行政信访的内在冲突及法治化思考

马 野

（沈阳市人民检察院，辽宁沈阳 110002）

引 言

信访现象自古就存在于我国社会管理制度之中。中华人民共和国成立以后，信访逐渐成为具有中国特色的政治参与和权利救济制度。信访所包含的群众监督、民主参与、纠纷解决等功能在建国七十多年的历史发展中独特地表达着自己的作用，也在社会转型期的矛盾积累中发生变化。中国特色社会主义进入了新时代，党中央加快推进全面依法治国战略，信访的法治化改革再次被推至治国理政的前沿。对此，理论界形成了“取消论”“强化论”和“改革论”三个研究方向。国家从战略发展规划出发，在党的十八届四中全会和党的十九大报告中多次明确了“把信访纳入法治化轨道”作为国家社会治理的重要途径，①党的十八届四中全会（2014年）作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出：“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。”党的十九大报告（2017 年）明确：“加强社会治理制度建设，完善法治保障的社会治理体制，提高社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强预防和化解社会矛盾机制建设。”全国人大常委会也将信访法列入立法议程中。人大信访、行政信访和涉法涉诉信访等不同实践角度的分析论证都将是信访制度法治化发展的必然研究方向，但行政信访是所有信访制度的核心则无争议。由于篇幅所限，本文主要以行政信访作为研究对象，重点着眼于行政信访的内在逻辑分析，希冀对行政信访的法治化改革起到抛砖引玉的作用。

一、行政信访内在逻辑异化的冲突

（一）群众路线的政治治理与权利救济的法治主义外在张力异化的冲突

行政信访的学理分析需要着眼其政治路线和治国理念的制度构建逻辑，需以历史的视角和发展的维度去把握。西周时期就有的登闻鼓制度使得“击鼓鸣冤”得以广传，经历代演变至宋代便专设登闻鼓院（鼓院）和登闻鼓检院（检院），以期申明冤屈和畅通言路。信访的雏形源于在最高权力与民间建立了一条连接之路，为百姓伸张正义提供“上达天听”之法。新中国在国家政权建构与治理之初便将信访定位为群众工作及群众政治参与的一项主要政治制度。1951年毛泽东在《必须重视人民来信》中提出“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理”。①毛泽东：《毛泽东文集》（第六卷），北京：人民出版社，1999年，第164页。同时，1951 年国务院（当年称政务院）制定《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》中指出“县（市）以上各级人民政府，均须责成一定部门，在原编制内指定专人，负责处理人民群众来信，并设立问事处或接待室，接见人民群众；领导人并应经常地进行检查和指导”。②《中央人民政府法令汇编》（1951），北京：法律出版社，1982年，第23页。这些理念和制度建设是关于信访制度“自上而下”的整体性、科层化规定的最早来源。信访制度作为中国本土特色政治智慧，是中国共产党“以人民为中心”执政思想的体现，是中国共产党“密切联系群众”工作路线的实际载体，也是毛泽东思想中处理人民内部矛盾的一项工作方法，并逐步成为群众工作中调查研究、听取群众意见、维护群众利益的工作机制。随着国家建设主要任务调整和社会矛盾的不断变化，信访机制表达的治理效能也随之被分化，尤其是以权利救济为主要诉求的纠纷解决功能逐步成为主流。③冯仕政：《国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变》，《社会学研究》2012年第4期，第25-47页。城市拆迁、企业改制、农村土地征收、企转干部问题，甚至行政信访件中出现大量涉法涉诉信访问题，主要涉及到社会转型过程中的利益分配纠纷。④杨小军：《信访法治化改革与完善研究》，《中国法学》2013年第2期，22-33页。信访不仅是民众表达意见的方式，更是要获得利益补偿的手段。利益诉求中的行政信访法治化改革必然要在程序控制、权利救济、纠纷化解等西方法治的语境下开展制度构建。但群众路线是一种更具有政治拘束力、居于上位的意识形态工作，而以纠纷解决为目的种种法定程序设置往往与群众路线相抵触，这样的制度困境甚至为部分公众利用信访问题要挟甚至“勒索”政府提供了一些政治机会。⑤冯仕政：《国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变》，《社会学研究》2012年第4期，第25-47页。行政信访法治主义建制容易被群众工作的政治路线的张力所吸收。因此，行政信访制度法治化改革需考虑群众工作的政治路线与公共治理法治化的复合架构，平衡好行政信访群众路线的政治治理与权利救济的法治主义之间的外在张力，因为回归行政信访群众路线的制度本质会触及信访法治化改革的边界与深度。⑥卢超：《行政信访法治化改革及其制度悖论》，《华东政法大学学报》2018年第2期，第106-119页。

（二）上层政治信任与基层治理能力欠缺的机制冲突

实践表明，行政信访行为中越级上访现象频发。行政信访者偏重于向上级政府尤其是中央政府信访，并惯于制造严重的社会秩序压力。行政信访多集于“中央”，而大多数信访事件都可以或应该在基层得到解决的这一悖论也有其机制设置的冲突。国家通过科层制度设置和畅通初访通道等程序化建设进行行政信访的法治化改革。如2005年《信访条例》对逐级上访和三级终结程序做了初步规范；2014年国家信访局颁布《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》再一步细化。但行政信访越级访的机制冲突不容忽视。一是，行政信访制度“自上而下”的民意汲取思路与“自下而上”的权利救济表达产生割裂。前文论及毛泽东关于党的群众路线是开展信访工作的政治路线，传递到政府的执政理念中亦会将行政信访理解为“送上门的群众工作”，是开展调查研究、政策制定的重要“公众参与”。但在实践中，行政信访者愿意将“问题未能解决”的权利救济诉求归因于地方政府，对行政组织的信任度随着科层递减，更愿意信任上一级政府尤其是中央政府。⑦李连江：《差序政府信任》，《二十一世纪》2012年6月号，第108-113页；二是，上级政府信访解决能力对基层信访治理能力产生反向刺激。群众选择的路都是管用、灵验的路。行政信访者虽然明知信访具有不确定性，多数行政信访诉求的解决亦是回归基层，但上级政府和上级领导解决行政信访的“能力”和“重视”往往使得诉求易于实现，民众更倾向于实实在在的“领导”去解决问题。这使得基层组织和干部解决信访问题的能力得到弱化，无疑会不利于基层治理能力的提高，不利于基层一线开展群众工作能力的培养。

二、行政信访权利救济制度构建与效果的冲突

（一）行政信访与行政诉讼的效果冲突

有学者开展实地调研，结果表明行政信访制度包含的政治民主、权力监督和权利救济等价值追求依然存在，但其权利救济功能得到凸显。①宋明：《行政信访救济法治化改革的困境与出路》，《法商研究》2019年第4期，第52-62页。如果将行政信访、行政复议、行政诉讼等权利救济渠道比喻成公共管理过程提供的“产品”，人民群众做出“消费选择”时则会选择门槛低、效果好、可控性强的“工具”。一是，行政信访政治路线展现了“兜底功能”，便于民众选择。而行政复议、行政诉讼的法定程序更加正式独立，受案范围、处理时限等更加专业，信访者难以逾越并不易掌控司法裁判的高技术性标准，“相信党相信政府”的逻辑背后是对制度方便的表达。二是，权利救济的技术标准不同，使得行政信访更能成为权利救济人控制的诉求表达。相较于行政诉讼和行政复议，行政信访不仅无诉讼时效的严格羁绊，还避免了上诉和复议等诸多不确定性因素。毕竟，人为制造“打破社会稳定”的压力等非正式行为可增加其在行政信访中与政府博弈的“筹码”，但对司法裁判结果则鲜有过大影响。三是，纠纷解决的效果和手段多样，更利于行政信访人的选择。行政诉讼司法审判主要集中于“合法性”审查（虽然也附带了个别条件的抽象审查和合理化思考），仍难以匹配人民群众“天理国法人情”中对“合理性”诉求的认知。加之信访者的压力表达常常迫使行政机关突破现存司法、行政程序的限制，能为纠纷解决提供类似办理低保这样多种形式的救济方式和多样化的救济手段。这种行政信访权利救济的外在效果“吸引”民众在纠纷或困境之中趋于选择信访的模式。

（二）行政信访机构缺乏实质性解决问题能力与程序空转的冲突

长期的社会实践传递着一个错误信息，使行政信访人误认行政信访机构无所不能，看似有解决纠纷的全部实质权力，可实际上专职行政信访机构主要负责辨析信访事项的主管行政部门，并进行信访分流。《信访条例》第6条第2款对此进行了明确的规定。即解决实际问题的行政部门与专职行政信访的部门是平级关系，共同对本级政府负责，问题解决的约束力均来源于本级政府行政职能的扩张。在“条块结合，以块为主的”体制下，上下级政府行政信访机构之间指导关系难以逾越其所属本级政府的行政利益共同体。②王浦劬等：《以治理等民主实现社会民生：对于行政信访的再审视》，北京：北京大学出版社，2012 年，第127 页。专职行政信访部门无实质解决问题的权力，容易造成不被配合和反复转办、交办和督办案件的程序空转，客观上难以满足社会公众对行政信访机构权利救济的功能预期。长久的程序空转和诉求权利难以实现，亦会造成信访人对政府工作产生新的不满，容易滋生缠访、闹访甚至越级访、进京访的情况，进而违背“群众工作”的主旨。而行政信访问题是否解决，有时取决于信访人的压力传递，有时来源于领导重视的压力，更多的则是来源于本级政府的内部考核。如此状况，使得内部考核的非程序治理高于法治追求。

（三）行政信访问题导向与治理思维的实践悖论

基层的治理资源相对于上级政府而言是有限的，为了完成科层制压力下的社会稳定指标的考核，非正式化、机会治理的现象便在基层的行政信访治理中时常出现。①于建嵘：《机会治理：信访制度运行的困境及其根源》，《学术交流》2015年第10期，第83-92页。基层政府在应对行政信访事项时仅解决“具体问题”，并异化出诸多政策办法，譬如提供行政奖励、办理低保资格、物质安抚、多角度多渠道诱导胁迫、息访协议书等灰色治理方式。②卢超：《行政信访法治化改革及其制度悖论》，《华东政法大学学报》2018年第2期，第106-119页。其中不乏有破解历史遗留问题的治理实践，但亦暴露了基层政府力图实现对于基层纠纷的暂时性、非关联性解决。也就是说，表面上解决群众信访问题，实则未深挖群众信访的真正原因，未能处理群众信访的问题背后反映的政策制定、队伍建设、治理需求等深层次问题。正如弗洛伊德著名的“冰山理论”那样，信访行为和诉求只是“海面上的冰山”，行政信访行为反映的个人诉请背后的行为动因和未能书面表达的其他真实想法才是“海面下的冰山”。如果基层治理的具体问题解决尚未与公共政策制定、民生立法进行有效衔接和制度反馈，长此以往势必使权宜性治理手段面临形式合法性的诘难，消减行政信访的制度功能。可见，保持纠纷解决法治化与社会柔性治理之间的二元平衡，是行政信访这一“群众路线”更应关注的制度回应。

三、行政信访主体间理性经济考量的冲突

行政信访对民意传达、纠纷解决起到一定程度的作用，但不可否认，群众会基于理性经济的考量开启信访之路，政府官员是否支持信访者的诉求也常有经济的作用。行政信访主体间基于理性经济的博弈也是造成行政信访制度冲突的应因。

（一）行政信访中公民的理性思考

群众愿意将行政信访作为一种救济方式，是其作为参与者对其付出成本与效果之间进行考量的策略选择。这种理性成本考量自然决定着信访者主导下的行政信访的特点，使得信访者多集中在时间宽裕的人群中。行政信访相较于诉讼、复议等裁判手段，不受期限、方式、收费的限制，当然也不乏“信访无果”的可能。由此，行政信访者多集中在老年人、无业者或农民之中。这些时间多不受到限制或拘束的人群，时间成本对其自身“价值”较低，或时间很难作为筹码或成本获得社会收益（农民多在农闲期间信访也有对时间成本的考量）。可见，行政信访者选择信访很少会对其常规工作、生活造成损失，如果利益诉求得到支持便可获得对价。行政信访对信访者来说是一种“成本投入”较少的策略，且可不必遵守复议、诉讼等裁判程序的要求，这一模式是行政信访群众的“理性选择”。

行政信访压力的制造是信访者降低可控成本、提高博弈筹码的理性思考。部分信访群体往往选择“两会”等重大活动敏感期进行信访，更有通过缠访、闹访等方式加大信访行为的影响力，甚至将信访案件演变为“事件”给政府机关施加压力。特殊时间的选择，信访者的“行为”异变成受访政府在特殊时期的“维稳压力”，迫使政府易于选择“息事宁人”而满足其信访诉求。给政府施加压力的手段受信访者“控制”，又增加其在信访博弈中的筹码，使得信访扩张、异化，成为社会问题。而一旦在一定区域内有人通过信访的方式获得诉求利益，极易在区域内形成路径依赖：不论是有理还是无理还是部分有理、③陈柏峰：《农民上访的分类治理研究》，《政治学研究》2012年第1期，第28-42页。也不管纠纷本身是否属于上访的辖区还是归属诉讼或其他方式解决，都会趋于选择上访的模式。

（二）行政信访中政府官员的理性选择

政府的行为其实是政府职权支配下行政人员的行为。对行政信访中政府行为的分析其实关键在于主政官员的行为分析。就像麦克罗伊德所说，博弈关系持续的时间长度取决于退出成本的高低。④W. Bentley Macleod, Equity, Efficiency，and Incentives in Cooperative Teams，in Derek C. Jones and Jan Svejnareds. Advances in the Economic Analysis of Participatory and Labor managed Firms, Vol.3, JAI press, 1988,pp.5-23.一旦博弈终止所带来的损失巨大无法得到替代或替代的成本太高，终止博弈就会成为行为人避免的选择，这种退出成本也会激励行为人保持博弈关系。政府官员在行政信访问题的解决中存在长期和短期两种博弈的理性思考。一是行政信访部门、信访解决部门和其上级部门的长期博弈关系使得其不会轻易放弃博弈。不论是基于固定薪俸制度和养老制度的考量还是公众声誉机制的激励，抑或是科层制度下职级的资本积累，还是官员本身权力的赋予，都使得主政官员在博弈之中不会轻易放弃。二是行政信访部门和信访解决部门行政人员在和信访者之间的短期博弈中，机会主义广泛存在。官员任期、职务升迁的变动，公民个人信访次数的限制，使得博弈双方几乎不存在同一博弈场上未来再次相遇的可能。同时，针对不合作方无法进行惩罚，使得博弈的参与方采取机会主义获取自己一方更大利益的可能，也使得博弈的参与方没有动力对对方的策略精心回应。①吴元元：《双重博弈结构中的激励效应与运动式执法——以法律经济学为视角》，《法商研究》2015 年第1 期，第54-61页。政府在此双重博弈的角力下会做出相应的策略选择。在二者兼容部分，如秩序、安全、环境等领域中相互趋同，即信访者的诉求容易得到支持；也有二者不兼容的部分，会倾向于忽略或弱化对信访者诉求解决。这也是信访何以出现“固定高峰期”的合理解释。

不论是信访中公民的行为还是政府的选择都是在这一制度中“理性人”的策略，但这两种“理性冲突”对社会的破坏却是巨大的。一方面，双重博弈的相互作用改变了原有对政府官员的激励结构从而影响政府官员的支付函数。②叶小川、孙日华：《博弈背景下群体性涉法闹访及其执法优化》，《国家行政学院学报》2017 年第3 期，第114-118页。另一方面，面对信访数量增大的压力，政府主政官员关于与上级部门的长期博弈和与信访民众的短期博弈的角力中兼容与否的差异选择，迫使选择执法成为了“有效”的应对措施，其错误地释放“闹访”问题易于解决的信号，形成信访中难以突破的怪圈。

四、行政信访法治化的路径选择

行政信访的诸多内在冲突使得行政信访的法治化革新无法一蹴而就，这本身是一个历史问题，也是需要一套系统工程，需要社会各个层面多方参与的一个治理历程。当然，其中的法治底线是必须遵守的，也是解决问题的最终归途。

（一）以救济过滤和补充机制，平衡行政信访政治参与和权利救济的二元价值选择

行政信访具有的权利救济功能是应该被肯定的，但在诸多纠纷解决的“工具”中行政信访的地位和性质应该被明确。信访制度是社会主义国家人民进行政治参与的信访权得以实现的基本制度，也是一种行政性矛盾解决的补充救济制度，是作为独立于行政诉讼制度、行政复议制度的救济权的公权利得以保障的基本要求。③朱最新、朱孔武：《权利的迷思：法秩序中的信访制度》，《法商研究》2006年第2期，第78-84页。行政信访工作首先要区分信访的“一体二元”。即信访包含着对群众路线的落实，是公民参与政治的民主表达；信访也是权利救济方式的路径选择。二者是一体两面，很难彻底割裂，其中首要应考虑的不是行政信访诉求分类是否精细，而是行政信访应如何价值定位。边界模式便是将行政信访者的政治参与和权利救济的二元价值选择“分而治之”。从公共治理角度的矛盾纠纷解决机制分析，较为理想的矛盾纠纷解决机制应是差序性解决防范，行政复议和行政诉讼制度应为第一顺序矛盾纠纷解决制度，行政信访制度只是作为补充。④何海波：《〈行政诉讼法〉修改之后的悬念》，《中国改革》2014年第12期，第56-58页。因此，应以“从群众中来到群众中去”的治理理念入手，“以人民为中心”的行政伦理道德要求行政信访官员处理好“信访诉请”的博弈情绪。由行政信访部门以实践智慧为起点创设包括申诉求决类、建议意见类和检举控告类等行政信访诉求，并完善对应的处理程序、方法和答复方式。必须明确，行政诉讼、行政复议、仲裁等法律程序应受案的纠纷，行政信访部门均不可受理，并明确纠纷诉请衔接及分流程序。将行政信访权利救济定位在行政诉讼、行政争议的纠纷的过滤和补充。因为，行政信访能够很好地填补行政复议与行政诉讼留下的权利救济空白，专门针对由不当行政行为（包括历史遗留及行政决策不当）引发的矛盾纠纷，是有效保护公民合法权益的一项法律制度。①北京市信访矛盾分析研究中心主编：《〈中华人民共和国信访法（草案）〉专家建议稿汇编》，研究出版社，2018年，第329页。如此，不仅能够将行政信访制度的理论和实践定位在司法权及常规性专业纠纷解决机制下的纠纷过滤和纠纷解决的补充机制，而且使各种类型的行政救济机制彼此配合、相得益彰，既让群众参与的政治表达有所回归，也让权利救济的法治理念有所依归，这是行政信访制度法治化改革的关键。对于本应该通过诉讼或其他行政方式解决的纠纷和问题，对信访者进行规劝并建立直达立案的通道，保障纠纷案件有所归依；对于确应行政信访解决的问题也要据事按理进行处理；而对于无理由的信访案件也要对信访者施以一定程度的惩罚，以震慑潜在的无理由信访者。

（二）完善行政信访以外的行政争议救济机制

群众对司法裁判的程序和裁判结果的认可度越高越有利于减少行政信访的选择。很多行政信访问题都可以或是已得到其他方式的处理，当处理结果不完全匹配信访者的预期就会造成群众对基层政府信任流失，②胡荣：《农民上访与政治信任的流失》，《社会学研究》2007年第3期,第39-55页。信访者会夹带着更大的“情绪”和更高的“预期”求助于上一级直至中央政府要求解决。完善行政诉讼、行政复议的法治建设，是依法治国的必然要求，亦有助于缓解行政信访权利救济的办案压力，分流行政信访的救济功能，尽可能让信访回归“倾听群众心声”的政策反馈机制中。具而言之：一是，适当扩宽行政复议和行政诉讼的受案范围。受大陆法系传统学说“特别权力关系”的影响，我国行政诉讼受案范围不包含行政人事资格、内部行政行为，其权利救济势必导入行政信访的途径。③宋明：《行政信访救济法治化改革的困境与出路》，《法商研究》2019年第4期，第52-62页。随着权利本位观念的发展，行政效率不再是司法救济的理念羁绊，对此英美法系与大陆法系均有扩张的态势。“他山之石，可以攻玉”，扩宽行政复议和行政诉讼的受案范围将有利于行政信访法治化发展的制度构建。二是，扩大多元化行政诉讼对行政行为司法审查权限。尽管《行政诉讼法》第77条规定了法院可以对明显不当的行政处罚等行政行为判决变更，也规定加强司法对规范性文件附带审查的力度，但司法变更权、抽象行政行为的附带审查范围过于狭窄，因此很多行政纠纷无法得到实质的解决。应加强此方面立法供给，增加司法裁判直接宣判缺乏合法依据的规范性文件的法律依据，使得违法的行政行为可以被直接变更，反向治理行政行为，提高行政行为的“人民满意度”。三是，借鉴法国“客观之诉”的制度，逐步完善我国行政公益诉讼制度。《行政诉讼法》第25 条对行政公益诉讼做了规定，使得涉及生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域公益诉讼损害的权利救济途径多元化，由向行政机关进行行政信访变成向检察机关举报和行政信访加以解决二元机制。对于大量因行政机关违法行使职权或不作为等侵害公共利益的行为，应逐步拓展检察机关行政公益诉讼范围，并在适当时机引入法国“客观之诉”的诉讼理念和规则，实现行政权力的广义司法监督。

（三）行政信访机构权力配置应匹配群众需求

行政信访机构设置和权力配置是行政信访机构治理能力现代化和法治化发展的重要因素。群众对行政信访权利救济的制度预期是“党管一切”的背景下的无限责任，可行政信访机构没有实质性的督办权、自办权和政策建议权，常造成信访事项程序空转，多头信访现象难以解决，使得信访事件背后制度背景、政策成因难以再反馈至接下来的公共事务管理中。为此，应该以加强行政信访机构设置和权力配置为主线，强化行政信访机构对行政救济的集中受理、线索分流和交办、办理不力后的实际办理。一方面，整合行政信访机构，确立统一的行政信访受理机构，对行政信访事项统一受理、交办、督办和转送行政信访事项的部门。另一方面，强化行政信访机构的办案权限，完善交办、督办程序和问题反馈时限，对不作为、乱办理的案件可赋予行政信访机构自办权，在一定程度上解决行政信访机构没有信访事项实质处理权造成程序空转而带来的对信访群众的“二次伤害”。

（四）完善行政信访内部考核和反馈制度

1、调整对政府官员激励机制

上级政府是行政信访实践中的关键一环，受访机构在上级政府和信访者之间的博弈和策略选择是决定其行为的重要因素。优化受访部门与上级政府的长期博弈及其与上访者之间的短期博弈，有利于改善信访者对权利救济策略的选择。即在基层官员绩效考核和指标评估中，不以特殊案件为引由对政府官员加以制裁，通过数字技术加强社会公众对信访闹访事件的参与，在“阳光下执法”的同时创造参与主体多元化、参与方式多样化、参与过程公开化的信访处理机制。一方面，推动规范公正文明的行政执法建设，引导事前行政激励机制，实现科学、高效的市域治理行为，将信访规制在其产生之初，避免问题酿为事件出现信访甚至闹访的事后回应，避免权利商品化。另一方面，优化行政信访工作中政府官员的激励措施和绩效考核机制，用“看不见的手”温暖行政信访工作。实践证明，行政信访分类处理事项、复查复核机制、听证制度、信访事项终结认定制度等，有效推进了行政信访制度的法治化改革。为此，可在这种人对人的群众工作中，完善绩效考核制度以调动行政信访机构及其工作人员、信访事项责任单位及有关工作人员的主观能动性。

2、完善行政信访的立法反馈机制

行政信访可谓是反映社会矛盾和纠纷最为集中的领域，亦是群众路线开展如何的检验渠道。行政信访不会无缘无故产生，诚然有信访者机会主义的选择，但就其根本是行政政策制定、决策实施、行政执法等出现了盲点。群众反映强烈、重大疑难的案件往往集中在行政信访的事件中。群体性案件、不当决策遗留问题、地方性问题、跨行业、跨部门和跨区域案件等，会涉及多方利益主体，往往与公权力不当行使有关。行政信访在解决代表性的社会矛盾和纠纷后，有利于避免公共政策制定的盲目自信，对提高立法质量，提高决策科学性，推动行政执法的公正与文明具有极强的反馈意义。因此，必须改变目前“就信访办理信访”的工作方式，畅通、完善行政信访对立法、公共政策制定和行政执法工作的参与和反馈途径及机制。因源而治才能从根本上保留行政信访的政治参与诉求表达，并对行政信访权利的救济功能进行法治化改造。

结 语

行政信访问题积弊已久，信访的方式也不断“推陈出新”。信访者利用自媒体和新型网络平台“吸粉”“爆料”，左右网络舆情，引发官方关注和介入，似乎在上演“猫和老鼠”的游戏。针对这种错乱感的治理必须重视行政信访制度法治化发展的顶层制度设计和基层实践相结合。从社会治理的角度看，行政信访工作内核是群众工作的政治路线，其外观是权利救济的法治依据。顶层设计应重视行政信访具有权利救济功能、公共政策纠错功能、政策兜底功能等各项治理工具的价值分割与制度供给；行政信访的基层实践应注重权利救济的制度化开展和信访诉求的大数据筛查、融合、提炼，用以审视公共政策的制定、实施是否合理、是否公平、是否具有适应性。即，行政信访的权利救济不仅仅是救济，重在对当前公共政策的反馈和今后政策制定的建议与调整，与行政复议、行政诉讼等权利救济重在解决当下问题不同，其重点应是着眼于未来的治理措施，特别是在人工智能、大数据获得等方面迅猛发展的当下，网络信访行为的大量发生，通过“数据”多跑路代替群众“信访”变化带来的政策参与和反映问题，也是“群众路线”的依归。将行政信访工作中权利救济的刚性法治思维与“政策反馈”的柔性群众路线有效融合，是彰显社会文明和治理现代化的必由之路。不孤立每个单独的行政信访行为，在大数据融合和人工智能分析的路径下，未来将能更加发挥行政信访作用。还要看到，行政信访的治理问题是一个系统工程，需要党政、司法、社会各方面力量的参与，既要有末端解决实际问题的能力，也要有根源杜绝信访矛盾的纠错机制。因此，行政信访的法治化研究要跳出信访研究信访，要从坚持党的统一领导和科学立法、规范执法、公正司法、全民守法的视角对行政信访进行全方位审视。