东日本大地震灾后住房重建对策与启示研究*

肖 龙

1 背景与问题

住房是国家（区域）恢复秩序与继续发展的先决条件[1，2]，同时自然灾害发生后的住房供应又是一项极具挑战的灾后复苏任务[3]。2011年3 月11 日日本东北地区太平洋西岸大范围受到地震与随之而来的海啸破坏，继而造成福岛核泄漏事件，这系列灾难要求政府与社会为受灾人们恢复生活付出巨大努力。此外，日本经济停滞与人口窘境——老龄化社会加剧与新生人口增长缓慢，均是日本东北地区的典型经济社会困境表现，这也反映出了灾后日本住房重建工作中的极大挑战。东日本大地震后日本住房重建所面临的挑战堪比2004 年苏门答腊岛或2010 年海地的境况。不同的是，日本作为发达国家具备足够的灾后住房重建能力。在如此背景下，如何行动是检验日本是否具备应对老龄化社会、新生率缓行与经济发展缓慢三重挑战与灾难并行的试金石[4]。虽然灾难已过去10 年，但东日本大地震受灾地区仍处于重建恢复进程中，因此本文仅分析这10 年的相关资料与情况。本文将阐述东日本大地震与引致海啸所造成的住房毁损及重建现状，介绍日本灾后住房重建所采取的具体措施，并探讨其住房重建中所遇到的问题，最后阐述其带来的重要启示。

2 东日本大地震住房毁损情况

2011 年3 月11 日，9.0 级地震袭击日本东北地区，进而引发一连串海啸殃及450km2的沿海平原，导致500多km2区域遭受水灾。多达18 个县（级别同中国的省）遇难，沿太平洋东北区域的岩手、宫城与福岛三县遭受严重破坏，辖区80%的面积遭到毁损[5]。随后福岛核泄漏事件则进一步加剧东北区域南部的窘境。熟悉沿太平洋日本东北地区情况的同仁应该对日本此前发生过的海啸有一定认识，因为日本东北这三个最大的县在过去120年里是受灾最严重的区域[6]。据日本国家警察厅2012 年公布的数据，一些村镇50%以上[7]的活动区域被摧毁，其他区域则遭受严重破坏。据官方统计，39.5 万多座住宅严重或完全被破坏，70 万多处地产受到部分毁损，5.5万余处非住宅建筑（政府设施、公园等公共建筑）与商业设施（包括医院、学校和敬老院）被海啸、地震与余震损毁。此外，公路、铁路、电缆和一些基础设施化为废墟[8]。受核泄漏影响最大的福岛县问题层出，全部或部分居住在核电站周边城镇与村子的人们被迫迁离居所，并被疏散于日本其他县市，灾后仅有某些区域的居民可回原住所居住，另一些则处于观察中[9]。当前，受灾地区已很大程度上进行了恢复，但截止2020 年年末仍不能确定居民是否能迁回发电站附近居住。

3 东日本大地震灾后住房恢复现状

当前，福岛避难指令区域范围逐渐缩小。由于福岛第一核电站事故造成的放射性物质外泄扩散，核电站周边的双叶町、大熊町、浪江町的部分区域现在仍被划定为避难指令区域（图1）。东京电力福岛第一核电站仍停堆作业中。避难指令区域分为三类：①放射线量高、限制进入的“返乡困难区域”；②限制居住区域；③为实现居民回归正推进重建复原准备工作的“解除避难指令地区”。从2014 年4 月开始，这些区域范围逐渐缩小，现仅遗留“返乡困难区域”，而在解除了避难指令的地区，甚至已出现居民回流。福岛县第一核电站所在的大熊町（人口约1 万）此前一直处于全町避难状态，2019年4月解除部分避难指令，该町西部部分居民实现重返家园。另外，为配合2020 年3 月JR 常磐线的全线开通，双叶町、大熊町和富冈町的JR 线路及车站周边区域也刚刚解除避难指令。福岛县的数据显示，截止2020 年2 月，大约有4 万人仍在被迫过着避难生活，其中大约3 万人居住在县外，县内住宅和公共设施核污染清除作业已基本完成。

图12020 年福岛县避难指令区域

东日本大地震已过去整整9 年，但仍有大量灾民在外避难，复兴厅2020 年2 月10 日统计的震灾避难人数约为48000人，同比减少6000 人。灾害公共性住宅已完成约3 万户建设，相当于计划数量的99%。在海啸造成严重破坏的宫城县石卷市，此前一直居住在临时板房内的最后一户家庭已于2020 年1 月搬离。复兴厅数据显示，截止2018 年末，灾区住宅重建、防灾集体搬迁和行政区划重整等“城镇建设”相关事业已基本完成。截止2018 年1 月，根据复兴厅统计，面向避难者建设的“灾害公营住宅”，已经完成计划中的90%，用于避难群众搬迁转移重建自家住房的宅基地建设也完成了80%。复兴厅表示“住宅重建工作正在切实推进，将于2018 年度内基本完成”（表1）。

表1 东日本大地震灾后住房重建情况

4 东日本大地震灾后住房重建对策

4.1 多管齐下，保障灾民临时住所与生活多样性需求

目前，日本东北地区灾民居住地点与方式各异，政府建立完善的房屋租赁及保障性住房体系并为重建时所用，为居民提供尽可能多的居住安置备选方案，满足不同群体的多样需求[10]。在城市，例如仙台市人们主要住租赁房；而在乡村地区则以临时板房为主[11]，这种板房主要建在高地。宫城与岩手两县灾民部分仍居住在原住房内[1]。宫城和岩手实况所示，地震和海啸对沿福岛海岸线的住房造成严重破坏，迫使人们不得不迁离，但大部分被迫迁离者来自福岛核电站周边指定疏散地，其次是因害怕辐射而迁移的临近地区居民。据统计，约11.1万人被迫迁离指定疏散县市，此外至少4.8 万人则是依照自己的意愿搬离临近区域[9]。

4.2 放宽临时住所时限，宽松保障灾民重整所需时间

震后数周，约47 万人被安置在学校、公共建筑、亲友家、旅馆等临时避难场所[9]。受地形限制，多数情况下很难找到能用于搭建临时避难场所的平地，这也是阻碍建设永久性村落、乡镇和城市的问题。最终临时住房被分散建在很多地方，部分住房建在城镇周边。截止2012 年10 月，通过新住处与原住处两条腿走路的方式，大部分灾民已迁离临时避难所。约30.6 万人仍滞留在政府提供的临时住房中，2011 年暑假建成的临时板房（约50000 个单元）、社会住房与私人出租房均有人居住，其中私人租房占最大比例，租金由公共机构支付[9]。原则上灾民可在临时住房中居住两年，但因事态严重，时限被调整成3 年。而日本历史上在部分地区，如重建工作最迅速的神户，自1995 年大地震之后，相当比例难民被允许可在板房中居住5 年或更久。

4.3 出台灾后社会住房计划，有针对地保障灾民新住所

在多个市，集体搬迁到更高区域的政府计划已得到实施，并制定了灾后社会住房计划。对于后者，政府为至少由五户组成的单元提供了合适建设用地，这五户家庭既可是前邻居，也可是新识居民，但多数来自于居住在临时板房的受灾群体。为实施这一计划，政府支付给来自26 个村庄、乡镇或城市的1.95 万户居民2400 亿日圆（约160 亿人民币）[9]。地方政府使用土地的方式各异：一些土地被收购；另一些土地在购买的前提下被租出，如拥有降低租赁成本的特殊项目的仙台市。住房会被合适的房主在一定条件下以无息贷款方式购买，地方政府将为其提供额外支持。“灾后社会住房”主要提供给无力自己建房的灾民，该计划比标准社会住房更符合现实情况，该计划于2012 年10 月投入2013 亿日圆（约130 亿人民币）用于援助41 个村镇市的8300 个单元户[9]。社会住房能否实施到位关系到新建社区未来的凝聚力。东北地区许多政府认为在空间和视觉上对社会住房居民与其邻居进行分隔虽然具有保护隐私的作用，但会影响到社会凝聚力，因此最终倾向于选择建设标准的四层混凝土社会住房。

4.4 统一补偿计划，保障灾后住房重建启动资金

为鼓励居民搬入永久性住房，政府提供了住房受灾补偿。多数情况下，地方政府还在原来的补偿上追加额外补偿，每户补偿金额高达300 万日圆（约20 万人民币），以作为补偿或启动资金。补偿金额取决于住房或家庭所受到的损坏程度[12]。位于指定疏散区域且不再适合居民使用的灾后住宅废地(土地用于商业和工业的计划已被否定) 将于灾后五年后在评估基础上由政府收购。基于土地开发计划，将以人为本并以生态环境可持续发展为目标评估出不同价值土地，地方政府将为不同的补偿制定统一补偿计划[13]。

震后住房重建方面，日本相关政府出台了上述详细的保障措施，但最终多少户可以从上述政策中受益? 2012年10 月，官方永久住房项目计划补贴4 万个单元户[9]，这只是目前住在临时住房(居住在板房、公共与私人租房户共计13.6 万个单元)中灾民的小部分。这意味着绝大部分丧失住宅的居民得在没有政府补贴的情况下自行寻找住房，但其中多数居民是出于自己意愿决定搬离他们原来住处的[12]。然而，虽然地震保险金额高达1.2 万亿日圆（约785 亿人民币）[14]，但只有少数人可得到支付：宫城县约43%，岩手县仅17%，福岛县则为22%。

5 东日本大地震灾后住房重建启示

日本因为自然灾害频发，在频繁的灾后救援和灾后重建中积累了丰富经验[15]。东日本大地震灾后住房重建方面存在许多问题，政府官僚主义、管理危机以及日本国民本身的劣性是住房重建面临的主要困境。但是，日本相关政府在尽最大努力克服困境，并取得了诸多值得外界借鉴的经验。特别的，我国当前面临着日本已经存在的老龄化加剧与新生率缓行压力，因此本部分将在如此社会背景下介绍东日本大地震住房重建的困境、经验与启示，以供我国相关部门与主体借鉴。

5.1 依托住房重建工程与事业，推动人口与经济结构调整目标实现

对于一个灾害肆虐并长期兼有经济社会发展缓慢与人口减少问题的区域来说，住房重建工作远比实际情况严峻。据估计，大量老年人遇难稍稍降低了老龄率，但灾后主工作年龄段人口迁入其他地区后将在长远的将来引起高老龄化率 ，且伴行新生意愿严重不足问题。1995年阪神-淡路地震对神户市影响最大，之后神户人们基本在临城寻求就业（例如大阪）。不同的是，东北人们在寻找工作中面临巨大挑战，因为沿海居民多以渔业和海产品贸易为生[16]，而港口、渔船与水产养殖设施在灾难中基本已被破坏。到目前为止，渔业与水产养殖也一部分得到恢复，但因为城镇规划尚在酝酿中，所以滨海陆上设施基本都是临时建立的。由于受海水浸泡，海啸使得农地不再适合耕作，从而严重影响到了农业生产，福岛县农民为了污染土地和农产品的斗争以及消费者对放射性污染的忧虑也是另一个影响因素。

面对上述困境，日本政府利用住房重建工程与事业，开始在临近区域进行人口迁移，基于老龄化与新生率考虑实现区域间人口结构调整。产业方面，在积极推动鱼也、农业、养殖业复苏的基础上，布局新产业，推动经济与产业结构调整。据统计，灾区就业水平在灾后几个月得到了很大改善，大量新增岗位主要分布在重建工程领域[9]。

5.2 基于区域特殊与实情，广开思路平衡灾后住房重建与未来安全

日本具有丰富的灾后住房重建经验[17]，但东北地区具有自身特点与重建预期，大部分东北城镇均采用以往的自有应对措施，因此要求采取同以往经验不同的对策。此外，部分地区在灾难中丧失了大量劳动力，从而缺乏可用人力[18]。因此，大批专家被派往灾区，部分地方政府则采用咨询机构提供的住房重建规划与对策，但很多居民反映这些专家基本不熟悉实际灾情和当地地形。东日本大地震受灾范围不仅广，而且程度极为深远。一般情况下，东北地区北边山地基本靠近海岸，而南边是海岸平原，缺少为居民提供躲避海啸的高地。例如，仙台市以小城市、乡镇和村庄为主体，而一般较大城市住房重建路径不同于小城市、乡镇和渔村，这为仙台的住房重建工作与未来安全造成了经验借鉴上的阻碍。

东北地区城镇的严重破坏，在很大程度上要求专家们重新规划，此外还得克服预料之外的困难，例如大部分土地掌握在居民手里[16]，采取何种方式以及在多大程度上对这些征用土地进行补偿将决定被补偿居民将来的生活与发展。考虑到该区域未来安全（例如人口增长、经济发展、防灾减灾等），日本首相在灾难发生后迅速召开紧急会议(2011 年4 月1 日)，会议决定将住房拆迁到高地。此外，考虑到当地地形，防洪堤、撤离路径和公园等新土地规划与保护政策得到实施，而商业大楼与基本的渔业设施被建于近海区域。这种住宅同商业、工业在空间上的隔离遭到部分专家批判，他们指出生活与工作在空间上的隔离将影响城镇和社区的家庭生活与社会结构，从而颠覆传统空间结构[19]。然而，这种模式为考虑地区特殊情况后得出的，具有很好的区域适应性，值得我们借鉴。

5.3 弹性鼓励社会参与，保障住房重建事业群众基础

住房重建是与受灾群众联系最直接、最紧密的灾后重建内容[20]。东日本大地震后，社会参与成为重建计划的一个亮点。不少专家认为在老龄化加剧、新生率缓行与经济社会发展缓慢的背景下，若当地社区想留住人口，就得鼓励居民参与住房重建计划全过程[12]。土地资源、基础设施建设、运输与旅游等部门均为县市提供了可用于指导在住房重建进程中如何吸引社会参与的方针思路。社会参与重要性在2000 年通过的城市规划法中得到了体现，当前社会参与在日本城市规划中处于快速发展阶段。然而，农村社会参与的积极性普遍不高。基于社会力量实施重建计划是一项极具挑战的工程，东北地方政府已在鼓励居民自愿搬往新住处和团结全部力量参与重建计划方面做出了诸多尝试。然而，社会参与的住房重建工程进展相当缓慢，且很多情况下居民是被强制参与的[21]。一些城镇政府成立了居民委员会，另一些城镇则通过政府呼吁正在组建委员会，即便以居民委员会为主体邀请居民参与，社会参与度也非常低。另外，灾前存在的社区组织则能积极地参与住房重建工程，但这也仅代表当地社区的部分意愿。Hohn 指出这类机构的存在是“长者权利”的象征[22]，且因当地政府的不信任，居民常常质疑居民委员会的作用[23]。因此，东北地区政府开始吸引其他阶层参与，并帮助作出民主决策。

可见，受各方面因素的限制，社会参与在一定程度上是存在局限性的，灾后住房重建中是否应该吸引社会力量加入应视具体情况而定，而这些具体情况包括现实工作是否需要、社会力量是否拥有参与的意愿与能力。此外，应该评估考量社会参与的程度。

5.4 充分尊重住房主体意愿与选择，针对性重建住房

灾后社会住房与自建房需求是很难评估的，所以东日本大地震后地方政府无法准确准确获得土地需求数据。现实情况中，政府一般会通过社会调查来了解灾后民众未来的住房意向，但这种调查结果会受到生活环境及地方政府所实施或计划政策的影响而变化，主要原因是居民处在极端不确定窘境中（例如灾害补贴数目和新住处环境等未知）。此外，居民对未来金融环境的预期也在发生改变，因为他们原来住宅地价评估进程缓慢，并且随时间流逝其获取房贷的机会在减少。因此，依据土地规划的住房土地开发进程是异常缓慢的。另外，在缺乏具体需求情况下建设公共住房是不可行的，因为这样容易导致因公共住房位置限制从而浪费社会资源，尤其是在人口不断减少的小城镇。因此，一些东日本大地震后，地方政府则完全由居民自行决定或去或留，或自建住房或使用灾后公共住房，这在很大程度上提升了住房保障效率与灾民住房需求满足程度。

结语

民众急需住房，而灾后住房重建事业进展缓慢。根据统计，灾后一般需要经历至少一年半的时间才建成灾民临时住房，这就形成了矛盾，不确定的预期使人们远远地搬离灾区，从而造成人口进一步减少，进而使得大部分规划与重建工作成为徒劳，多数住房则在一段时间内得不到使用。因此，灾后住房重建决策制定需要迅速灵活，符合历史条件性和文化连续性的决策才具备可持续发展力。本文通过介绍东日本大地震后，日本东北受灾地区的住房重建对策，分析其在老龄化加剧、新生率缓行与经济社会发展缓慢背景下住房重建对策实施背后存在的困境及解决困境的经验，为该领域的工作指出了间接或直接启示。地震、洪涝等对住房毁损严重的自然灾害发生后，如何保质保量保速地推进住房重建是一项关系民生的重要工程。因此，灾后住房重建应该考虑明确目标任务、工作原则、管理体制、土地政策、信贷扶持、水费减免与补助方针，保证政策与资金基础；多形式、多主体参与，保障住房数量与社会力量；科学编制方案、优先排险加固、严格执行设防标准，确保住房质量。

图、表来源

图1：来自网络文章《东日本大地震后九年，灾区与重建现状》https://www.sohu.com/a/385480113_120615657

表1：根据日本复兴厅官网发布数据整理绘制。