推动我国数据交易发展的对策建议

张莉

近年来，“数据”成为炙手可热的名词，不仅在相关政策文件中被频频提及，更是被国家明确列为与土地、劳动力、资本、技术等同等地位的生产要素，这意味着数据也像传统生产要素一样，可以通过交易的形式来充分释放其价值潜力。那么，目前我国数据交易现状如何，存在哪些问题，如何更好地推动数据交易发展，正是本文要讨论的内容。

一、数据交易的内涵及意义

关于数据，《中华人民共和国数据安全法》已经明确将其定义为“任何以电子或者其他方式对信息的记录”，对于数据交易，我国法律法规和政策文件尚无明确界定，国家标准《信息安全技术 数据交易服务安全要求》给出的定义是“数据供方和需方之间以数据商品作为交易对象，进行的以货币或货币等价物交换数据商品的行为”。在当前国家大力发展数字经济、充分挖掘数据要素价值的大背景下，推动数据交易发展具有重大意义。

一是数据交易能促进数据自由流动。数据价值体现在流动和聚合的过程中，主要通过开放、交换和交易三种方式实现流动，其中数据开放是政府部门在法律法规范围内开放其生产或拥有的、按照一定标准规范形成的数据集，供企业、公民、研究者等自由使用，为社会整体发展创造价值，这种开放主要是政府数据向全社会的单向流动。数据交换是数据供需双方合作开展的非营利性数据共享行为，主要适用于信用较好或有关联的主体之间进行，交换场景比较有限。相比开放和交换，数据交易是市场经济条件下适用范围最广、成本最低、对数据供需方最为公平、最可持续的数据流动方式。

二是数据交易能实现数据要素市场化配置。随着数据成为新型生产要素，国家又确立了数据要素市场化配置改革的任务，其核心是要充分发挥市场这只“无形的手”在资源配置中的决定性作用，使数据要素朝着市场最需要的方向和领域流動，实现数据要素在市场中的优化合理配置。数据交易发生在平等市场主体之间，通过自由平等的交换活动，不同主体各取所需，能够实现数据在新老行业、新老部门之间的流通配置，虽然数据交易不会创造物质增量，但是能够通过促进数据要素市场化配置，促进数据与传统生产要素融合，进一步实现数据价值最大化。

二、我国数据交易现状

基于第三方交易机构开展交易，是我国乃至全球数据交易的主要模式。交易机构能够汇聚各行各业大量数据，实时对接市场各类数据需求，并凭借统一的数据交易规则和标准化交易流程，提升数据交易的效率，因此受到各方青睐。当前活跃于数据要素市场的交易机构主要有三种类型。

（一）具有官方背景的数据交易所或中心

2014—2016年间，由政府主导设立的贵阳大数据交易所（2014）、华中大数据交易所（2015）、武汉东湖大数据交易中心（2015）、西咸新区大数据交易所（2015）、长江大数据交易中心（2015）、上海数据交易中心（2016）、浙江大数据交易中心（2016）、哈尔滨数据交易中心（2016）等交易机构相继成立，随后几年，各地进入了冷静期和观望期，2020年，南宁和北京先后宣布设立北部湾大数据交易中心（2020）、北京大数据交易所（2020）。这些交易机构运营上坚持政府指导、市场运营的原则，股权上采用国资控股、企业参股的混合所有制模式，既为保证数据的权威性，又为尽量扩大交易主体范围，将分散于各行各业、各类主体的数据资源汇集到交易平台，通过统一规范的交易体系实现数据共享、对接和交换。不过截至目前，政府主导建立的数据交易机构运转情况并不尽如人意，很多交易机构基本没有交易量和交易金额，业务或者陷入停滞，或者依靠撮合交易收取佣金同时兼营其他业务维持生存，作为第三方交易机构的功能远远没有发挥出来。

（二）企业主导建立的数据交易平台

企业建立的交易平台主要分为两种：一种是大型互联网企业如京东、百度、腾讯、阿里巴巴等建立的交易平台，主要凭借其累计的数据规模和技术优势，从企业主营业务中衍生出数据交易，这些交易大多以服务企业主业为目标，也有些脱离主业独立运行;另一种是数据服务商建立的平台，如数据堂、数据星河、爱数据等。与政府主导的交易机构不同，企业建立的交易平台主要以盈利和增值为目的，由于企业本身拥有海量数据，又拥有对数据进行清洗加工处理的技术条件，兼具数据供应商、数据代理商、数据服务商以及数据需求方多重身份，能够实现数据产品和服务的自采、自产、自销，在形成完整的数据交易链条方面具有先天优势。目前，这些交易机构发展势头相对较好，但是受到企业业务范围的限制，其交易的数据种类和场景也十分有限。

（三）具有行业特色或产业联盟性质的交易平台

行业数据交易平台的典型例子是2015年中科院深圳先进技术研究院北斗应用技术研究院与华视互联联合成立的全国首个交通大数据交易平台，主要是利用数据交易汇聚交通类数据，通过挖掘分析实时解决交通痛点。这类数据交易行业特色极强，规模也相对有限，交易平台制定严格的数据质量和价值评估体系标准，对交易数据进行统一的采集、评估、管理和交易，交易操作流程比较简单。具有产业联盟性质的交易平台则以中关村大数据交易产业联盟为代表，这是国内首个面向数据交易的产业组织，汇聚了数十家科研机构和相关企业，合力推动数据资源开放、流通、应用，构建中关村乃至全国的数据交易完整产业链条。这种产业联盟组织在搭建交流平台、汇聚各方力量方面具有优势，但是由于组织比较松散，难以像数据交易机构那样在推动交易上发挥具体功能。

三、数据交易面临的主要困境

总体来看，我国数据交易现状与交易机构的目标偏差甚远，比如贵阳大数据交易所成立时宣布，到2020年交易所日交易额会达到100亿元，交易市场将突破万亿元级别，但实际上2020年贵交所全年成交额不到500万元，成交量寥寥无几，而贵交所的经历只是众多数据交易机构的缩影。造成我国数据交易停滞不前的原因错综复杂，归纳起来主要有以下几点。

（一）交易机构数据严重不足

拥有足量交易数据是交易机构存在的前提条件。从主体来看，交易机构的数据来源主要有政府数据、企业数据、个人数据，但在实际操作中，政府部门开放共享数据时顾虑重重，存在因不了解或太了解数据价值而“不愿”开放共享、因数据安全问题频发而“不敢”开放共享、因相关政策规范不清晰和数据素养技能滞后而“不会”开放共享等复杂心态，很难将所掌握的数据置于交易机构进行交易;企业缺乏到政府背景交易机构开展交易的动机和意愿，因为政策法律并没有规定数据交易必须通过各地交易所或中心，而企业往往都有自己的交易渠道，很多甚至直接进行一对一交易，成本低、效率高，所以企业即便到交易所往往也是为了寻求交易供方或需方信息而非真正开展交易;个人只拥有自身数据，单个个人数据的价值又极为有限，因此个人无法成为数据交易的直接主体，这些因素导致当前数据交易机构严重缺乏交易数据，直接掣肘了数据交易市场的发展。

（二）交易机制设计遭遇瓶颈

科学建立数据交易机制是确保数据交易顺利开展的关键因素，但是交易机构在数据确权、数据定价、交易规则等机制设计方面遇到诸多难题：数据确权方面，交易需要首先明确数据所有权、使用权、分配权，但是目前学界没有形成相关理论支撑，法律没有相关明确规定，业内各类主体更是各持观点，导致各方因交易边界不清对数据交易望而止步;数据定价方面，数据的可复制性、非竞争性、共享性、价值因人而异性等特点，使得对数据进行价值评估非常困难，进而影响了数据定价模型的确立;交易规则方面，尽管交易机构在设立时都确立了符合各自实际的交易规则，但是从实操来看几乎没有哪种交易规则在推动数据交易发展上发挥了实质性作用，反而是形形色色的交易规则不利于全国统一数据要素交易市场的建立。

（三）交易安全缺乏有效保障

安全可靠的数据交易是促进数据交易可持续性发展的重要基础。数据交易安全至少应包括两个方面，即交易数据安全合法，交易过程安全可靠。但是从目前开展的数据交易来看，很多交易数据的合法性都有待商榷，大到国家军事政治信息，小到企业经营数据，尤其是个人数据未经用户允许被倒买倒卖的现象屡见不鲜，因数据质量不符合要求使数据买方蒙受财产损失的情况时有发生，交易过程中出现的数据泄露、数据被篡改、被恶意攻击等安全事件也不在少数，数据交易安全得不到有力保障。究其原因，既有内部人员故意泄露数据导致的安全隐患，也有因为技术不够先进引发的难以追溯数据流转路径的安全问题，交易安全缺乏保障损害了交易主体的信心，降低了各方参与交易的积极性，削弱了数据交易市场发展的原动力。

四、对策建议

（一）加强对数据交易机构的管理

建议研究出台数据交易管理办法或条例，明确数据交易机构应当由国家统一管理，建立方式可采取政府直接出资或国企投资，股权设计可采用多元化股权、混合所有制结构等多种方式，鼓励有条件的地区或城市先行先试建立数据交易所或中心，但要保持全国交易机构数量和规模适量，防止一哄而起;加强对数据交易机构的管理和引导，明确数据交易的相关定义、参与主体、管理机制，重点明确数据交易主体的权利和义务;统一数据交易规则，规范数据交易流程，建立数据交易登记、数据定价、数据交付和使用、结算等配套机制，提高数据交易效率;建立交易机构监管制度，加强国家对数据交易机构的监管，以及交易机构对交易主体、交易对象和交易活动的监管。

（二）加快推进数据确权和分类分级

数据确权是数据要素市场化利用的前提，也是数据交易的痛点，当前业内对数据权属的研究有人格权、物权、财产权、知识产权等多种视角，但每种视角都无法完全匹配数据独特的属性，导致数据确权缺乏基础理论支撑，建议从个人、企业和政府三大主体关于数据的所有权、使用权和收益权三类权利入手，厘清各数据主体之间错综复杂的权利关系。同时，要对数据进行分类分级，分清哪些数据可以交易，哪些数据不能交易，明确数据交易的内容和边界。值得注意的是，除了加快推进数据确权和分类分级工作，还要重视对数据交易方式、交易技术、交易场景的研究，因为如果不结合具体的交易方式和场景，数据确权和分类分级的研究往往也难以深入进行，这也正是数据交易有别于其他商品交易的地方。

（三）强化数据交易安全保障措施

随着《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》的颁布实施，数据安全保护已经处于有法可依的状态，如何在数据交易过程中落实安全要求成为关键。数据交易机构应当建立交易安全和数据安全防护机制，明确各主体的数据安全保护责任和具体要求，形成数据全生命周期的安全防护体系;通过建立数据认定审核机制和监督机制，对数据来源合法性、数据质量和交易方资质等要素进行把关，围绕交易过程中的矛盾处置、争议裁决等进行程序和机制设计，充分发挥第三方机构的服务功能;加快推进人工智能和区块链技术在数据交易中的应用，建立数据流转的可追溯系統，对数据交易全过程开展全息追溯，防止数据侵权、泄露篡改和相关主体合法权益遭受侵害，保证数据交易的安全可靠，为数据价值有效释放提供安全保障。◆

（作者单位：中国电子信息产业发展研究院网络安全所）