论国际航空安保公约中引渡规则的新发展

宋尚聪

（华东政法大学 国际法学院，上海200042）

一、问题的提出

引渡是指一国将处在该国境内而被他国追捕、通缉或判刑的人，根据他国的请求移交给请求国审判或处罚的行为。［1］121危害国际民用航空安全（以下简称“国际民航安全”）的犯罪行为通常涉及多个国家，犯罪行为计划地、实施地和行为人最终被羁押地往往各不相同，对此类犯罪的惩治离不开包括引渡在内的国家间司法协助。

“国际航空安保公约”包括1963年《关于在航空器内的犯罪和其他某些行为的公约》（以下简称《东京公约》）、1970年《制止非法劫持航空器的公约》（以下简称《海牙公约》）、1971年《制止危害民用航空安全的非法行为公约》（以下简称《蒙特利尔公约》）、1988年《制止在用于国际民用航空的机场发生非暴力行为以补充一九七一年九月二十三日订于蒙特利尔的〈制止危害民用航空安全的非法行为的公约〉的议定书》（以下简称《蒙特利尔补充议定书》）、1991年《关于注标塑性炸药以便探测的公约》（以下简称《标注公约》）、2010年《制止与国际民用航空有关的非法行为的公约》（以下简称《北京公约》）和2010年《制止非法劫持航空器公约的补充议定书》（以下简称《北京议定书》）等公约和议定书责成缔约各国将劫持、破坏和其他非法干扰航空的具体行为列为罪行，确立对罪行的管辖权，处理引渡和起诉问题。这些法律文书是《芝加哥公约》附件十七《安保——保护国际民用航空免遭非法干扰行为》（以下简称《附件十七》）及其修正案的法律基础，［2］与《附件十七》一起，构成了航空安保法律框架。

为了加大对危害国际民航安全犯罪的打击力度，对国际航空安保公约中的引渡规则不断完善发展。但引渡并非强制性义务。法国资产阶级革命后形成的“政治犯不引渡”规则被多国宪法①例如墨西哥宪法第15条、西班牙宪法第13条第3款、意大利宪法第10条等规定。以及双边条约、多边条约所接纳，加之国际法层面如《世界人权宣言》第14条的确认，目前已被国际社会普遍接受。在国际航空法领域，该规则易被用作拒绝引渡的借口，例如在20世纪60年代初频繁发生于美国与古巴之间的劫持航空器事件中，引渡请求大都被拒绝，劫持者受到被请求国的庇护。1960年至1973年上半年间，70%的航空器劫持者受到庇护。［3］

遗憾的是，《海牙公约》和《蒙特利尔公约》中的引渡规则未有效排除“政治犯不引渡”的适用。直至《北京公约》和《北京议定书》的订立，国际航空安保公约才首次将公约规制的罪行（以下简称“公约罪行”）排除出政治犯罪范畴，以避免“政治犯不引渡”规则的滥用并作出规定，顺应了国际法惩治恐怖主义犯罪的发展趋势。此外还新增了被请求国有实质理由（substantial grounds）认为引渡请求的提出是为了基于种族、宗教、国籍、族裔、政见或性别而对所涉人员进行起诉或惩罚时，被请求国可以拒绝引渡（以下简称“政治迫害条款”）的规定。国际航空安保公约中引渡规则的新发展对打击危害国际民航安全的犯罪和保护被请求引渡者的人权具有重要意义。

二、传统国际航空安保公约中的引渡规则存在局限

1.传统国际航空安保公约的构成

自20世纪60年代以来，危害国际民航安全的行为受到广泛关注。1969年，第24届联合国大会通过的第2551号决议《民用飞机在航行中被迫改道》表达了对非法干扰国际民用航空行为的关注，促请各国批准或加入《东京公约》，并呼吁迅速拟定并实施一项公约将“非法夺取民用飞机之行为定为应予惩处之罪行并将犯此罪之人依法追诉”［4］。随后国际社会在国际民用航空组织（ICAO，以下简称“国际民航组织”）的主持协调下，相继签订了《海牙公约》《蒙特利尔公约》《蒙特利尔补充议定书》和《标注公约》等国际公约和议定书，对危害国际民航安全的恐怖主义犯罪加以规制。

因《东京公约》《海牙公约》《蒙特利尔公约》订立于20世纪，“9·11”事件之后订立的打击新型危害国际民航安全犯罪的《北京公约》和《北京议定书》对引渡规则进行了补充完善，为方便区分，将《东京公约》《海牙公约》《蒙特利尔公约》统称为“传统国际航空安保公约”。

2.《东京公约》中的引渡规则较为薄弱

1969年12月4日生效的《东京公约》现已得到包括我国在内的186个国家批准和加入，①参见Current lists of parties to m ultilateral air law treaties-Tokyo Convention(1963)，https://www.icao.int/secretariat/legal/lists/current%20lists%20of%20parties/allitem s.aspx.是国际航空安保法律体系的重要组成部分。《东京公约》对引渡的规定体现在第16条中，但较为薄弱。该条规定，在引渡问题上航空器内的犯罪应被认为不仅发生在发生地点，而且也发生在航空器登记国领土上。此规定似乎并不意在解决引渡问题，只是起到了强化登记国管辖权的作用。且该条第2款还规定，“在不影响前款规定的情况下，本公约中的任何规定不应当被解释为规定引渡的义务”。

据此，《东京公约》的当事国并不存在公约项下的引渡义务，只有在当事国之间存在其他有关引渡的条约时才有义务引渡罪犯。但《东京公约》在就打击劫机犯罪的国际合作机制方面留下了空白，如何惩罚危害国际民航安全的犯罪取决于一国的国内法，公约中所谓的引渡条款得以适用的可能性很小。

3.《海牙公约》和《蒙特利尔公约》未有效排除“政治犯不引渡”规则

20世纪60年代初，劫机事件在中美洲加勒比地区频发，60年代末蔓延至全世界范围。《东京公约》对劫持航空器犯罪惩治规定的不足促使国际社会呼吁制定新的国际法规则，《海牙公约》应运而生。［5］《海牙公约》在第7条和第8条中对航空器劫持者的引渡作出规定，增强了引渡条款的效力。

《海牙公约》第7条引入了“或引渡或起诉义务”（autdedereautjudicare）。该义务由雨果·格劳秀斯于1625年在其著作《战争与和平法》（DeJureBelli acPacis）中提出的“或引渡或处罚”（autdedereaut punire）发展而来，在同有罪不罚现象做斗争的国际合作方面发挥着重要作用。《海牙公约》第7条又被称为“海牙惯式”（Hague Form ula），其通过引入“或引渡或起诉义务”加强国际合作以防止犯罪分子逍遥法外，成为当代大多数打击特定罪行公约的范本。［6］34

受时局所囿，《海牙公约》第7条具有局限性。表面上看，“无例外”“以对待任何严重性质的普通罪行案件的同样方式”的措辞避免了以“政治犯不引渡”规则为借口拒绝引渡请求的做法。但根据该条第二句，当事国对于劫持航空器犯罪的定性是根据“本国法律”进行的。因“政治犯罪”概念的非统一性导致各国没有相同的认定标准，故当事国如何履行此条规定的义务是其主权范围内之事，其完全有可能按照“本国法律”将之认定为“政治犯罪”，从而庇护劫持者，导致公约目的落空。

《海牙公约》第8条第1款规定劫持航空器的罪行是“一种可引渡的罪行”，该规定看似排除了“政治犯不引渡”规则的适用，但是必须强调这种义务仅存在于缔约国之间有引渡条约的情况下；而第2款“可以自行决定”、第3款“在遵照被要求国法律规定的条件下”都是含有任意性的规定，均没有排除被请求国适用“政治犯不引渡”规则。据此，《海牙公约》第8条总体上并没有完全排除“政治犯不引渡”规则。该条规定缔约国有义务将该罪行作为可引渡的罪行列入引渡条约，但并没有使引渡本身成为强制或自动的，［7］也没有明确公约所列罪行是否属于“政治犯罪”的范畴。《蒙特利尔公约》沿用了这一规定，其也没有明文规定公约罪行是否可以按“政治犯罪”论处。

三、《北京公约》和《北京议定书》引入反恐公约中的引渡规则

1.“9·11”事件后危害国际民航安全犯罪与恐怖主义犯罪呈现融合趋势

在“9·11”恐怖袭击事件中，飞机在历史上第一次被用作大规模毁灭性武器，对民航安全造成极大的新威胁。［8］“9·11”之后的十年间，液体、气溶胶、凝胶炸药以及皮鞋炸弹等新型爆炸物相继出现，［9］危害国际民航安全犯罪与恐怖主义犯罪融合的趋势一定程度上暴露出当时的国际航空安保公约体系已无法有效打击威胁民航安全的新型犯罪。国际民航组织第33届大会一致通过A 33-1号决议《滥用民用航空器作为杀伤性武器和涉及民用航空的其它恐怖主义行为》，指示理事会和秘书长紧急行动，以处理新的和正在出现的对民用航空的威胁，特别是审查现有航空安保公约是否充分。［10］

2010年，国际民航组织在北京举行的航空安保外交大会上通过了《北京公约》和《北京议定书》，前者是对《蒙特利尔公约》和《蒙特利尔议定书》的优化，后者是对《海牙公约》的补充。［11］二者分别于2018年7月1日和2018年1月1日生效。为了加强打击危害国际民航安全犯罪的国际合作，《北京公约》和《北京议定书》在吸收《海牙公约》和《蒙特利尔公约》原有引渡规则的基础上对其进行完善，成为国际反恐公约中的重要组成部分。

2.《北京公约》和《北京议定书》明确将“公约罪行”排除出政治犯罪范畴

“政治犯罪”缺少一个能被各国接受的统一概念。在无法从正面对其下定义的情况下，从反面以排除法的方式缩小政治犯罪的范围，有助于防止“政治犯不引渡”规则的滥用。国际社会很早就有将恐怖主义犯罪排除出政治犯罪范畴以防止对恐怖分子予以庇护的实践，例如1977年《欧洲制止恐怖主义公约》第1条规定各缔约国在进行引渡时，不得将《海牙公约》和《蒙特利尔公约》中的犯罪视为政治犯罪或与政治犯罪有关的犯罪或出于政治动机的犯罪。

《北京公约》第10条沿用了“海牙惯式”，对“或引渡或起诉义务”作了规定。此外，《北京公约》和《北京议定书》采纳了《欧洲制止恐怖主义公约》的立法模式，分别在第13条和第12条中明确将公约和议定书罪行排除出政治犯罪，当事国不得再以政治犯罪为借口庇护危害国际民航安全的罪犯，避免了“政治犯不引渡”规则的适用，强化了公约的国际合作机制。这一规定解决了《海牙公约》和《蒙特利尔公约》未明确“公约罪行”不属于政治犯罪的遗留问题，强化了全球反恐怖主义条约体系。

3.《北京公约》和《北京议定书》新增“政治迫害条款”

恐怖主义犯罪应该受到严厉的谴责和惩罚，但必须在合法限度内进行。在引渡时被请求引渡者的人权理应受到引渡程序和救济机制的保护，即使行径恶劣，他们也有权受到公正审判。被请求国应考察所涉人员被引渡到请求国后是否会受到侵犯人权的不公正对待。

早在1957年订立的《欧洲引渡公约》就对引渡和人权保护做出了规定，包括对如果被请求国有实质理由认为引渡请求的提出是为了基于政见而对所涉人员进行起诉或惩罚时，被请求国可以拒绝引渡的规定。该公约第3条第1款规定了“政治犯不引渡”规则，第2款则紧接着用了“相同的规则应该适用”的表述，可见，第2款是对第1款的解释说明和补充适用。该补充条款关注的重点从所涉犯罪的政治性质转变为请求国引渡目的的政治性质，使被请求引渡者免遭请求国的迫害，因此也被称为“政治迫害条款”。

《北京公约》第14条和《北京议定书》第13条引入了类似的“政治迫害条款”，进一步对“例外的例外”进行规制，即如果被请求国有实质理由认为请求为第一条所列的罪行进行引渡或请求为此种罪行进行司法互助的目的，是请求国企图因某人的种族、宗教、国籍、族裔、政见或性别而对该人进行起诉或惩罚，或认为接受这一请求将使该人因任何上述原因受到损害，被请求国可以不予引渡或提供司法协助。

四、《北京公约》和《北京议定书》中引渡规则存在的缺憾

1.公约项下的新规则引发打击犯罪与保护人权的平衡问题

《北京公约》和《北京议定书》中的“政治迫害条款”承担了“政治犯不引渡”规则中的人权保护职能。危害国际民航安全跨国犯罪的猖獗促使国际社会不断加强包括引渡在内的国际合作，将人权保护纳入引渡程序和有效制止犯罪的国际合作性之间不可避免地存在着张力。［12］

根据“政治迫害条款”，在同时符合被请求国基于其单方的判断有实质理由、且该实质理由认为所涉人员会因种族等遭受惩罚或迫害两个要件时，被请求国有权拒绝引渡请求。此实为“政治犯不引渡”规则允许适用的条件——被请求国有实质理由认为所涉人员会因为种族等遭受惩罚或迫害，此时公约的“任何规定均不应当被解释为规定该国有引渡或提供司法互助的义务”，该“任何规定”当然包括《北京公约》第13条和《北京议定书》第12条规定的一般情况下公约项下罪行“不应当被视为政治罪或与政治罪有关的罪行或政治动机引起的罪行”的义务，即此时“政治迫害条款”优先适用，被请求国有权单方面拒绝引渡请求。

“政治迫害条款”体现了国际民航组织在打击危害国际民航安全犯罪时对被请求引渡者人权的保护，因此也被称为“人权条款”。将“公约罪行”排除出政治犯罪的规定使原本依据“政治犯不引渡”规则有机会受到被请求国保护的人可能被引渡到请求国，这增加了所涉人员在请求国因种族等受到惩罚或迫害的可能性，对其人权的保护因此被弱化。《北京公约》第13条和《北京议定书》第12条的规定体现出人权保护机制为加大对危害国际民航安全犯罪的打击力度之让步，而“政治迫害条款”的引入使这一被弱化的人权保护机制重新得到加强。

对被请求国来说，“政治迫害条款”既是一项可以拒绝引渡的权利，也是其应承担的人权保护义务的体现。联合国安理会2003年在第1456号关于打击恐怖主义的决议中指出：各国必须确保为打击恐怖主义而采取的任何措施符合国际法规定的全部义务，并应按照国际法，尤其是国际人权、难民和人道主义法采取这种措施。［13］被请求国有义务考察所涉人员被引渡到请求国后是否会受到侵犯人权的不公正对待。欧洲人权法院（European Court of H um an Rights，ECHR）在审理“索尔林案”（Soeringv.theUnitedKingdom）时认为，侵犯被请求引渡者人权的行为发生在请求国并不能免除被请求国的预见义务，当被请求国有合理理由预见引渡会使所涉人员在请求国受到迫害时，仍将其引渡会使被请求国承担责任。①参见Soering v.the United Kingdom,A pplication no.14038/88，https://www.uio.no/studier/em ner/jus/jus/JUR5710/h10/undervisningsmateriale/5nov_Soering-v-UK.pdf.被请求国此时可能面临两种义务：根据引渡条约引渡所涉人员的义务，以及根据人权公约拒绝引渡请求、保护人权的义务。［14］当二者发生冲突时，何者处于优先地位，如何在打击危害国际民航安全犯罪与保护所涉人员免遭政治迫害之间找到平衡，成为《北京公约》和《北京议定书》的当事国需要考虑的问题。

2.公约项下的新规则引发打击犯罪与国家主权的平衡问题

国家主权是指国家独立自主地处理其一切内外事务的最高权力，具体表现为国家的对内最高权和对外独立权。［1］52“政治犯不引渡”规则允许被请求国根据本国的社会制度、外交政策、主流价值观念和意识形态、对引渡请求的可接受性等，对引渡请求进行独立地权衡和评价，体现了对被请求国主权的尊重，［15］主要是对被请求国对外独立权的尊重。但《北京公约》第13条和《北京议定书》第12条明确将公约和议定书罪行排除出政治犯罪，被请求国在收到引渡请求后判断所涉罪行是否属于政治犯罪时的裁量权受到了限制，即为了维护国际社会的正常秩序、打击侵害人类共同利益之犯罪，被请求国的国家主权受到了一定的制约。

将“公约罪行”排除出政治犯罪范畴的规定使得那些罪行性质为政治罪或与政治罪有关或由政治动机引起的所涉人员不能受到被请求国“政治犯不引渡”规则的保护，此时《北京公约》第14条和《北京议定书》第13条的“政治迫害条款”成为补救条款，以防止其在请求国遭到迫害。“政治迫害条款”重新赋予被请求国裁量权，在其有实质理由认为所涉人员会因为种族等遭受惩罚或迫害时，可以拒绝引渡。

与“政治犯不引渡”规则相比，“政治迫害条款”的灵活性更强。因为“政治犯不引渡”规则是对一个已经完成的客观犯罪定性，这种定性可以根据犯罪构成要件来判断。但“政治迫害条款”是要对请求国尚未进行的刑事追究程序加以判断，判断该程序是否会给所涉人员造成不合理的惩罚或迫害，被请求国的“实质理由”基于其自身单方面的主观推测。［16］“政治迫害条款”赋予被请求国的裁量空间更大，“实质理由”虽然在一定程度上尊重了被请求国的主权，但同时也加大了有罪不罚的可能性。对实际存在的客观行为进行判断的“政治犯不引渡”规则尚有被滥用的风险，更加灵活、主观性更强的“政治迫害条款”似乎也存在被滥用、沦为国家间政治斗争工具的可能。如何在打击危害国际民航安全的国际犯罪与尊重国家的主权之间寻求平衡，使国际航空安保公约中的引渡规则更好地服务于国际合作，成为《北京公约》和《北京议定书》生效后亟需解决的问题。

3.公约项下的新规则没有明确规定强制起诉的义务

《北京公约》和《北京议定书》沿用了“海牙惯式”关于“或引渡或起诉义务”的规定。但是“海牙惯式”并没有明确解决起诉义务是依照事实产生，还是仅在请求国提出引渡请求但遭被请求国拒绝时产生的问题，［17］《北京公约》和《北京议定书》也没有就此问题进行规定。而且根据“将此案件提交其主管当局以便起诉”“该当局应按照本国法律以对待任何严重性质的普通罪行案件的同样方式作出决定”的表述，所谓的“起诉”义务实际上仅是将案件提交主管当局的义务，不涉及强制提起诉讼的义务。根据案件证据的情况和被请求国主管当局对案件的审查情况，履行提交义务是否可能会导致最终提起诉讼，这取决于被请求国主管当局的自由裁量。

各国政府通常拒绝接受“起诉”的义务，因为起诉独立是其国内刑法程序中的一个主要原则。［18］因《海牙公约》第2条和《北京公约》第3条没有界定各缔约国承允对公约罪行给予“严厉惩罚”的标准为何，各国对引渡和起诉的标准不一，如果被请求国拒绝了引渡请求且最终认为案件不应起诉，仍有可能使危害国际民航安全的犯罪免予追诉和处罚。

五、国际航空安保公约中引渡规则的完善进路

1.应强化将“公约罪行”排除出政治犯罪范畴的公约意旨

《北京公约》第10条沿袭了《海牙公约》第7条，规定“该当局应按照本国法律，以对待任何严重性质的普通罪行案件的同样方式作出决定”。如上文分析，此条并不能排除“政治犯不引渡”规则的适用。

在1970年海牙国际航空法会议上，以美国为首的26国曾提出明示排除劫机犯罪的“政治动机或目的”的修改提案，在原条文第一句话中加上“不问犯罪动机如何”；在第二句话加上“以与本国法中其他任何严重性质普通罪的同样方式”决定起诉问题。［19］459但为了使更多国家接受《海牙公约》的规定，会议最终作出妥协，将“不问犯罪动机如何”改为“无例外地”，将“其他任何严重性质普通犯罪”的“其他”二字删掉。这两处改动使条文失去了提案中“非政治罪化”的含义。改掉“不问犯罪动机如何”回避了对“政治动机或目的”的讨论，而删去“其他”也使原文暗示的劫持航空器犯罪也属普通犯罪一种的逻辑命题消失了，变成了劫持航空器犯罪与普通犯罪并列相提的表述，［19］460留下了未明确将“公约罪行”排除出政治犯罪范畴的立法空白。

考虑到《北京公约》已经在第13条中明确规定了“第一条中所列的任何罪行均不应当被视为政治罪或与政治罪有关的罪行或政治动机引起的罪行”，为了保持公约上下文的一致性、强化明确将“公约罪行”排除出政治犯罪的立法态度，建议参考《海牙公约》第7条原提案的表述对《北京公约》第10条进行完善，将其修改为“当事国在其领土内发现被指控的罪犯，如不将该人引渡，则不论罪行是否在其领土内实施，不论犯罪动机为何，应当无例外地将此案件提交其主管当局以便起诉。该当局应当按照本国法律，以对待其他任何严重性质的普通犯罪案件的相同方式作出决定”，用以强调《北京公约》第1条的罪行属于普通犯罪，与第13条将“公约罪行”排除出政治犯罪范畴的规定保持行文一致性。

2.应对“实质理由”进行综合考量

被请求国是否有认定被请求引渡者会在请求国因种族等遭受迫害的“实质理由”决定了其能否适用“政治迫害条款”拒绝引渡请求。这是被请求国对请求国尚未进行的刑事追究程序的主观判断，如何认定“实质理由”显得尤为重要。

在认定“实质理由”时，笔者认为可参考欧洲人权法院在审理“索尔林案”时提出的“真实风险”（real risk）评判标准，即所涉人员在被引渡到请求国后面临因种族等遭受迫害的“真实风险”，①参见Soering v.the United Kingdom,A pplication no.14038/88,paras.88-89.被请求国对此类风险有可预见性且有充足的证据加以证明，比如可以通过对请求国以往在引渡程序中的做法、法律规定、司法制度和刑罚条件等方面的考察，对风险进行个案评判。

此外，被请求国还应综合考量可能遭受迫害的严重程度，惩罚须达到最低严重限度（a m inim um levelof severity）。该限度的评判应结合案件的所有情况，包括对待或惩罚的性质及实施背景、执行的方式方法、持续时间、对身体和精神的影响，在某些情况下还应包括被请求引渡者的性别、年龄和健康状况等。②参见Soering v.the United Kingdom,A pplication no.14038/88,para.100.

通过对“实质理由”的综合考量和认定，将被请求国的裁量空间限制在合理的范围内，有助于防止“政治迫害条款”的滥用，使其真正发挥保护被请求引渡者人权的作用。

3.应推进国内法与国际航空安保公约引渡规则的衔接

采用“海牙惯式”模式的公约要求当事国：在国内法中规定相关罪行为刑事犯罪；当与罪行存在着某种联系或被指称犯罪者在本国领土内并且未被引渡时，确立对罪行的管辖权；规定采取措施羁押罪犯并对事实进行初步调查；将罪行视为可予引渡。［6］43《北京公约》和《北京议定书》现均已生效，当事国及时修订国内相关立法，在其国内法和引渡条约中将“公约罪行”排除出“政治犯罪”是“海牙惯式”的要求，也是《北京公约》第13条和《北京议定书》第12条的应有之义。只有推进国内立法与国际航空安保公约的衔接，才能真正落实加强国际合作惩治危害国际民航安全犯罪的公约立法目的。

以我国为例，《中华人民共和国引渡法》（以下简称《引渡法》）第8条规定了应当拒绝引渡请求的八种情形，其第3款和第4款分别为“政治犯不引渡”规则和“政治迫害条款”的表述。我国于2010年9月10日签署了《北京公约》和《北京议定书》，虽尚未批准，但我国应提前在《引渡法》中做好国内法制度衔接，根据《北京公约》和《北京议定书》的要求，修订原有的“政治犯不引渡”规则，将危害国际民航安全的恐怖主义犯罪排除出其适用范围，与国际公约的要求保持一致，推进惩治危害国际民航安全犯罪国际合作的开展。

六、结语

从《东京公约》到《北京公约》和《北京议定书》，国际航空安保公约对危害国际民航安全恐怖主义犯罪的打击力度不断加强，有关打击犯罪国际合作的引渡规则不断完善。《北京公约》和《北京议定书》首次明确规定不得将“公约罪行”视为“政治罪或与政治罪有关的罪行或政治动机引起的罪行”，排除了“政治犯不引渡”规则的适用，当事国不得以此为由拒绝引渡，有效打击了危害国际民航安全的犯罪。新增的“政治迫害条款”实质上是传统“政治犯不引渡”规则适用条件的进一步解释说明，保护了被请求引渡者的人权。未来可通过完善《北京公约》第10条的表述以强化将“公约罪行”排除出政治犯罪范畴的公约意旨、对“实质理由”进行综合考量以防止“政治迫害条款”的滥用、推进国内法与国际航空安保公约引渡规则的衔接等途径，完善国际航空安保公约中的引渡规则，使其发挥更大的作用。