土地整治助推精准扶贫存在的问题及应对策略

张文芝

摘 要：新型冠状病毒肺炎疫情肆虐的背景下，我国仍坚持2020年实现脱贫的方针，实现这一目标，“精准扶贫”是其有力抓手，土地整治是精准扶贫的重要举措。基于此，该文从生产、生活、生态角度分析了土地整治助推精准扶贫过程中出现的问题，主要包括：自然禀赋较差，生产能力不足，土地整治难度较大;公共基础设施薄弱，生活水平较低，土地整治需求较大;生态系统受损，生态环境被破坏，土地整治综合效益减弱。并从制度创新及其保障、引入市场机制及提高生态空间重视程度等3个方面提出了应对策略。

关键词：土地整治;精准扶贫;市场机制

中图分类号 F323 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2021）21-0117-03

Abstract： Under the background of the outbreak of New Coronavirus pneumonia， our country still persists in the principle of achieving the goal of poverty alleviation in 2020， and if we want to achieve this goal， “precision poverty alleviation” is its strong starting point， and land consolidation as an important means of serving the “Three Rural” is bound to have a great significance for the accurate poverty alleviation. Based on this， from the perspective of production， life and ecology， this paper focuses on the problems in the process of land consolidation boosting targeted poverty alleviation， mainly includes： the natural endowment is poor， the production capacity is insufficient， and the land consolidation is difficult; the public infrastructure is weak， the living standard is low， and the demand for land consolidation is large; the ecosystem is damaged， the ecological environment is destroyed， and the comprehensive benefits of land consolidation are weakened. At the same time， in order to solve these problems， the paper puts forward the countermeasures from three aspects：institutional innovation and its guarantee， the introduction of market mechanism and the improvement of the importance of ecological space.

Key words： Land consolidation; Targeted poverty alleviation; Market mechanism

精准扶贫与“粗放扶贫”相对，是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效的程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”，2014年3月，习近平总书记参加两会代表团审议时进一步阐释了精准扶贫理念，6年来，精准扶贫一直是我国重点扶贫的方针政策。土地整治是指以时代背景为前提，利用工程技术手段，对闲置或利用效率低的土地进行集约节约化利用，优化空间布局。

自2013年提出“精准扶贫”以来，“土地整治助推精准扶贫”便不时成为学者们的论题，对于该话题的讨论主要着眼于某地区展开整治项目的经验教训及目标的不断升华。本文在总结这些经验教训的基础上，分析了土地整治助推“精准扶贫”过程中存在的问题，并提出了应对策略。

1 土地整治助推精准扶贫的背景与意义

从1954年首次提出“四个现代化”到“至2020年全国7000万农村贫困人口全部脱贫”，我国正为实现“两个一百年”奋斗目标而砥砺前行。受新型冠状病毒肺炎疫情的影响，诸多贫困人员赋闲在家（不能外出务工），家庭收入较低，净收入甚至为负值，给脱贫攻坚带来了严峻挑战。2020年3月，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上表示，“到2020年，现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，是党中央向全国人民做出的郑重承诺，必须如期实现。”这有力表达了我国战胜疫情、打赢脱贫攻坚战的毅力和决心。

正所谓“扶贫先扶志”，在我国这个人口众多的国家，实现乡村振兴依赖的绝不只是国家下撥给个人的扶贫资金，更重要的是可持续的“扶贫”工程。粗放扶贫工程和单一性的资金补贴必然给国家财政造成较大负担且收效甚微;精细到每个人实施扶贫需进行极为详细的调查，花费很多中间成本，效率较低;中和这2个极端，进行区域性精准扶贫是最适于我国国情的举措。在区域条件上，农村受诸多条件，尤其是区位限制，农民可以依赖的主要是土地，如何高效利用土地，就成为精准扶贫的关键问题，而高效利用土地需依托于土地整治的实现。总体来看，土地整治对于助推精准扶贫有着重要的作用。

2 土地整治存在的问题

2.1 自然禀赋较差，生产能力不足，土地整治难度较大 中华民族几千年的农耕文化形成的空间布局显示，越靠近城市中心的土地自然禀赋越好，反过来看，贫困地区主要在偏远的农村。贫困村自然条件较差，加上其影响下形成的人口迁移，间接造成了自然经济社会条件上的限制，严重制约了地方产业发展，地方支撑产业优势不足。总体来看，贫困地区的形成原因主要有以下3个方面：一是农用地质量较差，地块零碎、坡度大、生产资料投入不足等，第一产业发展基础薄弱;二是可开采的矿产资源较少或由于其他原因矿产开采项目经济不可行，第二产业发展受限;三是区位条件及自然景观环境条件较差，旅游业发展先天不足，服务业发展受人口基数及消费习惯限制，第三产业发展困难。在此背景下，通过土地整治助推精准扶贫、乡村振兴难度较大，对技术要求较高，在遵循政策法规、弥补自然禀赋不足的前提下，既需要一定程度上保留原有乡村风貌，又需要通过整治依托原有文化风俗提高地区经济实力。同时，本着成本-收益原则，在不损失整治效益的基础上，需尽量减少整治成本，这无疑对整治规划编制者及实施者提出了较高的要求。

2.2 公共基础设施薄弱，生活水平较低，土地整治任务较大 从需求看，一方面，土地整治项目本身耗费资金。传统的土地整治包括土地开发、土地整理、土地复垦，土地开发不涉及地上建筑物及其他产品引起的问题，成本最低，但近年生态保护的重视表明，土地开发用地不足，未来土地开发将进入瓶颈期，助推乡村振兴难度较大;土地复垦、土地整理相较于土地开发由于会产生更高的成本（产权纠纷等）一直都不是决策者的优选项，如：高标准永久基本农田建设需规整田块（涉及产权问题），提供各种灌溉设施及农机，修筑配套的田间道路，以及耕地质量优化等方面均需大量资金供给;且据统计，截至2019年7月，我国共计实施25个山水林田湖草生态保护修复试点工程，中央支持建设资金360亿元（每个工程10亿或20亿）[4]，不难发现，生态修复工程成本较高。另一方面，在单个整治项目资金成本较大的背景下，农村的另一特色是土地整治任务较大，大部分农村都存在公共基础设施匮乏等状况，“村村通”虽已提出十几年来，但我国尚未完全完成这一系统工程，即便建成的村庄也因为管理不善及修缮不及时导致村民生活不便;且无论从人口基数还是对公共设施的需求看，农村公共设施需求均较小，但从村民个体看，这造成了其生活水平低的现状，进一步导致青年为了让孩子接受教育、老人接受更好的医疗设备流向城市，“村庄空心化”“宅基地空廢化”现象显著。

从供给看，农村相较于城市本就具有经济实力弱等特点，贫困地区更是如此，其资金来源主要是上级政府财政拨款，而财政一定程度上取决于地方经济，贫困地区经济显然为当地创造的税收有限。而另一方面，国家为稳定国家经济，对地方财政的分配也不可能满足地方所有需求。基于此，形成了土地整治资金任务较大与地方资金有限间鲜明的对比。

2.3 生态系统受损，生态环境被破坏，土地整治综合效益减弱 土地整治的本质是人类活动短期内对环境产生剧烈扰动的行为，其行为目的是优化“三生空间”。然而，在过去的土地整治项目中，由于对生态空间的认识不到位，未考虑或未全面考虑农村区别于城市的特色——生态环境的天然性，常因为土地整治项目而损害了生态效益，如：传统的土路整治成现在的柏油路，农田景观规则化分布，导致生态廊道被破坏，生态系统连通性减弱，生物多样性减少，土壤被压实，无法发挥土壤吸水等特性，排灌沟渠等的不合理利用使土壤出现盐碱化、沼泽化等现象。追求最高综合效益的土地整治项目最终由于考虑、布局不周，往往导致生态效益降低，进一步降低了项目综合效益。

3 应对策略

3.1 加快制度创新，推动地方经济产业联动发展 贫困村自然禀赋的不足在国家政策的背景下形成了为坚守耕地保护红线、永久基本农田保护红线、生态保护红线而限制地方发展的现状，城乡建设用地增减挂钩、“异地代保”等均是我国为应对这一现状做出的有益尝试。当前，这些制度创新也取得了显著成效，例如：山西省吕梁市方山县曾经作为贫困县，2006—2015年由于国家、省、市重点工程建设占用方山县耕地后，通过异地补充耕地168.81hm2，与土地整治补充耕地数据（285.95hm2）相加后高于新增建设占用耕地规模（420.13hm2），以不损失占补平衡原则为前提发展了地方经济，是制度创新在土地整治助推精准扶贫过程中发挥重要作用的典型案例。可以看出，制度创新是土地整治项目规划者创作舞台的搭建者，农村经济若要上升到新的高度，就需更多制度上的创新及突破，既要打破城乡二元结构，又要保障社会稳定及农民最基础的生计问题，同时给予整治规划编制者与实施者更多的施展空间。当前集体经营性建设用地入市政策的放开便是未来政策创新的先行者。

要实现制度创新，一是结合公众参与制度，充分考虑村民世代生活在这个村庄的特殊性，高效运用他们多年生活的直接经验，辅以规划编制者从书本及工作中得来的间接经验，在双方目标都是村庄脱贫、乡村振兴的前提下，真正发挥农民作为土地使用权人的关键作用，给农民机会运用农村不同于城市的区域特色;二是发挥政府相关单位的协调统筹等作用，使项目尽快落地实施，尽早帮助农村实现脱贫摘帽，真正实现上下联动，提高制度创新成果的可行性及高效性;三是培养土地整治创新型技术人才，全方位了解其他相关行业的运作机制，灵活运用于土地整治规划编制及实施全过程，最终立足规划区优势，因地制宜，辅以因城施策，实现土地整治综合效益最大化。

3.2 发挥市场机制，提高资金供给及项目管理能力 在土地整治助推精准扶贫过程中，最大的难点之一是资金的供给，单纯依赖财政必然需要考虑诸多因素的限制。作为地方财政，用于整治的资金是有限的，通常需根据项目轻重缓急进行合理分配，这一阶段评价因子的确定便需决策者紧紧结合地方实际，以可持续生计理论为标准，建立在本辖区项目需求强度、所创造实际价值及其可持续性的基础上，提高区域契合性。另一方面，贫困地区本身自然禀赋较差，进行公共基础设施建设及土地改良的整治项目资金必然是较大的。这时是否可以引入多主体供给，从不同主体需求考虑（不同的组织由于使用土地的方式方法、目的不同，可能形成不同的成果），由其为土地整治提供一定的资金支持，同时获得一定的效益。山西省为应对后备资源匮乏，仅依赖政府造地无法满足现实需求的现状，发布《山西省人民政府办公厅<关于鼓励引导社会资本参与土地整治的指导意见>》（晋政办发〔2018〕1号），提出政府和社会资本合作、委托代建及先建后补3种参与模式，通过“政府管两头，社会资本负责实施”引入市场机制，助推土地整治。正如当前集体经营建设用地入市的许可打开后，对于农村诸多废弃、不能使用的集体经营性建设用地及其他废弃宅基地（对地块进行析产，确定产权主体是否有退出的意愿，判断其是否可以划入集体经营性建设用地），可以要求其他社会组织以解决农民就业问题等需承担的义务为前提利用土地，然后由其与政府共同承担整理费用，既提高了土地利用效率和资金利用效率，又帮助了农民就业，进而对精准扶贫起到极有力的助推作用。农用地亦是如此，可灵活运用农村土地产权关系，将国家、资金持有较多的村民个体或村民小组以及使用权人联合起来进行规模生产，并辅以加工产业，形成产业链条，发挥规模效应及集聚效应，以助推精准扶贫。

3.3 落实生态机制，鼓励生态保护意识贯穿土地整治过程 人地关系从过去的“人定胜天”到如今的“人与自然和谐相处”，这是顺应时代背景的潮流，对生态空间重要性的重视不足在时代背景下亟须调整，应高效对接国土空间规划及其专题研究，将生态保护意识以实际行动落实于整治项目全过程。在项目规划初期便对规划区生态廊道、生物多样性等多种生态指标以数字及图件的形式记录作为基础数据，在规划过程中合理相关单位项目建设规划，并选取生态因子作为评价土地整治项目是否成功的重要标准，对项目规划成果与现状中生态相关指标进行比较，保证整治项目实现帕累托最优。

4 结语

“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，土地整治的本质上是为解决“三农”问题而采取的手段，其首要功能是提高贫困地区的土地资源禀赋，为扩大再生产创造条件，从而增加农民的生产性收入;同时，通过与土地制度、政策创新相结合，将市场机制和资本运作方式引入农村，促进土地、劳力、技术、资金等多元要素的整合与重构，增加农民的财产性收入，进而实现农村生产集约、生活提质、生态改善的“三生”目标。现阶段，如何因地制宜，实现各区域土地整治对精准扶贫，甚至是农村发展的助推作用，是各级地方政府亟待思考的问题。

参考文献

[1]臧玉珠，刘彦随，杨园园，等.中国精准扶贫土地整治的典型模式[J].地理研究，2019，38（04）：856-868.

[2]钟文，钟昌标，郑明贵.差别化土地整治助推精准扶贫的路径及减贫效应研究[J].广东财经大学学报，2020，35（02）：93-102.

[3]王军，钟莉娜.中国土地整治文献分析与研究进展[J].中国土地科学，2016，30（04）：88-97.

[4]罗明，于恩逸，周妍，等.山水林田湖草生态保护修复试点工程布局及技术策略[J].生态学报，2019，39（23）：8692-8701.

（责编：张宏民）