粤港澳大湾区主要城市居家养老服务政策研究

陈晓黎 印田彬 魏嫚

[摘  要]随着社会老龄化问题的逐渐加剧，我国对于养老的认识在思想上也发生了巨大的改变，人们的养老观念将传统与现代进行了结合，这种结合体现在养老模式的改变上，当前的养老模式注重社区居家养老。“粤港澳大湾区”这个区域性概念的提出到落实整整历时20多年，这是一项国家的区域发展战略，加快推进粤港澳大湾区经济、社会、环境、制度等等方面的构建，需要粤港澳大湾区各城市地方政府在政策上的协调发展，形成协同治理这样一个效果，而其中当然也包括养老服务政策的协调，特别是针对当前热点话题的居家养老政策的出台与协调。本文对粵港澳大湾区（珠三角9个城市、香港、澳门）三个主要城市（广州、澳门、香港）的社区居家养老服务政策的当前情况进行整理及分析，以此来判断现今粤港澳大湾区各个城市对社区居家养老服务这样一种养老模式的重视程度，为进一步统筹粵港澳大湾区在构建社区居家养老保障政策协调的推进路径，最终完善适用于粤港澳大湾区的整体性的社区居家养老政策奠定相应的理论基础。

[关键词]粤港澳大湾区;居家养老;政策研究

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.32

总所周知，老龄化的日益严重已成为一个必须重视的社会问题，也是急需解决的民生问题，根据国家相关单位发布的数据，截至2019年末，我国65岁及以上人口数量达到17603万人，占总人口比重达到12.6%，而按照联合国的标准（7%），我国早已步入老龄化社会。广东的老龄化在全国来说也算是非常严重的地区，就粤港澳大湾区而言，总人口约6800万人，人口数量前三的城市分别是广州（1404万人），深圳（1190万人），东莞（826万人），香港排在第四，人口数量为739万人。据统计数据发现，香港地区65岁及以上老年人口数量已经达到121万人，占总人口比例为16%，是粤港澳三地中老龄化最严重的地区。粤港澳大湾区作为国家发展战略，在各方面都协调发展对于粤港澳大湾区的建设就显得至关重要，其中当然也包括对于养老服务政策的协同研究与发展。前期我们已经对广东省的居家养老服务进行了相关研究并取得了阶段性的成果，在这样一个背景下当前又选择了粤港澳大湾区居家养老服务政策进行研究，研究典型城市所具有的居家养老服务政策发展，为之后的研究奠定基础。

1  广州市居家养老服务政策研究

广州市居家养老服务政策的提出也历时10多年，最早是2005年5月，广州市民政局印发了《关于推进我市社区居家养老服务工作的意见》（穗民[2005]84号）的通知，该通知上面制定了相关的关于如何推进社区居家养老服務的各项意见，在该意见提出的基础上，同年12月，广州市民政局又印发《关于进一步推进我市社区居家养老服务工作的通知》（穗民[2005]180号），在之前的工作推进的过程中做出了相应的改进措施，并且同样的落实到位相关的政策措施，此后两年时间一直按照该方案执行，2007年5月，广州市人民政府办公厅公布了《关于进一步加强老年人社区管理服务工作的意见》（穗府办[2007]17号），该份文件中就强调了在老年人服务工作中社区管理工作的重要性，也是从这个时候开始重视社区这个机构的作用，到了2012年，广州市又修巧颁布了《广州市社区居家养老服务实施办法》，该办法中制定了社区居家养老服务机构的设立与管理办法，明确了社区居家养老相关的服务机构的设立、服务范围、服务程序、服务内容及如何进行机构评估的措施，到了 2015年12月，广州市政府发布了《广州市人民政府关于加快养老服务业综合改革的实施意见》（穗府[2015]27号）。之后几年，广州市在已有的相关政策文件的基础上，大力推进社区居家养老服务工作的建设进度，全市建成了多家专属老年的服务机构，社区也完善了老年服务中心，在人才的培养上也着重培养服务机构的相关工作人员，形成了高素质、高能力、高水平的志愿者服务队伍，整体上提高了整个广州市养老工作的开展进度及力度。

综上所述，广州市的居家养老服务经过十多年的发展，通过各项政策制度的颁布并有效实施，通过市政府、社会机构、家庭单位的共同努力，广州市社区居家养老服务的工作从根本上得到了有效地推进开展，广州已成为珠三角地区居家养老工作较为完善的城市，并且这样的一种工作开展促进了广州市老年人思想观念的转变，对于居家养老也更加接受，同时在政府、社区、家庭的不断努力下，各个社区居家养老服务工作的硬件设施也得到了完善，建成了得到老年群体普遍认可的老年活动中心，而社区机构在注重硬件设施建设的过程中，其服务在内容上不断完善，并且对从事服务的工作人员也进行了很好的培训，整个广州市的居家养老服务工作都得到了社会各界的认可并且形成了自己的养老方式格局。

2  澳门居家养老服务政策研究

澳门在居家养老服务工作的建设上，主要体现在安老养老模式上，自从澳门回归后，澳门特区政府就开始重视老龄化问题，并着力建设适合澳门老年人的服务体系和社会制度。2009 年澳门启动《长者权益保障法律制度》立法工作，此工作的开展宣告了澳门特区政府希望着力解决老年人问题的决心，在这样的立法工作驱动下，澳门特区政府从 2012 年开始探讨建立适合当地老年人的养老保障机制。2016 年 4 月，《澳门特别行政区养老保障机制及 2016 至 2025 年长者服务十年行动计划》发布，这个计划中包含了从衣食住行等等方面构建老年人生活服务圈，并且明确了养老是政府、社会、社区和家庭的共同责任。发布的文件中政府更是进行了清晰的定位：以“家庭照顾、原居安老”为主要的养老方针，并通过在技术、资金等等上面进行资助支持社会民间组织积极参与到养老事业中。在澳门政府所确认的这个养老方针的指引下，为了更好地配合方针的实施，澳门政府在各方面推进相应的措施对方针给予支持，如推广服务人员参与居家护老的培训课程，提高自身的技能水平，在网络上也建立了专门的网络设施以便更好地收集数据、开展工作。到2018年底，澳门政府通过上述形式支持了18家安老院、3家长者综合服务中心、11间长者日间中心、7 家家居照护服务组织以及2个独居长者服务平台和1个平安通呼援服务中心。并且在此基础上，澳门政府还通过各种在生活上给予照顾的方式为老年人提供相应的生活福利去改善老年人的生活水平。

从政策的角度来进行分析，澳门的养老政策的变化体现出了其对于养老事业的空前重视，从被动接受到主动积极探索途径改变老龄化现状，现在澳门的养老服务政策已经由以前的单纯的施政目标转变为了社会积极参与养老事业的共同发展目标。从当前的情况及澳门政府的运作来看，以后澳门政府对于养老政策的方针肯定会继续坚持当前的“家庭照顾、原居安老”的政策方针，并着重强调社区服务、家庭参与的重要性，将会更加在社会普及居家养老的概念，澳门政府已经看到作为中国人而言，老年人的养老观念仍旧是传统的，老年人仍旧是希望在子女的照顾下过好自己的老年生活，所以未来政府也会加大力度进行宣传，强调在养老的进程中家庭参与的重要性，注重子女参与养老的功能性，在此基础上构建适合老年人居住的社区环境，包括社区医疗、社区安健、社区文化、社区服务等等方面的构建和普及。

3  香港居家养老服务政策研究

居家养老模式在香港的建立经历了一个过程。1965 年，当地政府发表了《香港社会福利工作之目标与政策》，首次将年老无依者纳入社会福利工作照顾的对象中。早在1972 年当地政府就成立了专门的工作方案小组对当地老年人的需求进行实地调查研究，在经过了深入的调查研究后，向政府提交了工作报告，报告中指出需要确定香港在养老服务政策上应该把方针定位为“居家养老”，自此后居家养老成为了香港养老政府的主要目标。在确定了“居家养老”的养老方针后，相关部门又在1977年发布了《老人服务绿皮书》，该绿皮书又提出了为老年人提供社区照顾的构想，建议政府增设社区老年服务中心、日间护理中心等等举措，结合居家养老方针使老年人仍旧能够在家中进行养老，只不过是相应的养老环境变得更好了。到了1979 年当地政府又颁布了《香港社会福利白皮书——进入八十年代的社会福利》，在这份文件中着重肯定了社区居家养老的概念，肯定了社区照顾与家庭照顾的重要性，也明确了政府在社区照顾中应该履行的责任与义务，此后几十年中，特别是香港回归后，更是把社区居家养老这样的养老服务政策坚定地落实下去，到了2004年，全香港共有60多支综合家居照顾服务队为老人服务，又经过数年的积累和改进，当前香港已构建起了关于居家养老服务政策的相应体系建设。

社区居家养老服务在香港能够成为养老的主流，其实最主要的原因也是和传统观念是分不开的，老年人由于传统观念的影响，他们希望自己的老年生活是在子女绕膝的换了中度过，而不是希望去养老院，政府也是看到了这样的一种情况，而且一直有一种传统观念是尊老爱幼，所以为老年人提供舒适的晚年生活一直是香港社会的公认的理念与责任，所以在这样一种观念与责任的驱动下，政府就提倡了居家养老的概念。

从上述对粤港澳大湾区三个主要城市的居家养老服务政策的梳理研究中我们可以发现，在老龄化日趋严重的进程中，几个城市都发现了居家养老的重要性，养老不是一个简单的问题，其涉及到政府、社会、社区、家庭几个方面都应该有自己关注的点并且推进相关的工作，政府也在这个方面不断地改进自己的政策建议，使政策的制定更具有可行性，在今后的研究中，我们将以协同治理视角为切入点，在了解当前社会老龄化的情况下，对粵港澳大湾区（珠三角9个城市、香港、澳门）城市的社区居家养老保障政策文本及其执行情况进行分析，从分析中找出粤港澳大湾区中珠三角9市与香港、澳门在居家养老服务政策中的相同点与不同点，然后从不同点入手进行分析寻找原因及问题，并且构建起能够让粤港澳大湾区居家养老服务政策协同发展的对策与建议，现在粤港澳大湾区中已在肇庆市新区构建了“香港城”社区，该社区就是为了提供给香港居民特别是香港退休居民一个好的生活环境、养老环境，所以我们可以看到政府已经在为粤港澳大湾区的养老协同治理而努力，争取为大湾区所有老年人提供一个舒适的养老环境，使其老有所乐！

參考文献：

[1]朱海棋.广州市社区居家养老的创新服务模式研究[D].广州：广州中医药大学，2016.

[2]张天齐，张俊亮，张泽俞，等.澳门回归20年老龄健康服务策略分析[J].卫生经济研究，2020（1）：11-17.

[3]秦伟江，戴欣桐，刘雅岚.香港居家养老服务保障模式及经验借鉴[J].广西经济管理干部学院学报，2011（7） ：29-36.

[基金项目]2020年度广东理工学院校级科技项目“粤港澳大湾区背景下社区居家养老服务政策协同机制研究”（项目编号：2020GKJSK003）;肇庆市哲学社会科学“十四五”规划项目——学科共建项目“粤港澳大湾区政策协同背景下肇庆市社区居家养老服务政策研究”（项目编号：21GJ-61）。

[作者简介]陈晓黎（1986-），女，贵州遵义人，硕士研究生，讲师，研究方向：公共行政理论与实践;印田彬（1991-），女，重庆人，硕士研究生，研究方向：企业管理与人力资源管理。