预算绩效管理的成效及问题分析

[摘要] 预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。也就是在现行的预算编制、执行、监督、评价的管理过程中引入绩效管理的理念，改变传统绩效管理“重过程轻结果”的状况，以提高政府支出效率，优化资源配置。为进一步提高对预算绩效管理的认识，有必要对目前我国预算管理绩效取得的成效进一步梳理，分析当前存在的问题，对于推进具有我国特色的预算绩效制度建设具有一定的现实意义。

[关键词] 预算绩效管理;成效;问题

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.32

1   引言

我国政府开展绩效管理的探索与实践已有十多年时间，在各级财政和预算部门的共同努力下，我国的预算管理工作不断地进行改革和深化，绩效管理制度从无到有、从理论探索走向工作实践，绩效管理机制形成了初步的框架，财政资金“重分配轻管理”、“重使用轻效益”的现象有所遏制。在绩效管理取得初步成效的同时，也暴露了一些亟待解决的实际问题。

2   预算绩效管理工作的成效

2.1  树立了预算绩效管理理念

十九大报告中指出，我国社会主义的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。主要矛盾的转变更加深刻的提示政府需要提高对资金的使用效益、如何为公众提供更多更好的公共产品及服务的重视，而预算绩效管理正是对资金决策提供了高效性和科学性的方法，受到了党和政府的高度重视。在中央和地方政府对全面实施预算绩效管理工作的有力保障下，各地各级部门树立起预算绩效管理理念，包括基层政府正在从被动接受向主動实施转变。此外，预算管理参与主体扩大到人大、审计、监察，第三方与社会公众，进一步推广了绩效理念和方法。加之，近年来“严于律己、廉洁奉公”、“不忘初心，牢记使命”、“依法治国、从严治党”等政治思想认识，在全社会中掀起清正廉洁之风，对政府绩效管理的实施奠定了坚实的思想基础。

2.2  营造了预算绩效管理良好的制度环境

目前，中央和地方财政按照《关于全面实施预算绩效管理的意见》的要求，推进实施预算绩效管理改革，而其前提是必须要有一系列的顶层设计做支撑，比如新修订的《中华人民共和国预算法》明确要求“讲求绩效是各级预算应当遵循的原则”，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》对“健全预算绩效管理机制”作出部署，还有《财政支出绩效评价管理暂行办法》《中央预算绩效目标管理办法》《关于开展中央部门项目支出绩效自评工作的通知》《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》《关于开展中央部门项目支出绩效目标执行监控试点工作的通知》《财政管理绩效考核与激励暂行办法》《关于开展中央部门整体支出绩效评价试点工作的通知》等制度办法，基本形成了较为全面的财政预算绩效管理制度体系。地方政府预算绩效管理工作以探索性、试点性为主，走在中央的前头，积累了大量的具有地方特色的实践经验，这为中央政府制定法规制度提供了依据。中央与地方合力营造良好的预算绩效管理制度环境，使得我国预算绩效管理可以走得更远，产生真正和可持续的财政成果。

2.3  提升了政府的公信力和执行力

预算绩效管理是政府高效履职的前提和条件。因其以支出结果为导向，围绕功能目标统筹各主体的活动和行为，保障了财政资金得到充分、有效、科学地使用。“用钱问效、无效问责”的理念强化了财政部门和预算部门的支出责任意识，让决策更有效地服务于社会管理。更为重要的是，预算绩效管理提高了政府财政透明度。通过网络、媒体等多方式向社会公开政府预算和绩效，不仅遏止贪污腐败、形式主义、铺张浪费等失职渎职行为，也切实保障了社会公众的参与权和监督权。因此，推进预算绩效管理，有利于财政资金的科学化、精细化管理，对促进高效、责任、透明、廉洁政府的建设有重大意义，是提升政府公信力和执行力的保障。

2.4 初步形成了中国特色的绩效预算模式

在持续推进全面预算绩效管理过程中，纳入中央及地方政府预算绩效管理的资金范围逐年扩大、项目数量逐年增多，主要集中在公共财政支出范畴，也有部分地方政府积极作为，扩大管理范围，整体绩效管理进展较快。目前，在预算编制、执行、监督、评价全过程中嵌入绩效理念的管理体系正在形成，预算编制初期填报绩效目标趋于常态化，对重大支出和重点民生政策实施全过程监控逐渐得到落实，以绩效目标完成程度纠正执行偏差日渐成熟，主动公开重点项目的绩效报告、自评结果慢慢走深走实。总体上看，中国特色的预算绩效管理改革中，初步建立了全过程的预算绩效管理机制，跟踪监管评估机制落实较好，绩效评价从项目支出向整体支出、财政综合管理方面扩展，预算绩效评价的质量得到稳步提升。

3   现行预算绩效管理中存在的问题分析

3.1  绩效理念转化为绩效行动上有差距

预算绩效管理是市场经济条件下的产物，也是市场经济条件下预算管理改革的方向。它主要体现在在一定的客观实际条件下改进预算管理方法，以及转变传统做法的新型管理理念。在推进我国预算绩效管理工作中，政府采取了多种方式进行工作宣传，但声音不大、范围不广、层级不高、力度不够，绩效理念尚未深入人心，还没有转化为一种主动行为、自觉行动。究其根本，一方面是长期的传统思想使得“官本位”思维严重，政府组织及其行政官员以管理者自居，把该有的社会服务变为机械的发文件、定计划、下指示、重考核。且受传统的预算管理模式影响，官员行为与理念更多关注“多少”，而不是“多好”，将关注重点放在如何利用手段最大限度获得财政资源，对成本和效益思考的较少，削弱了实施绩效管理的意愿，不重视的现象尤为显著。另一方面，我国的社会公众监督和评价政府的意识较为淡薄，参与预算决策的渠道也几乎没有，造成无法与绩效管理形成有效呼应。

3.2  预算绩效管理法律体系尚未建立健全

在改革初期，以行政规范等方式推动绩效预算管理可以取得一定显著的效果，但随着改革深入，由于行政性规章本身的特性，还不能够为绩效预算提供最佳的引导和约束。甚至，现行预算法规中的一些规定对绩效管理造成了一定的束缚，如《预算法》中强调对资源的层级控制和对审批程序的管理，限制了部门延长预算编制时间、编制中期预算的灵活性，影响了整体工作大局，反而使得预算绩效管理工作推行遭到阻碍。另外，因预算管理方式的变化，引起管理资源配置方法的变化，更加需要健全的法律制度做保障。法规既可以规范管理过程，也能提供标准的评判标准。主要体现在：以法律的形式将政府及各方的权利和义务确定下来，明确管理流程及绩效责任，做到职、责分明;以律法的强制性确保绩效管理与预算编制、执行、监督的有效衔接;以律法的明确规章，为预算绩管理工作提供公平公正的评判参考，建立起科学规范的奖励激励机制。由此可见，在现阶段明确的法律法规对规范当前的预算绩效改革显得更为迫切和必要。

3.3  预算信息透明程度仍有空间

所谓“透明度”，主要是指政府向公众公开政府的结构、职能、财政政策目标、公共部门帐户和财政预算等信息的程度。预算绩效管理要求政府部门将预算信息、绩效信息向社会公开，但在法律法规上要求预算公开透明相对容易，难的是如何让社会各界和普通民众理解预算数据。因此，在要求预算信息公开透明上，不仅是需要专业的数据部门发布预算报告，帮助选民和社会公众解读各类政府预算项目及其数据，还要拓展利用各类平台、新媒体等载体广泛收集意见建议，与公众形成良性互动，建立一定的回馈机制，以促进社会各界的参与。

3.4  预算绩效管理质量有待提高

从目前我国预算绩效管理质量开展情况上看，总体质量并不高。首先是绩效目标管理与预期不符。各部门申报的绩效目标与本部门发展方向、职能要求不相衔接，对预算项目未能进行深入分析和理性判断，在预算项目性质属性、申报依据、总体目标、实施计划、预期效益上存在“为设而设”的思想。其次是绩效评价的质量存在主客观制约。绩效评价是一个不可或缺的环节，评价的参考标准对绩效预算结果影响重大。目前的评价主体主要是财政部门和预算部门，缺乏专业学者、社会中介和社会公众的参与，评价方式单一，基本上以经验判断为主，不能综合利用因素分析法等先进手段开展评价，造成评价结果不实不细，评价质量参差不齐，类似于工作总结和工程验收，且不能对下年的预算编制产生制约影响。第三是人才建设质量不高。目前岗位上的人员只能满足于完成任务，很难结合单位实际，研究创新预算绩效管理方法手段。而预算绩效管理的持续推进，急需经验和专业水平高的复合人才，各级在人才建设方面没有相应的配套措施，绩效管理培训及人才引进上存在较大空缺。第四是信息化建设程度不高。目前仍存在很多认识不到位的思想，认为财政信息化只是摆脱手工劳动、服务财政业务的工具，这种思想成为我国在财政信息化建設道路上的巨大阻力，导致了信息化建设的推进速度缓慢。信息化是当今世界发展的必然趋势，技术与管理始终相辅相成。提高财政管理知识的储备，同时提升计算机和网络知识的运用能力，才能适应当今互联网环境下对预算绩效管理的发展要求。

4   结论

全面实施预算绩效管理是一项长期的系统性工程。中国预算绩效管理的发展进程已进入了全面实施并逐步提升阶段，地方政府试探试点工作有条不紊进行，以实际工作成效和实践所得，推动全国性的改革发展步伐。因其涉及众多的环节、多个部门，在目前我国现阶段难免有矛盾和摩擦出现，但追求的目标始终是高度统一的。在全国性推行预算绩效管理工作时，应该对目前已形成的结论、政策及其执行效果进行反复斟酌研究，既要理论指导实践，又要结合社会国情以及当地现状，合理解决出现的各类问题，以结果反推投入，才能助力预算绩效管理向纵深推进。

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[作者简介]张慧（1989-），女，汉族，福建仙游人，陆军勤务学院在职研究生，研究方向：军队会计。