中国农村土地制度变迁的博弈分析

□夏飞龙

（云南师范大学经济与管理学院 云南 昆明 650500）

1 农村土地制度的概念界定

土地制度是社会经济制度的重要组成部分，确定了社会中人与人之间因土地的所有权和产权而产生的各种经济关系。理论界对土地制度的定义各不一样。土地制度有广义和狭义之分。广义的土地制度包括有关土地的一切制度，诸如土地所有和使用、土地开发利用以及土地价值衡量等制度。狭义的土地制度包括土地所有、使用和国家管理制度。郑景骥（2006）[1]认为，土地制度是因土地而结成的人与人之间的关系，包括经济关系与法权关系。

文章倾向于土地所有制的狭义定义，认为土地制度是人类社会一定发展阶段上对适应特定国家发展战略而形成的有关土地的所有权和产权关系，具体表现为土地的占有、使用、收益和转让等权利。

在我国，土地制度包括城市土地制度和农村土地制度。农村土地制度是指农民以土地为纽带而形成的人与人之间的关系，具体表现为土地的占有、使用、收益和转让等权利。

在现阶段，与城市土地为国家所有制不同，农村土地为集体所有制。农村集体土地可分为三大类。第一，农用地，指用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、养殖水面等。第二，农村集体建设用地，包括宅基地、公共设施用地以及农村集体经济兴办乡村（镇）企业的经营性用地。农村集体经营性建设用地是指兴办乡村（镇）企业等具有生产经营性质的农村建设用地，不包括农民宅基地和农村公共设施用地。第三，未利用土地和荒地等。

文章研究对象包含前两类，主要包括农用地、宅基地和农村集体经营性建设用地。

2 制度与制度变迁的文献回顾

经济学界已经达成共识，认为制度对经济绩效有重要的影响。一般而言，制度是为决定人们的相互关系而设定的一些规则，可以降低人们相互作用时的不确定性，其存在是由制度的安全作用和经济作用决定的。制度既可以是正式的，也可以是非正式的，两者的不同组合构成社会的不同制度结构。制度有相对稳定性的特征，但随着经济的发展，制度也会发生变迁。

诺斯认为制度变迁是指制度的替代、转换与交易等过程，是一种制度均衡-非均衡-均衡的过程[2]。所谓制度均衡，就是人们对既定制度安排和制度结构的一种满足状态或满意状态，因而无意也无力改变现行制度。

任何一项制度安排和制度选择都是人们依据成本-收益分析权衡及其选择的结果。一种制度安排和制度结构只要其收益大于零，且在各种可供选择的制度安排和制度结构中净收益最大，这时的制度状态就是制度均衡。反之，制度非均衡就是人们对现存制度的一种不满意或不满足，欲意改变而又尚未改变的状态。人们之所以出现了不满意或不满足，是由于现行制度安排和制度结构的净收益小于另一种可供选择的制度安排和制度结构，也就是出现了一个新的盈利机会。

林毅夫（2010）[3]将制度变迁分为诱致性变迁和强制性变迁。诱致性变迁是指一群（个）人对制度非均衡所产生的盈利机会做出反应所产生的自下而上的渐进性变迁。强制性变迁是指由政府授意引起的制度变迁。诱致性变迁必须是由在原来制度下的某种获利机会无法获取所引起的，但同样常常需要政府的行动来促进。

2.1 诱致性制度变迁

诱致性变迁的主体是社会中的组织或个人。诺斯认为最具代表性的主体是社会中的企业家。诱致性变迁得以发生，赖于现有制度出现非均衡而产生了盈利机会，企业家可通过改变现有制度安排或制度结构可获得净收益。因此，制度非均衡是诱致性变迁的起始点。林毅夫认为引起制度非均衡的原因有4 个：第一，制度选择集合的改变；第二，技术变迁；第三，要素和产品相对价格的长期变动；第四，其他制度的变迁。诺斯从变迁主体出发，将制度变迁的原因归纳为相对价格或偏好的变化。

诱致性制度变迁最终能否实现，还取决于制度创新者是否能获得制度变迁的预期收益和成本。正式制度的诱致性变迁和非正式制度的诱致性变迁不同。

正式制度的变迁需要得到受制度约束的全体成员的一致同意才可实现，因此需要制度创新者花费资源去组织、谈判，以争取到全体成员的一致同意。我国农村家庭联产承包责任制是农民靠自己的力量对正式制度——土地制度的诱致性变迁的典型案例。

非正式制度的诱致性变迁不需要取得受制度约束的群体的一致同意，可以首先是制度创新者的单个行动，其他人会认为他违反现有的规则；只有当所有人都放弃原有规则而遵守新的规则时，才会发生非正式制度的诱致性变迁。这样的例子有社会价值观、道德、习俗等变迁。

2.2 强制性制度变迁

强制性制度变迁的主体是政府。为了分析政府的决策行为，一种令人满意的方法是分析控制政府的政治家的行为。政治家与具有有限理性的个人一样，关心自己的生存、权利及财富，为了维护自己的统治，采取一切他认为合适的策略使自身效益最大化。也就是说，政治家是否变迁一项制度，取决于这一制度变迁带来的政治净收益（等于政治收益减政治成本）。在衡量政治收益和成本时，政治家会关注税收净收入、政治支持以及其他会进入政府效用函数的商品（如声望、历史地位等）。

强制性变迁的对象一般为正式制度，其影响因素包括政治家的偏好和有限理性、社会意识形态、官僚政治及代理问题、集团利益冲突和社会科学知识的局限等。

3 中国农村土地改革的博弈分析

从博弈角度看，制度是博弈的规则。只有制度创新者的制度创新净收益（制度创新的收益与制度创新的成本只差）大于零，制度变迁才可能发生。博弈的参与者包括中央政府、地方政府及村集体组织、农民。中央政府作为权利中心，是制度的创新者，也是制度创新的第一行动集团。地方政府和村集体组织作为中央政府的代理者，是制度变迁的执行者。

在1980 年财政分权改革之前，地方政府和村集体组织与中央政府保持高度一致。在财政分权改革之后，假设地方政府和村集体组织是经济人，追求自身利益最大化；中央政府与其是委托代理关系，存在利益不一致的情况。农民作为博弈的参与者，也会追求自身利益的最大化。农民虽然人数众多，但是集体行动的交易费用过高，存在“数量悖论”问题，这决定了农民在制度变迁中的谈判势力最小。

中央政府作为制度变迁的第一行动集团，是否会作出农村土地制度改革的决策，取决于农村土地改革所带来的预期收益和预期成本，这根据中央政府领导人最大化效用目标作出决策。各不同的博弈参与者根据自身收益最大化采取行动，影响中央政府进行农村土地改革的边际收益和边际成本，最终影响农村土地改革。

产权包括占有权、使用权、收益权和转让权。所谓完全产权指的是对物品行使所有的权利，然而在现实中通常只有对物品享有部分权利。例如在家庭联产承包责任制改革前，农民对土地只有使用权。因此，产权完全化程度指的是对物品拥有的权利的大小与完全产权之比。

中央政府-地方政府-村集体组织-农民的4 层博弈模型如图1 所示。图1 中，横轴表示农村土地产权完全化强度，由左到右依次增强，0 为农民完全不拥有土地产权，1 为农民拥有对土地的完全产权；纵轴表示农村土地制度改革给中央政府带来的边际政治成本和边际政治收益。通常，随着制度改革程度越大，改革受到的阻力越大，导致边际政治成本越高。随着改革红利不断释放，改革的边际收益会递减。对于中央政府而言，满足最大预期净收益的均衡点即为边际收益与边际成本相等之处。

3.1 第一阶段（财政分权改革之前）

新制度经济学形成了以交易理论为基础的完整产权理论，称为现代产权理论。现代产权理论表明，通过明确产权，安排产权关系和产权制度，降低交易费用，市场机制下经济当事人平等自愿交易，可实现资源的微观层面优化配置。可见，农村土地产权完全化程度越高，越有利于实现农村土地优化配置，提高农业经济绩效。

在中华人民共和国成立初期，中央政府领导人的偏好是将工业作为经济发展的重点，农村经济主要为工业发展提供廉价的原料和生活资料。在马克思经济学理论的指导下，实行农村集体所有制成为必然，人民公社是主要的农业组织形式。在这种一元化的思想统治下，边际政治收益和成本为MR0和MC0，实现的农村土地制度均衡为A 点。随着中央政府领导人偏好的变动和计划经济体制意识形态的弱化，地方政府和村集体组织的利益保持一致，表现为对农村土地制度变革的容忍。此时，对农村土地的改革的边际成本下降为MC1。农民由于处于极度贫困状态，有强烈的制度改革激励。这使得农村土地制度改革的成本进一步下降为MC2，实现A→B 的农村土地制度均衡转变。在这一阶段，农村家庭联产承包责任制的改革，得到了博弈各方的一致认可，因此才能在之后几年迅速向全国范围内推广。

3.2 第二阶段（财政分权改革后）

随着以经济建设为中心方针的确立，我国经济体制经历了由计划经济体制向市场经济体制的变革。改革不断深化，激励中央政府对农村土地制度进行改革，表现为农村土地流转、农村宅基地使用权流转和农村集体经营性建设用地入市改革等。改革是朝着农村土地产权完全化程度更高的方向发展，这会提高农村土地的配置效率，从而提高经济效率。在理想状态下，改革的边际收益由MR0向MR1提高，土地制度均衡为C 点。

然而，分权体制却动了地方政府“蛋糕”。在现有征地制度下，各级地方政府依赖出让土地获得财政收入。行政划拨的土地配置方式，使地方政府官员拥有寻租的机会。模糊的征地补偿机制下，地方政府以低价格的土地扩张城镇建设，提高政绩。深化农村土地制度改革，使土地的产权回到农民手中，实行市场化定价，使地方政府的利益受到冲击。这就使得土地的深化改革受到地方政府的阻扰。

同时，深化农村土地改革，村集体组织官员会丧失对本村的集体经营建设用地的实际处置权，其经济收益也会下降。在追求自身最大化收益的驱使下，地方政府和村集体组织联合起来对改革进行阻扰，表现为由MC2向MC3提高。与此同时，由于前一阶段的土地制度改革使得农民的生活大为改善，农民对制度变革的需求并不是很强烈，因此对中央政府的制度改革供给大多持中立态度，对边际收益和边际成本影响不大。农村土地改革下，实际均衡为D 点而不是C 点。

4 结束语

由中央政府-地方政府-村集体组织-农民的4 层博弈来看，由于地方政府及村集体组织的阻扰，现阶段的农村土地改革应该在D 点（B 点和C 点之间）均衡。中央政府作为权力中心，在制度变迁中天然具有谈判优势。可以预见，农村土地制度的改革必然由均衡D 点向均衡C 点靠拢。要使农村土地制度改革顺利进行，中央政府必须在联合农民的同时，协调好地方政府和村集体的利益。