多元化的需求；这一点早有“霍桑实验”为我们做好了论证，我们大可以直接引用。再者，就如上文所探讨的，我们必须加快脚步尽快满足社区工作者的低层次需要，从工资福利、休息休假和职业生涯规划等方面提供更优越更具有市场竞争力的资源。现阶段社区工作的工作内容愈加复杂，事务性工作占有较大的工作比例，低层次需求长期得不到满足，势必会影响社区工作的根本。而高层次需求的引导和适当满足不仅可以激励现有社区工作者，更可以吸引更多的优质人才加入社区工作者的队伍中去。

六、结语

不同特质社区工作者所需要的激励模式是不同的，对于在社区实现再就业的群体，要优先满足低层次需要，尤其以生理需要和安全需要更为迫切，尊重需要的满足基本上已经到达顶峰。而对于近几年从高校中输出的一部分社会工作专业的优秀毕业生而言，他们是社区工作者队伍中的先锋力量，有创新意识，有工作热情，要以自我实现需要为激励路径的出发点，不断激励这些人才向更高层次的需要努力。本文尚缺乏一些数据性的比较研究，例如通过比较同一地区不同职业群体的工资收入，验证社区工作者在D-need层次中所处的层级，以便更准确地得出适应社区工作者的激励水平。笔者拟在下一步研究中对激励水平进行完善。