实现我国“碳达峰、碳中和”目标财税激励政策路径探析

姚玥

【摘要】全球气候变化无常，环境治理迫在眉睫，2021年我国明确“碳达峰、碳中和”战略目标。财税政策作为促进绿色低碳发展的重要手段，发挥着调节、保障和引导作用。然而目前我国财税政策在促进绿色低碳发展方面还存在诸多问题，财政补贴不合理，低碳发展的财政投入总量小，低碳税收体系不健全等。为此，政府应发挥财税政策的调控作用，大力支持新能源产业发展和技术创新，同时完善绿色税收制度，落实税收优惠政策，从而实现双碳目标，推动我国绿色低碳发展。

【关键词】碳达峰、碳中和；绿色低碳；财税政策

【中图分类号】F812.42

一、引言

全球气候问题是当前国际经济发展面临的一个重大难题，世界各国气候应对措施也在不断改进和完善，各国共同协作应对环境恶化已经是大势所趋。2003年英国颁布的白皮书《我们的能源未来：发展低碳经济》中，率先意识到低碳发展的重要性并提出推进低碳经济发展，随后发达国家也陆续投入到低碳经济改革和发展当中。我国作为最大的发展中国家，也是能源消耗大国，“低排放、低耗能、低污染”的低碳经济发展刻不容缓。近期习近平出席上海合作组织成员国元首理事会第二十一次会议发表的重要讲话中提到走开放通融之路，提倡绿色能源，支持绿色低碳可持续发展项目等，深化各国经贸、能源、创新、环保等领域合作，坚持以人为本，实现可持续发展1。此次讲话提到的发展绿色能源、低碳经济是实现我国高质量发展的重要环节。

何为“碳达峰、碳中和”？“碳达峰”是我国二氧化碳的排放在某个时间点不再是增长的趋势，而达到一个峰值后逐步回落。我国承诺将在2030年前实现传统化石燃料活动以及工业生产过程与自然资源利用等活动产生的温室气体排放不再增长，而是达到一个峰值。“碳中和”是指国家、企业、个人在一定时间内直接或间接产生的二氧化碳或温室气体排放的总量，通过植树造林、节能减排等形式，以抵消碳排放量，实现正负抵消，达到相对的“零排放”2。

“低碳”顾名思义就是减少空气中二氧化碳的含量并控制二氧化碳的排放量，低碳经济则是在减少传统化石能源消耗的依赖，利用现代技术在降低大气污染的情况下促进经济发展。财税政策是政府促进绿色低碳发展的重要手段，发挥着引导、调节、保障作用。而目前，我国碳排放离达到“双碳”目标还有着很大一段距离，同时低碳经济发展存在市场失灵现象，低碳技术创新升级、污染排放治理等低碳发展成本加重，可能导致市场存在不可控的状况，由于绿色低碳经济发展拥有正外部性的作用，因此需要政府利用财税手段，落实节能减排、使用清洁能源，优化产业结构调整；为了推动绿色能源转型，促进低碳技术创新，我国各级政府通过财税政策的引导和激励作用，缓解低碳技术投入以及环境治理成本压力，助力实现“双碳”目标。

二、促进实现双碳目标财税政策现状

（一）我国低碳经济发展的现状

目前，我国低碳发展面临着诸多挑战：首先我国传统化石燃料需求、能源消耗仍然大量存在，经济结构优化与能源转型困难。我国目前还处在工业化中期，随着人口的增加以及城镇化进程的加快，对于化石能源的需求也持续增加，因此短时间内中国经济不可能彻底摆脱对传统化石能源的依赖，也正是因为我国工业化、城镇化任务还尚未完成，既要发展经济，同时又要控制能源使用和CO2的排放，能源使用主要以传统化石为主，其中传统化石所产生的绝大组成部分是二氧化碳气体，因此传统化石燃料还大量利用在工业生产中。其次是人口规模一定程度上阻碍低碳经济发展，我国作为人口大国，在经济发展和人民生活消费中也在产生大量二氧化碳气体。据统计，在生活耗能方面，2019年人均能源消费量同比上涨1.8%，其中人均电力、天然气消费量同比上涨5.4%和6.8%，人均二氧化碳排放量为7.1吨，因人口规模大造成碳排放量的规模较为庞大。最后是低碳技术创新资金投入成本高、回报时间长、收益不稳定为低碳转型带来了不确定性。低碳技术的创新能够合理、高效的利用能源，促进绿色低碳转型，为节能减排提供有效的技术途径。其中包括碳捕捉、碳交易。碳捕捉、利用和封存技术对工业所产生的CO2搜集起来，并利用合理方法将其储存，避免排放到大气当中，被捕获的碳可以用来进行石油开采、炼制等。碳交易是我国减少碳排放实施的一种市场机制，交易对象通常为主要温室气体CO2的排放配额。2011年我国对深圳、上海、北京、广州等8个城市采取“碳交易”实施试点，从成交情况来看，历史平均成交价格约为30元/吨，价格波动区间为15～45元/吨，而同期欧洲碳市场排放许可期货成交价已突破50欧元/吨（折合人民币约400元/吨），目前国内试点碳市场价格相较发展多年的欧盟市场仍有一定差距，碳交易价格区间不稳定、碳捕捉所需成本高对低碳技术创新产生不利影响。

（二）我国推进绿色低碳发展的财税政策现状及问题分析

促进绿色低碳发展的财税激励政策主要有财政环保支出、财政补贴、税式支出和税收优惠、政府采购和投资等政策。

在财政支出、补贴方面，据2010—2019年近十年的财政支出数据来看我国环保财政支出金额持续上升，可见我国逐渐对环境问题的重视，环保支出力度在不断加强，截至2019年，财政环保支出占一般公共财政支出3.09%，仅占GDP比重为0.74%，要达到“碳中和、碳达峰”目标还远远不够，没有充分发挥财政的支持和保障作用；同时财政专项基金支出，包括燃料处置、污水处理、油污处理和废弃电器处理等，2019年燃料和污水处理基金支出是全国基金支出的0.65%，占比仍然较小。

在税收政策方面，2018年出台《环境保护税法》，正式将环保稅立法。2019年我国环境保护税税收收入为221.16亿元，占税收收入的0.14%；资源税由从量计征改为从价计征，增值税、消费税有关石油、天然气等自然资源的勘探、开采利用加征计税等税收措施对煤炭、石油等自然资源的使用起到了限制作用。但是2019年环境保护税仅占税收收入比重的0.14%，说明环境保护税在税收制度中的作用并不显著，且税率设计还具有不合理现象，如税率低、税目分类不明确等。目前税收优惠还存在一定的问题，如优惠政策推广不全面、落实不到位，致使企业对税收优惠政策条例不够了解等。

在政府绿色采购以及投资方面，政府采购、投资作为发展绿色低碳的政府财政工具，政府部门对环保项目和低碳创新技术进行采购以及专项投资，该措施能够引导和激励企业积极环保技术创新。然而政府采购制度不完善，政府—市场的信息不对称导致企业无法准确获得政府公开信息以及市场数据；同时绿色金融投资市场机制尚不成熟，导致碳交易、碳期货等金融市场没有准确的绿色标准，还存在传统金融交易问题如信息不够公开、透明等。最后由于我国低碳技术不成熟，企业环保意识欠缺，对于创新绿色低碳相关的产品，研发技术成本高、回报周期长、不能够在短时间内获利，致使企业不愿投入大量资金，因此绿色产业发展缓慢。

三、促进实现“碳达峰、碳中和”目标的财税激励政策建议

（一）优化绿色税制，促进税制低碳化

税收政策是具有引导性的一种调节手段，在现有的税收结构下，继续深入落实节能环保、新能源、生态建设等相关领域的税收优惠政策，建立一套完整的税收优惠体系，如增值税、企业所得税对环保项目税率式优惠以及税额式优惠，减少税额，引导企业积极投入环境污染治理、环保技术创新等；其次提高资源税税率，拓宽煤炭资源税税目，能够有效控制煤炭资源、能源的利用，促进节能减排；可以提高直接税比重，通过消费税引导企业等经济主体进行低碳活动；加强税收监管制度，提高企业对绿色税制的征纳意识，能够有效防控企业污染行为。

（二）健全绿色财政收支体系，引导绿色低碳发展

政府财政支出包括财政补贴、专项基金支出、绿色采购和投资等方式。完善政府财政结构改革，调整政府财政支出结构，合理把握中央与地方财政事权。主要措施包括对企业低碳创新技术给予财政补贴，减轻企业低碳技术创新的成本压力，对于技术研发回报期长的专利能够有较为充分的经济支持；大力发展绿色产业和高新技术产业等新型产业，政府加大对绿色产品的采购以及新型产业的投资，积极引导产业结构优化、绿色能源经济高效发展；利用财政手段推进社会绿色生产—消费，引导人们低碳生活、低碳出行；合理划分中央与地方的财政分权以及相关事权，自上而下带动各地区的绿色低碳发展。

（三）提出区域间差异化绿色低碳财税政策

东部地区低碳技术发展的水平较高、经济增长以及生态资源环境也整体偏上，因此对于东部地区，财政应该进一步加大对绿色低碳技术创新支持力度，利用财政环保专项补贴、绿色采购以及税式支出引导企业创新，吸引企业投资绿色科技产品，提升企业自主创新地位，利用东部地区优先发展，带动中西部地区平稳发展。

夯实中部地区的经济增长基础，尤其中部大多数省份为资源型省份，对资源依赖性强，进行资源改革，优化传统产业势必对中部地区经济发展有一定的冲击，因此要加强经济基础；积极落实产业结构优化措施，推进节能减排的实施，支持发展第三产业，利用中部、东北产业结构转型、人才补贴的等政策来引进东部地区的高科技创新人才；提高生态改善，政府可以增加财政环保支出，加大中部地区的绿化面积建设、垃圾分类、环境污染治理；提高基层环卫工人的工资，加强基层环保人才队伍的建设等，提高环保执行力度。

西部地区着力增强经济平稳发展的财政支出政策，首先是利用西部地区的新型能源如风能、太阳能的优势，推广新能源产业发展；其次是加强环保基础设施建设，如扩大植树造林面积，提高森林覆盖率，加大自然碳汇；增加西部地区的社会福利，如教育、民生支出，提高西部地区人的生活水平和教育水平，有利于提高当地人民绿色发展的意识。

（四）建立绿色低碳发展的相关配套措施，发挥市场机制作用

推进“碳达峰、碳中和”目标的实现，需要加强多领域融合。利用环境规制倒逼企业转型、产业优化、技术创新，环境规制通过收取污染费、排污费等能够限制高污染、高耗能企业对环境的破坏，需要指定并完善各地区的环境制度，全面落实《环境保护法》等相关法律；各级政府部门也可以利用市场机制，完善“碳交易”“碳投资”等金融交易制度，将碳排放量作为一种商品在市场上进行交易，碳交易被认为是用市场机制应对气候变化的有效工具，交易对象通常为温室气体CO2的排放配额，政府部门对碳排放配额进行总量控制，使得企业碳排放量受到约束，再引入市场交易机制，通过碳排放限额交易来实现资源的最优配置，能够有效控制碳排放量。

主要参考文献：

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