综合应对欧盟碳关税

欧盟碳关税对我国的影响

碳边境调节机制法案是欧盟各成员国取得征收碳关税共识后形成的第一份系统草案。该法案拟建立“碳边境调节机制”（Carbon Border Adjustment Mechanism， 简称CBAM），也称“碳关税”制度。核心内容如下：一是进口征税范围。进口商承担缴税义务，目前限于进口至欧盟的水泥、电力、化肥、钢铁和铝。未来可能会进一步扩大到其他能源密集行业的相关产品。二是以购买电子凭证方式征收。进口商向所在国主管机构购买相应的CBAM电子凭证，用于支付进口商品的碳排放额度。电子凭证价格根据欧盟碳交易市场价计算。三是按年度延后结算碳关税。在进口产品次年统一结算。进口商须申报提供进口产品总量、产品排放量等信息，经CBAM主管机构审核后，缴纳相应排放量的电子凭证。四是确定进口商品碳排放量的核算方式。出口企业应证明商品实际排放量，否则默认采用该出口国行业平均排放强度。若该国没有相应数据，则默认按照欧盟同行业排放强度前10%企业的排放强度进行评估。

欧盟声称上述安排为气候治理措施，但客观上会对我国产生较大的副作用。

一是直接贸易影响，将对我国向欧出口造成负面影响。联合国贸易发展组织（United Nations Conference on Trade and Development，简称UNCTAD）2021年7月发布的一项研究指出碳关税在缓解气候变化方面的价值有限，而有贸易负面影响。我国外贸占GDP比重较大，出口商品中高耗能、高含碳、低附加值产品比例较大。我国可能成为贸易受影响规模最大的国家之一（仅次于俄罗斯）。碳关税的征收将对中欧贸易特别是对欧出口造成负面影响，并且通过传统的跨境产业转移也难以规避相关碳关税安排。

二是产业迁移影响，对我国产业升级构成“低端锁定”。欧盟拟议的碳关税将更倾向于已有绿色低碳基础设施的欧盟发达国家，并抑制全球制造业向包括中国在内的发展中国家转移的趋势。我国虽然已是制造业大国，但往往处于高耗能、高污染、人力密集而利润率较少的环节，全球价值链的地位仍有待提升，处于向制造业强国过渡爬坡的关键阶段。一旦对我国出口商品加征碳关税，将使我国难以通过低成本承接发达国家的中高端制造业，并不利于我国低碳技术应用发展。

三是贸易环境影响，对多边贸易规则和全球协调行动构成冲击的同时，对我国外部发展环境造成潜在不利影响。碳关税将导致欧盟针对不同国别征收差别性的关税税率，违反WTO最惠国待遇原则及约束税率。碳关税也不符合共同但有区别的责任原则以及国家自主贡献等气候倡议安排，助长单边主义、保护主义，进而损害全球合作和经济增长前景。

四是信息安全影响，对我国信息安全带来隐患。欧盟碳关税方案实际上是长臂管辖，要求出口商配合提供相关产品碳排放信息。相关报告内容包括按类统计的当季进口产品总量，并注明生产商，每类产品的直接和间接排放量，在原产国直接排放量及产品应付碳价。部分信息可能是不能由企业直接对外提供的，如果不能进行有效保护，数据泄露滥用，将给我国带来一定的信息安全隐患。

上述机制安排尽管声称为气候治理措施，但其潜在负面影响较大，实属得不偿失。

综合应对欧盟碳关税的对策建议

瀑布式抵御措施

目前，各国对该法案反应不同，对欧盟推进碳关税形成了一定的牵制。从对外角度来看，应采取瀑布式联合抵御措施，即设定高中低抵御目标，分阶段层层推进抵御策略，最广泛地团结国际组织、发展中国家及可能争取的发达国家等，联合争取取消碳关税动议或者尽量减小其负面性。

一是建议以多边反对单边主张，尽量争取劝退欧盟推行碳关税。在最近一次WTO市场准入委员会会议上，包括沙特阿拉伯、菲律宾、印度、美国等在内的许多成员国，对欧盟碳关税提出不同程度的疑问。应有针对性地深入分析相关国家的质疑关键点，进而团结相关国家和地区，以坚持WTO最惠国待遇、国民待遇、约束税率等国际贸易规则，遵守共同但有区别的责任原则等多边气候行动原则为出发点，消除绿色贸易壁垒，有理有利有节地劝退欧盟实施碳关税。

二是如不能劝退，建议增加豁免条款，扩大豁免征收碳关税国家的范围。欧盟碳边境调节机制法案规定：“如果企业在国内已经承担了一定排放成本，則可根据该排放成本对进口商品碳关税进行税额抵扣”，且对少数贸易影响很少的最不发达国家豁免。碳关税征收最终目的是促进全球经济绿色低碳发展。按照共同但有区别的责任原则，只要该国家或地区根据国情、财政和发展水平实施了绿色低碳发展战略，并提供相应证据，就应被纳入到豁免征收碳关税的国家范围之中。特别是对已经引入碳市场交易的国家应实行豁免。

三是如不豁免，建议制定公平的碳价规则，将碳价与各国人均GDP挂钩计算。在应对气候变化方面，各国低碳转型的利益不同，发展阶段不同，人口数量不同，发达国家历史上排放得多，发达国家应对发展中国家进行相应补偿。既为减少碳泄露，也为保证碳价格公平公正，应将进口商品碳税价额与各国人均GDP相挂钩进行计算，即发展中国家的降碳减排应根据共同但有区别责任的原则，按照拟征税国家的人均GDP的比例征收碳关税，或者通过设定税收阶梯，将各国人均GDP分为不同阶梯税率，扣除相关额度。

四是建议履行发达国家减排承诺，将碳关税收益用于支持发展中国家减排。如果执意征收碳关税应考虑将碳关税收益支持发展中国家开展清洁生产技术等减排工作，由联合国气候变化公约秘书处或其他第三方国际独立机构管理，或者设立专门信托基金进行管理。

系统性适应措施

我国已明确提出2030年前达到碳达峰、2060年前实现碳中和的重大战略决策。从对内角度来看，在务实推进“双碳”目标的过程中，应坚持系统观念，发挥综合优势，扎实做好碳中和的基础工作，为适应欧盟碳关税做好充分准备。

一要更好发挥制度优势。加快设定碳排放总量和结构安排，增加配额分配方法。发挥我国制度优势，全国一盘棋通盘考量，根据历史排放情况以及总体减排目标来确定未来一定时段的排放总量，进而制定顶层政策文件，设定网格化的碳排放总额安排，拿出足额比例碳配额投入碳市场。参照国际上常见的碳配额分配方法，随着我国碳市场发展，由免费分配方法过渡到免费分配和拍卖分配相结合，逐步增加配额拍卖比例，发挥市场基础作用促进碳定价。

二要更好发挥市场优势。运用碳市场和碳税等调控手段，发挥政府与市场“两只手”积极作用。加快推进碳排放权交易，扩大碳定价覆盖范围，逐步形成稳定一致的价格机制，引导微观主体决策纳入气候考量。强化监测核查和违规处罚机制，提升降碳减排核算和报告能力。通过推动能源密集行业与国际碳市场逐步接轨，以获得相应碳税的减少或豁免。

三要更好发挥技术优势。在转型赛道上，我国既有技术弱项，也有强项，还有许多方面与发达国家在同一起跑线上。要构建可持续低碳能源系统，加强绿色低碳技术创新，加快形成绿色新优势，支持企业低碳转型发展。我国是世界上第一大能源生产国和消费国，煤炭在我国能源结构中占比高达57%，在所有工业大国中占比最高，大量化石燃料的使用导致我国商品“含碳量”居高不下。应加大天然气开发力度，继续大规模建设各类一次能源发电装置和各类各级储能装置，促进能源清洁低碳安全高效发展，推动能源系统低碳清洁转型。政府在一些关键技术领域仍需起到主导作用，特别是针对“卡脖子”技术进行重点突破，加大对企业低碳技术研发、低碳产品制造的补贴力度。通过低碳政策优惠和扶持、创新金融服务等，解决企业转型升级所需的技术、人才问题。

四要更好发挥合作优势。我国积极提倡构建人类命运共同体，这在应对气候歧视领域必然要求加快构建区域价值链合作体系。我国在积极融入全球价值链的同时，也应构建以中国为主的区域价值链，与周边国家、发展中国家等构建区域价值链，加强区域合作与优势互补，降低碳关税导致的“低端锁定”风险。通过发展“一带一路”区域价值链，联合发展中国家，实现產能与资源互补，推动国内制造业转型升级，实现互利共赢。此外，利用双边和多边投资，加强与欧盟成员国等发达国家在低碳技术领域的合作，引进国外先进技术，实现“引进—模仿—超越—创新”，打破国外对新兴低碳技术的垄断。

（李蕾为国家发展改革委国际合作中心咨询研究员。本文编辑/王柏匀）

2021 年 7 月，《欧盟关于建立碳边境调节机制的立法提案》（以下简称“碳边境调节机制法案”）公布。该法案如果实施，将推出全球首个碳关税制度，有可能对其他国家向欧盟出口乃至全球产业链布局产生重要影响。面对欧盟拟实施的碳关税措施，我国应发挥制度优势、市场优势、技术优势和合作优势，采取内外结合的综合性策略，最大限度消除碳关税的潜在负面影响。