乡村振兴战略下乡村治理的现实路径

鲁倩 马婷婷

摘 要：随着社会经济的发展，乡村治理体制“行政化”趋向明显，乡村治理主体流失化现象普遍，乡村文化庸俗化倾向显著，究其原因主要在于主体认知、城乡二元体制、外嵌制度等方面的问题尚未得到妥善解决。因此，破解乡村治理困境，实现乡村振兴，要以乡村文化为纽带，不断提高主体认知水平;以实现城乡资源公平配置为导向，破除城乡二元体制弊端;以完善外嵌制度为基础，不断提高乡村治理水平。

关键词：乡村振兴;乡村治理;困境;现实路径

中图分类号 F323 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2021）21-0008-04

“十九大”以来，在党中央的领导下，各级地方政府不断探索乡村治理的方法和路径，改革创新治理体系，为新农村建设和农业现代化建设作出巨大努力。然而，乡村振兴战略的实施和乡村治理的有效实现并不是一蹴而就的，时代发展和历史积弊的矛盾冲突致使乡村治理过程中存在重重阻碍，严重阻碍了乡村振兴战略的全面实施，成为制约社会主义现代化建设的巨大障碍。因此，深度剖析造成乡村治理面临困境与挑战的内在原因，有针对性地提出解决方案和应对路径，对于破解乡村治理的难点与痛点、补齐农业农村现代化的短板及弱项、不断推进乡村的全面振兴具有重大现实意义。

1 乡村振兴战略背景下乡村治理面临的现实困境

1.1 乡村治理体制“行政化”趋向明显 乡村治理现代化的实现依赖于国家政权与民间社会组织、乡镇政府与农民主体之间的双向联动和统筹协作。当前，在政府职权的行政控制下，村级组织逐步丧失主动权和“自治”权，基层干部的身份和工作开始出现职业化和官僚化的特点，使得基层组织内部整体呈现行政化的趋势[1]。村民自治是基层政府领导下的以村民为主体的乡村治理方式，具有非正式的行政化的特点。农业税取消后，村委会的正常运转、公共产品的投入、村委干部的工资报酬都高度依赖于政府，村干部在角色和身份上逐步向“政府代理人”和“准政府工作人员”靠近，村民自治组织的自治功能逐渐弱化，逐步演化为基层政府的一个功能部门。在职能部门履行工作职能的工作过程中，县级政府尚未找准自己的定位，不断干涉村民自治范围内的事项，将村委会和村干部变成自己的下属。与此同时，政策自上而下的执行模式，致使乡村治理的职能部门在行政压力的驱使下不断下压责任与任务。在这样的情况下，乡镇政府逐渐成为乡级政府的传话筒和执行机构。而村民自治组织在乡村治理过程中大多依靠于行政资源开展工作，用强制性、命令性的方式治理社会，这种“行政下沉”的现象一定程度上使得村民自治的性质被歪曲，乡村治理效果逐步弱化。

1.2 乡村治理主体流失化现象普遍 随着乡村振兴战略的深入推进，广大农村地区的公共基础设施、软硬件设施急需进行系统建设和完善，关系社会民生的大量资源、资金和各种政策红利逐步向基层倾斜，乡村治理的社会事务逐渐繁重复杂，乡村工作人员的工作量急剧增加，乡村善治工作亟需大量优秀治理人才协助完成。但是乡村治理的主体及人才流失严重，特别是中西部地区，由于环境恶劣、基础条件较差，其乡村普遍存在基层干部储备总量不足、党务干部队伍建设偏老龄化和女性化、农村社会治理专业人才极度缺乏等现象，偏远山区干部“青黄不接”的现象尤为严重。随着城市化进程的加快，城市强大的“虹吸效应”致使大量农村优秀人才外流，有能力、有知识的农村精英凭借自身能力扎根城市，致使村干部选择面越来越窄，质量不断下降，农村治理后备人才出现严重空缺。与此同时，基层乡村干部工作十分繁重，工作强度大，包括党务工作、计划生育工作、民政工作、信访工作以及调解纠纷、解决矛盾在内的其他琐碎工作，风雨无阻，全年无休。加之村干部社会地位不高，发展空间狭小，完全没有职业晋升的通道，也没有基层干部退休机制作为保障，年轻村干部的工作积极性普遍不高，在物欲横流的现实社会中难以安心从事基层繁重的工作，鄉村治理人才流失现象较为普遍。

1.3 乡村文化庸俗化倾向显著 近年来，乡村文化日益衰落，传统农民文化价值观受到强烈冲击，乡村文化庸俗化倾向显著。首先，改革开放以来，以土地为中心的生产生活方式逐渐改变，传统文化存在的基础遭到破坏。当前，网络信息技术发达，现代性经济和文化的大量涌入对传统小农经济和乡村文化造成巨大冲击，部分村民无法准确甄别信息中的错误观念和腐朽思想，导致村民对传统社会的美德和信仰等方面的认知形成了一定的偏差，礼俗秩序被逐步瓦解。其次，现代性文化成为农民思想认知、价值选择和价值判断不断向市场化、物质化转变的重要诱因。农民在现代性文化的强力冲击下，盲目舍弃乡村传统文化，过度追逐城市文化，致使农村社会拜金主义、消费主义、个人主义甚嚣尘上。人们经济水平和生活水平不断提高，其文化态度和价值共识发生相应转变，农民功利化、利益至上化价值认同盛行，对自然敬畏之心淡薄，道德行为日渐失范，农村生态破坏严重。此外，在利益的驱使下，乡村社会不同主体间矛盾和冲突不断，人际关系冷漠化、疏远化倾向明显。最后，我国乡村文化价值体系存在弊端。目前，与新时期乡村社会发展相适应的乡村价值体系尚未构建起来，面对多元价值观的强力冲击，农民在过度追逐现代性价值观的过程中，逐渐丧失对自我身份和传统乡村文化的自信，乡村传统社会价值观念面对现代价值观的冲击毫无招架之力，这不仅极大地冲击着乡村文化的地位，也导致乡村文化失去了自己的价值立场、存在意义和既有的文化凝聚力[2]。

2 乡村振兴战略背景下制约乡村治理现代化的因素

2.1 认知上的误区影响治理主体的行为和选择 市场经济的发展极大推动了乡村社会的发展，网络信息技术的进步使得大量现代思想观念涌入农村社会，在现代与后现代交叠的宏观背景下，现代“经济人”的理性原则和自我利益观念逐步代替了传统习俗和村规民约，成为影响村民思想和行为选择的主导原则。然而现代的利益观念与传统伦理道德之间有很大差别，新旧观念的碰撞造成治理主体在行为和选择上的不同。就农村基层干部而言，一些村干部思想观念陈旧，“官本位”思想严重，工作方法欠妥，致使乡村治理体制行政化倾向加剧。就村民主体而言，受传统封建残余思想影响，思想觉悟不高，法治精神欠缺，且受文化水平限制，乡村治理的民主质量难以提高。同时，部分村民深受现代自我利益观念影响，过分强调个人利益和个性发展，导致家庭观念和集体意识的淡漠，不利于乡村善治的整体推进。

利益化和政绩化误区是导致治理主体行为选择的另一个重要因素。当前，农村社会乡村利益格局发生改变，阶层矛盾、贫富差距等问题突显。在利益的驱使下，部分基层干部的政绩观产生了偏差，为了维护自身利益、提升自身政绩，在工作过程中片面追求利益最大化，将经济效益置于首要位置，选择性忽略社会效益和生态效益，甚至为了高速的经济发展而采取极端方法，造成环境污染、生态破坏，严重阻碍了经济社会的可持续发展。

乡村治理主体在认知上还存在短期化误区。乡村振兴战略不是一蹴而就的，它是一个复杂且长期的工程，乡村治理也是如此。但是在现代社会，快餐式的文化泛滥，部分治理主体在认知方面也受到一定影响，部分基层干部认为乡村治理是一个一蹴而就、短期速成的工程，在工作过程中片面追求速度而忽略质量，出现了很多面子工程，不利于乡村振兴的深入推进。

2.2 城乡二元结构体制遗存阻碍了农村经济社会的发展 改革开放以来，由资源配置方式和户口政策2个主要方面构成的城乡二元结构及其嵌入其中的二元体制是造成农村地区经济落后的根本原因，也是阻碍城乡融合发展、妨碍乡村治理措施有效推进的根源所在。城乡二元体制使得城乡生产要素分配失衡，农村地区发展滞缓，乡村治理缺乏所需的生产要素。计划和市场均为资源配置的方式，但城乡二元体制通过这2种方式使其在生产要素的配置方式上以农村支持城市获取利益最大化为目标。生产要素配置方式的不公平是直接导致城乡收入鸿沟的重要原因。当城市人口普遍达到小康水平时，农村人口还在贫困线上苦苦挣扎，这严重阻碍了乡村振兴战略的推进。以户籍政策为核心的二元体制是加剧城乡之间不平等现象的重要原因。城乡二元体制总体而言是以户籍制度为核心构建起来的，户籍政策的设立给予了城市和农村人口2种不同的社会地位，导致二者在生产、交换、分配、消费等环节以及在就业、学习、福利待遇等方面享受的范围和内容大有不同。此外，国家财政对农村在基础设施、教育、社会保障等方面的投入也远远低于城市。这种不公平的对待使得农村基础设施远远落后于城市，农村的教育资源得不到保障，人才流失严重，村民的受教育水平和技术水平普遍偏低。随着经济社会的发展，农民进城务工人数不断增多，很多地方甚至出现“空心村”，乡村治理主体严重缺失，且整体素质偏低，乡村善治的软硬件设施亟待完善。由此看来，城乡二元体制加剧了城乡之间不平等的现象，成为促进城乡融合发展最大的体制障碍。

2.3 外嵌制度难以保障乡村治理的有效实施 随着城镇化进程的加快，农村社会结构发生重大转变，农村本土权威日益没落，传统非正式制度逐渐退出，但新制度在乡村却没有完全落地生根，相应的财政保障制度、人才引进制度以及激励考评等外嵌性制度的不健全难以保障乡村治理的有效实施。就财政保障制度而言，乡村振兴的实施离不开财政的支持，财政是乡村治理的基础与保障。近年来，为了促进补齐乡村发展的短板，党中央不断加大对农村地区的财政投入，以此来支持乡村发展，但是财政保障制度尚未完全建立，財政向农业农村倾斜的力度难以把握，容易产生债务风险和财政危机。此外，以财政来引导构建多元共治的乡村治理格局尚未形成，财政制度的不完善在一定程度上阻碍了乡村振兴的推进。就人才引进及其激励考评制度而言，人才引进制度是解决农村治理主体缺失的重要保障，我国人才引进制度逐步建立，但在实际运行过程中仍然存在诸多问题。人才引进过程中容易出现无序竞争。有些地方为了吸引人才，不惜采用极端手段，不仅给社会的其他群体造成困扰，也对整个城市的财政支出造成不必要的浪费。另外，人才引进存在无效引进的状况。在人才引进过程中，很多地方将学历作为重要甚至是唯一标准，普遍认为学历高就是当地发展所需要的人才，过度重视学历而忽视了其他方面的能力，引进的人才与岗位所需人才的适配性低，造成人才的无效引进。同时，人才引进之后，对于人才的定期考核和激励考评制度不完善，加之基层工资水平低，最低工资保障制度不健全，难以最大程度发挥人才的作用，也难以留住人才。

3 乡村振兴战略背景下应对乡村治理困境的策略和路径

3.1 以乡村文化为纽带，不断提高主体认知水平

3.1.1 重塑农民价值观 第一，坚持以党建引领重塑村民价值观，坚持正确的思想引领，坚持把习近平中国特色社会主义思想作为指导思想，增强广大村民的政治觉悟，自觉做到坚决服从党的组织领导和组织建设，不断加强农村基层组织建设，在具体社会实践中逐渐改变落后陈旧的思想观念，提高基层组织为人民服务的质量和水平。第二，以社会主义核心价值观为引领，促进乡村文化发展。社会主义核心价值观作为社会发展的主流观念，与我国乡村文化中所涉及的仁义礼智信等价值理念有一定的相通之处，宣扬社会主义核心价值观能够在一定程度上有效整合乡村价值观，逐步提升农民的认知水平，为乡村振兴筑牢思想基础。推进社会主义核心价值观深入农民头脑，帮助其树立正确的国家价值观，不断增强对中国特色社会主义道路和理想的认同。帮助治理主体树立正确的社会价值观，以此解放思想，培育现代乡村公共精神，构建推动农村社会良性发展的环境。帮助治理主体树立正确的个人价值观，大力宣传“爱国、敬业、诚信、友善”的个人价值准则，逐步改善农民因贫穷等原因萌生的自私狭隘的道德观念，引导其正确处理不同利益之间的关系[3]。

3.1.2 发展乡村文化，走文化产业化发展之路 乡村治理主体要树立正确的利益观和政绩观，不断促进乡村经济发展。发展乡村经济必须坚持实事求是、因地制宜的原则，科学制定发展规划，充分利用地域优势和政策红利，发展相关产业。坚持走以文化建设促进经济发展、以经济发展推动文化保护的文化产业发展之路，不断激发乡村文化的内生性活力，真正实现绿水青山就是金山银山的发展理念。

3.2 以实现城乡资源公平配置为导向，破除城乡二元体制弊端

3.2.1 实现公共资源在城乡之间公平且均衡配置 目前，公共服务和资源配置的不平衡是造成城乡基础设施差距大和居民收入鸿沟的重要原因。长久以来，公共财政仅保障城市地区的公共设施和公共服务的建设，农村地区只能依靠自己解决。破除城乡二元体制的弊端，首先要以农业农村优先发展为导向，促进公共资源在城乡之间实现均衡配置，把基础设施和公共服务建设的重点放在乡村，推动公共财政逐步向农村基础设施建设方面倾斜，逐步建立覆盖城乡、普惠共享的公共服务体系，提高其总体保障水平[4]。就农村基础设施而言，在加大建设力度的同时逐步建立完善其管护机制，使其发挥最大效用。就农村基本公共服务而言，在全面覆盖的同时不断提档升级，逐步改善公共服务的质量和水平，在实质上促进城乡基本公共服务实现普惠。

3.2.2 改革城乡户籍政策制度，实现城乡要素实现双向流动 户籍政策是城乡二元体制的核心，也是拉大城乡之间差距的关键所在。实现城乡融合发展，必须要加大户籍制度改革力度，在福利制度和公民权利方面对城乡实行相同的政策，使城市外来人口能够享受与城市人口相同的公共服务和人口权利保障，改变务工人员游离在城市边缘的现状，增强他们的归属感和安全感[5]。

3.3 以完善外嵌制度为基础，不断提高乡村治理水平

3.3.1 建立健全的财政保障制度 财政是推动农村经济发展、实现农业农村现代化建设的保障。加快形成财政优先保障、资金合理投入、资源重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，坚持以市场为导向的财政使用机制，在综合考虑农村建设需求的同时不断探索完善农村财政预算制度，更好地发挥财政在乡村振兴中的支柱和基础作用。

3.3.2 完善人才引进和培育机制 制定科学的人才发展规划，不断完善人才培育体系，着力解决人才无序引进和无效引进问题。在人才引进过程中建立人才引进“绿色通道”，人才的引进和培育要结合实际情况，坚持与时俱进的原则，科学制定促进农村社会发展的人才引进和培育计划，不断提高乡村干部队伍的职业化、专业化水平。实现精准培育和精准引进，在统筹谋划地区发展的前提下，精准定位紧缺型人才，不断完善人才培育机制，采用多种培育方式，逐步增添培育內容，造就一批“爱农村、懂农民、懂农业”的农村内生型人才。

3.3.3 健全村干部监督管理体系 不断完善村干部监督管理体系，健全乡村人才的激励保障机制。健全对村干部日常管理、监督考核、责任追究等方面的配套制度，明确村干部权利行使的法律依据、运行范围、程序步骤，形成多方共同监督体系，使村干部能够依法办事，不断提高其服务群众的水平和能力。

4 结语

实施乡村振兴战略是新的历史阶段党中央面对乡村积弊所提出的新的解决方案，是补齐社会主义现代化建设短板作出的努力与尝试，是对“三农”问题“从何处来”“向何处去”的新解答。乡村治理是乡村振兴全面铺展中不可或缺的一部分，有效的乡村治理为乡村振兴战略提供了重要支撑。总而言之，在乡村振兴战略背景下，党及各地方政府要坚持初心，努力探索新方式和新路径，不断破解乡村治理困境，有序推进乡村振兴。

参考文献

[1]李梅.新时期乡村治理困境与村级治理“行政化”[J].学术界，2021（02）：87-96.

[2]吕宾.乡村振兴视域下乡村文化重塑的必要性、困境与路径[J].求实，2019（02）：97-108+112.

[3]陈乐香.社会主义核心价值观在农村的传播与践行[J].人民论坛，2021（Z1）：68-70.

[4]韩俊.破除城乡二元结构 走城乡融合发展道路[J].理论视野，2018（11）：5-8.

[5]刘卫红.城乡一体化发展的体制机制创新[J].改革与战略，2015，31（06）：139-143.

（责编：徐世红）