技术嵌入与系统容灾：提升组织应急管理能力的一种现代化机制

王 磊

(同济大学 政治与国际关系学院，上海 200092)

一、引言

什么是“容灾模式”或“容灾系统”？在计算机科学领域中，容灾系统原指“在各种灾难损害后，仍然能够最大限度地保障提供正常服务的计算机信息系统”，以此保障原有业务的持续性和数据信息的完备性[1](P1 954)。图书情报科学则认为容灾是指为保存情报数据，“在近距离或远距离计算机运行系统的地点设立备份计算机系统、通讯设施和相应的应急管理和灾难恢复程序。”[2](P53)而在公共管理甚至应急管理领域中尚未对“容灾系统”展开专门研究，尤其是容灾系统作为应急管理技术层面的应用与开发。但随着技术的发展与社会化，“特定的技术与特定的政治目标和政治趋势紧密连结在一起”[3](P92)变得可能。作为一种应急管理的技术手段，容灾系统对人类和人类社会的发展展现出一定程度的友好。在此，笔者对公共管理(或应急管理)中的“容灾系统”设定一个工作定义，以便下文进一步展开讨论：容灾系统是应急管理主体将现有应急管理机制向社会与市场备份的一种技术系统，帮助恢复节点级别(疫区政府和社会救助团体)应急管理的系统功能，以应对灾难性事件对救援节点的负面影响。换言之，“容灾系统”是一种以现代技术为媒介，以提高应急管理体系和能力为目标的应急管理服务备份技术。

容灾系统与应急管理有什么关系？在既有的研究文献中，学术界与实务界的研究聚焦于技术“能做什么”和“做了什么”，而较少关注“怎么做”。前两种研究涉及的典型问题包括：技术创新能提升应急管理能力(技术促进论)；技术变革推动应急管理体系的现代化改革(技术改革论)；技术变革为应急管理体制改革带来潜在风险，如数据保护、伦理风险(技术威胁论)。总之，尽管大量研究均提到技术发展能提升应急管理体系与管理能力,但这种宏观层面的规范性研究既缺乏现实经验的证实，也缺少对技术如何提升应急管理体制的深入分析。

本文试图转变“技术与应急管理体制之关系”研究的焦点：从技术实践效果转向技术实践过程研究，即回答“容灾系统是怎样影响应急管理体制现代化”和“容灾系统是如何提升应急管理体系与能力现代化”的问题。将以政治系统理论为分析框架，解释特殊情境下应急救援危机产生的内在逻辑，从而阐明“容灾系统”如何应对重大灾情疫情带给应急救援能力的挑战。

二、文献综述与分析框架

(一)风险社会与技术治理：现有两种理论分析框架及其缺陷

风险社会理论是研究风险治理和应急管理问题的主导理论范式，主要是以“构建现代化应急管理机制和体系”为核心的规范研究。这类研究侧重于以在转型时的中国社会特征为背景[4](P7)，围绕新时期社会风险的类型、特征与成因以及演变动因等议题[5](P150-152)，探讨政府在应对风险社会与突发事件方面，应该如何革除现有应急管理体制的弊端[6](P100-104)、提高政府危机管理能力、构建社会应急救援体系[7](P29)以及最终实现国家应急管理体系与管理能力现代化。这种描述性分析框架在解释政府应急管理行为的过程机制时具有明显的局限性，“目前危机研究以自然灾害和事故灾害为关注对象的研究较少”[8](P172)，对于灾害以及灾害治理的深度案例挖掘仍然不足。因此，此类研究缺少从政府行为的视角，对中国应急管理工作现实与危机事件的分析来凝练研究所需的具体情境、判断场景以及行为策略抉择。而且过于抽象和一般化的理论研究可能并不能完全指导中国应急管理实践，为政府优化应急管理体系与提升应急管理能力提供理论解释。

技术治理分析框架的提出与应用，脱胎于现代技术的飞速发展，尤其是信息通信技术和智能技术的发展。在应急管理论域中，技术治理主要表现为运用现代技术解决政府应急管理中的现实问题，强调充分发挥现代技术的工具性价值，先验地认为现代应急管理技术创新有助于提高应急管理能力[9](P11)。有学者认为大数据能够拓展政府应急管理的数据资源和应急决策者的主体构成，促进政府应急决策者的理性思维，提升应急反应能力，甚至辅助政府应急决策，强化政府应急决策执行效果和监督目标的实现[10](P88)。此外，有学者更是主张利用“技术主义”的方式看待当前我国应急管理体系的内部问题，将体系内的体制机制、结构层面的问题划归技术层面的问题，从而在控制改革风险的同时提升治理能力和强化现有的固有模式，如“有必要以大数据技术及相应管理模式为基础，重塑整个应急管理体制的理念、机制、机构和流程”[11](P123)。这种分析框架的特征在于对技术前景持有过度乐观的态度，忽视了“运用新技术提升社会治理能效并不是一种毫无挑战的创新实践”[12](P20)，更缺乏证明技术是绝对“无害”的经验事实，即技术与既有治理体系之间能否长期相互适应和相互融合。

通过对上述两种分析框架的综合考察，我们可以得出以下两点认知：第一，既有研究已经体现了从社会情境，即从风险社会的视角，提出了建设应急管理体系与管理能力现代化的时代命题，并从宏观层面和技术层面给出了具体意见和改革措施；第二，既有研究并没有就技术实践过程及其应用条件的“过程—机制”分析，特别是缺少对技术如何嵌入应急管理体系、固化应急管理过程和沉淀应急管理模式与经验，从而提升应急管理体系与管理能力现代化的动态过程性分析。

(二)政治系统理论分析框架的提出

相较之，政治系统理论具有更强的适用性和解释力，更能阐释政府应急管理运作机制，它“有着强烈的价值关切和现实追求，以更加包容、更加灵活、更加广泛的理论结构来分析政治生活，为复杂多变的现实政治提供一个高度灵活的分析框架”[13](P22)。通过“输入—处理—输出—反馈”4个环节，系统理论以较为严密的逻辑关联性和相互依存性将系统内部各大要素联系在一起，揭示各要素之间的相互关系以及系统与外界环境之间的互动。因此，本文基于既有研究，遵循“过程—机制”分析的研究理路，并结合政治系统理论，尝试为分析城市应急管理体系提出一个整体性的分析框架(如图1所示)。

图1 基于政治系统论的分析框架

第一，应急管理输入子系统与不确定性和技术意识。应急管理输入子系统是整个应急管理体系的前置环节，是对外界环境刺激的反映机制，它包括需求(demands)和支持(support)的输入。伊斯顿将“需求”定义为“真实意向(opinion)的表达，它是对特定事物的权威性分配的评价，承担着边界交换的功能”[14](P34,43)。基于此，在应急管理体系中需求要素可简化为3个基本维度：一是应援物资与应援物资分配的需求；二是分配过程及其结果的评价需求；三是需求容量[15](P57)，即政治系统能够接受和处理需求的最大限度和阀值。 “支持”是人们评价特定事物权威性分配结果的一种行动(显性支持，overt support)或态度(隐性支持，covert support)[15](P146)，可将其分为“政治资源的支持”和“顺从者支持或服从性支持”[15](P11)。是故，也可将应急管理输入子系统中的支持要素简化为3个基本维度：一是行动支持，即外部物资捐赠；二是态度支持，即赞同以及合法性评价；三是支持阀限，即维持应急管理系统正常运行的最低限度。需求容量与支持阀限是应急管理系统稳定的“压力阀”，是衡定输入子系统稳定程度的关键，并决定技术嵌入应急管理体系的发生基础，即“不确定性和技术意识”。不确定性是组织环境的基本特征，应急管理体系必须面对不确定性要素建立适应性的组织结构和行为系统。技术意识可被理解为组织或组织成员利用技术缓解不确定性的态度和意愿。

第二，应援物资管理子系统与权益分配。应援物资管理子系统是应急管理体系的核心环节，是将需求和支持输入变为权威性政策输出的转换过程，体现了核心行动者对特定事物的权威性分配的过程。阿尔蒙德认为政治体系的过程层次主要由利益表达、利益综合、政策制定和政策实施四方面构成[15](P15)。其中，利益综合是过程层次的重要环节，它能把各种得到政治资源支持的需求转变为重大政策选择[15](P209)。这里的政治资源是指能使需求转变为政策的一切支撑性要素，如资本、权力、领导注意力等。因此，利益综合过程本质上表现为政治资源掠夺的过程，是行动者权力意志的体现和权力运作的结果。应援物资管理子系统中对应援物资的处置体现了核心行动者自身的权力配置以及目标效用函数，即通过特定条件下的权力收益计算并选择相应的行为策略。由于技术嵌入可能会影响到组织资源——信息资源和注意力资源的重新分配，其背后隐藏着行为主体的利益和权力格局的变动和调整，因而难免会产生组织内部的利益冲突[16](P76)，最终导致应援物资分配不均。

第三，物资处置输出子系统与技术应用场景。物资处置输出子系统是应急管理体系中的终端环节，该环节主要包括两个方面的输出：一是需求和支持转化为政策被输出执行；二是反馈与评价——作为系统与环境相互交换的输出。在应急管理体系中，输出一方面表现为物资最终调配分发以满足需求，另一方面表现为对应急管理过程的反馈与评价。输出子系统中的评价机制对技术嵌入应急管理体系具有正向引导和逆向倒逼的作用，但技术应用平台系统化建设和应用场景的可持续开发仍需大量经验事实加以证明。一项技术从创新、创造到产生社会效用需要经历诸多环节。按照“技术—结构”互动分析的基本观点，技术嵌入组织并影响组织运作是一个多阶段复合的过程；在不同的互动阶段，技术与结构相互塑造的形式、路径以及相互影响的核心议题是有差异的[12](P70)。因此，技术应用效果及其评价机制是动态的，不是一成不变的。技术应用的阶段性效果获得正向评价能够为技术嵌入、固化和沉淀提供助力，或者说由于缺乏技术优化而导致的体系压力和功能失灵会倒逼技术嵌入治理体系。

综上所述，笔者提出的基于政治系统理论的分析框架的核心议题与目标是：技术如何优化应急管理体系现有不足、突破应急管理现有困境。然而，在展现分析框架的解释能力前，我们还需对压力情景下应急救援主体面临的结构化困境进行阐述，以此锚定分析框架的适用场景。

三、体系压力与功能失灵：救援组织应急管理面临的结构化困境

应援物资的高效配置无疑是降低疫情损害以及维护人民生命财产安全的重要保障。然而，在应急管理实践中，如何应对需求信息过载、应急处置流程高效运转以及如何保障组织应急救援功能有效发挥，成为救援主体必须直面的现实情境和工作重心。因此，打造一条高效、有序、便捷的应援物资处置流程是整个应援物资管理的重中之重。根据“政治系统理论分析框架”和应援物资处置流程，我们可将应急管理结构化困境的表现归结为输入、处置、输出3个子系统的功能失灵。

(一)需求过载与行动支持相对过剩导致救援主体物资处理低效，从而引起输入子系统压力

对应援物资需求信息的处理需要消耗巨大的人力成本。就目前救援主体的人员结构来看，物资需求信息负荷与物资行动支持远超出救援机构的处理能力。因此，救援机构处理需求存在一个最大极限——需求容量，即单位时间内救援主体处理需求信息的最大容量。需求容量的最大阀限(信息处理最大能力)是输出子系统稳定的关键因素。需求容量与信息处理能力的适配程度决定输入系统的稳定程度，系统的不确定性和压力由此产生。另一方面，从系统释压的角度来看，输入子系统压力还源于技术意识的薄弱。缓解系统压力既需要减少输入系统的需求量，同时还需提高系统的需求容量和救援主体的信息处理能力。就前者而言，重大突发公共卫生事件中存在的信息不对称，导致应急治理主体单方面无力控制或减少需求信息涌入输入系统。而对于后者，由于组织结构的限制，缺乏必要的应急管理专业人才队伍，从而导致救援主体技术意识和技术认知薄弱，无法稀释系统压力。

(二)由于物资分配的权力本位与调配低效，导致物资处置子系统不力

处置子系统不力是输入子系统压力问题的进一步延伸，主要表现为物资分配的权力“黑箱”，以及由此导致应援物资调配方案低效。“控制权”在应急管理主体之间的分配方式决定了不同主体对物资的管理形式。例如，各大医院、隔离区、居民区的管理者具有物资需求信息制定权，以此确定稀缺物资的类别、数量等基本信息；而应援物资的调配和处置权掌握在各级政府手中，各级政府部门针对救援对象的需求信息调发和配送应援物资。这种自下而上的需求信息传递链条与自上而下的物资分配链条之间可能存在一定的“信息不对称”，以至于割裂了应急救援体系的整体性和协同性。条块化的应急救援围绕各自职权展开工作，降低了物资调配与调度效率，增加了相互推诿的风险。此外，行动者与“情境”之间的关系塑造了主体对技术策略的选择。依据这种策略，医院管理者采取“博取关注”的造势策略以影响物资分配，政府则可能采用“外包”策略将压力向下转移。最后，救援主体因自身局限与来自两端的巨大压力，导致应援物资分配存在一系列问题。

(三)物资分配结果相对不均衡与组织公信力危机导致输出子系统乏力

输出子系统乏力主要表现为救援物资分配不均以及由此产生的救援主体的公信力危机。前者由处置子系统不力直接导致，而后者则源于大众对应援物资处理体系失灵的负面态度。支持是维持应急管理系统稳定重要因素，当支持下降到最低程度以下，就会给系统带来压力并最终导致应急救援主体的公信力流失。“公信力作为一种无形资产，体现了一个慈善公益组织存在的合法性、在社会中的信誉度以及在公众中的影响力等特征”[17](P85)，当这种特征不再维持系统运行时，不仅意味着应急管理体系功能失灵，甚至会导致政府深陷“塔西佗陷阱”。此外，这种对应急救援结果的负面评价会沿着应急管理系统“回路”返回输入端，最终导致救援主体系统功能的“链式溃败”，即应援物资处置体系压力能够导致救援主体“失能”，基于“失能”的社会评价通过对情境的加压反作用于应援物资处置系统。

从系统论的视角来看，应援物资处置体系压力与救援主体应急管理功能失灵之间存在一种相互增强的“强关联”。这种“强关联”意味着单向度的从体系内部寻找破解之法可能无益于纾解救援主体困境，甚至会强化情境压力。因此，救援主体结构化困境的破解之道还需回到打破压力传导的外部情境上来。基于此，技术如何缓解救援主体的压力情境，优化应援物资处置流程将是下文主要的分析内容。

四、技术嵌入与服务备份：救援主体应急救援系统再造

外源性技术的嵌入改变了救援主体既有组织结构，即促使救援主体在应援物资处置的功能上产生了“信息结构”与“工作结构”的模块化分离，并通过互联网技术将组织信息流动模式与组织任务工作结构联结匹配，以此实现组织任务执行的高效与便捷。就技术与组织关系而言，这种联结匹配不仅是一种静态的结构关系，而且还反映技术与组织之间的行为匹配关系。具言之，从结构层面看，组织的信息结构与任务工作结构的联结匹配关系体现了外源性技术架构与组织结构之间的相互联系。技术架构推动组织的模块化趋势，并导致组织适应了工作流程细化的分工机制。此时，外源性技术模块与组织模块之间呈现出彼此对应的耦合关系，即技术嵌入和应用过程与重塑和优化组织信息结构过程高度耦合。从行为层面看，构建技术与组织之间的适配性联结，是为了保障组织系统能够有效运转从而使组织能够接受(甚至吸纳)技术化改进，保障技术分工能在特定的组织结构下被实施。因此，技术与救援主体以及相关组织之间的关系可以理解为相互映射、相互关联的两个过程：技术嵌入对组织结构的模块化再造以及信息结构映射下的组织工作结构优化。

(一)技术嵌入：再造救援主体应急救援的信息结构

“就治理过程而言，技术应用带来的首要变化是政府治理转场，即利用技术解决社会问题和提供公共服务。”[18](P88)数字时代的信息技术已经广泛应用于城市治理的诸多领域。数字信息技术能将各种各样的信息及其承载形式——如文字、图片、音像等，通过计算机转换成机器可识别、易处理和可反复利用的二进制数据。此类技术的发展与完善能为治理主体获取、存储、处置、共享等各项数据应用提供便利。应援物资处置技术本质上是一个聚合信息数字化网络、仓储管理网络与运力调度和可视化网络的“技术装置”，是多种信息通讯技术集成的“工具包”。信息通信技术和数字技术在应急管理领域(物资处置环节)的集成式应用，在一定程度上改变了应急管理组织体系的信息结构[19](P57)。

第一，信息技术嵌入改变了治理主体信息获取方式[20](P95)，由智能机器代替人工进行物资信息采集。数字信息技术搭载的控制系统能够利用AI图像和RF射频技术生成、识别、黏贴物资条码，并根据条码信息对物资进行分拣、分类。同时，收货人员依据应援物资名称、规格、批号、数量以及捐赠方向等信息进行扫码登记，数字化信息便于对应援物资进行仓储管理。由此可见，技术应用打破了“人力型”信息获取的传统方式，信息获取及其呈现更多依赖现代技术将文字符号转化为“数字”与“码”等计算机可识别的机器语言。

第二，物联技术能够改变物资信息分布结构，由无序、分散、碎片化的分布结构向有序、整合、共享状态转变。信息分布结构与组织权力、资源分配结构高度重合，这意味着信息分布遵循权力逻辑，容易形成部门“壁垒”或差异化分布。例如，在物资分配过程中，应急救援的多元主体结构和碎片化的信息结构不利于物资信息的实时更新与流动共享。物联技术与数据调用、传出接口能对入库物资信息进行综合统计，对库存物资进行可视化全方位监控，为各应急救援主体提供清晰的应援物资信息集，实现物资“接收—存储—发放”数据实时更新，动态共享。

第三，信息技术能够改变信息共享与交换形式，增加信息交换频率，实现由“点对点”“线对线”的单向链式信息共享形式向“点、线、面”多向复合的网状信息共享形式转型。传统科层结构中的信息传播是沿着组织结构自上而下传播与交换的[21](P89)。信息技术的运用能够改变信息共享方式和分布结构，帮助救援主体重建信息共享网络，以此打通信息在各主体之间的流动渠道，融通“物资”—“数据”—“网络”—“主体”之间互联互通互享的信息链，并与其他主体实现信息联动与共享。

可见，技术嵌入和应用过程、重塑和优化组织信息结构过程高度耦合。重塑组织信息结构的本质是通过信息技术将原子化的数据、主体、客体凝结于组织任务的关系网络(network)之中，为应急救援主体构建一张具有可视性、全面性、多维性的“复合式互动型信息共享网络”。这种遵循“网络化逻辑(networking logic)的信息技术范式”[21](P83)具有以下特征：一是该技术范式或者信息结构是由特定技术聚合而成的高度整合的系统。以编码和解码的软件指令和机器语言为基础的技术装置取代了旧有原子化的组织结构，有益于拓展组织边界。二是技术加持的信息结构以弹性为基础，技术装置可以重新排列组织结构，“不仅所有过程都可以逆转，组织与制度也可以修正，甚至彻底改变”[21](P84)。

(二)系统容灾：重塑和优化组织应急管理的工作结构

容灾系统搭建与应用的本质是当组织面临任务危机时，在保证原有制度结构不变的情况下，积极调用组织的备份机制(市场要素或技术装置)，从而保障组织正常运作和服务持续供给。这种服务备份和调用机制建基于技术与市场要素“进场”，并能对组织结构进行适当改造，从而实现组织目标。现代技术的应用基本实现救援主体的信息结构再造，为重塑和优化组织应急管理工作结构提供整体性可视化的信息共享网络。同时，基于网络化信息结构，实现救援主体应急救援输入、处置和输出子系统的系统容灾，如图2所示。

图2 技术嵌入后的救援主体应援物资处置系统

第一，输入子系统的需求信息容灾，全面提升组织的单位数据处理能力(需求伐限)。数据是直接获得决策科学性和实证效率的工具，数据资源的整合与共享可以推进数据集约化管理，为政府精准化治理和诊断式回应提供基础[22](P154)。构建物资信息的公共数据池、打开数据传输共享通道有助于提升救援主体的需求信息处理能力。一是信息渠道扩容有助于救援主体提升信息处理效率，信息技术能够保障物资支持端与需求端相互适配。二是信息共享网络改变了传统信息的单向传递结构，能够实现“去中心化”的信息分布结构与“实时交互”的信息交换频率。基于此，组织信息结构变革为工作结构和服务流程再造提供了信息基础，成为应用容灾和业务容灾的前置性条件。

第二，处置子系统的应急应用容灾，优化物资配置过程，实现物资调配可视化。应援物资处置是应急救援的重要环节之一，其分配结构遵循应急管理主体的权力结构，即物资信息的“控制权”在应急管理主体之间的分配方式决定了不同主体对物资的管理形式。一是技术加持的系统容灾能够将物资分配的行政指令具象化为机器可识别的物资需求“数字码”(以“条码”为主要形式)，以此实现物资信息管理和仓储管理的可视化操作。二是物联信息技术能够改变救援主体间的权力结构，整合分散于多个部门的物资控制权，通过“信息共享网络”实现多主体信息共享，对既有物资进行“分布式”管理。

第三，输出子系统的救援业务容灾，实现组织应急管理精准化、应急服务精细化、应急效能精益化。物资的精准调度和精益化输出是应急救援的根本目标。基于数字化配送系统的运力调控机制能够实现既有运力资源的效益最大化，帮助提高救援主体的物资调度能力与运力管理能力，实现物资精细化调度出库与精准化配送输出。此外，运输管理平台对运输过程监控能够有效避免运力高峰，通过最优路线规划，实现应援物资错峰配送。

第四，系统容灾的功能限度不能完全改变组织的制度结构，其效果止步于一些强技术性和高替代性的一般任务。从组织与技术的关系来看，组织在吸纳技术时具有较强的自主性，即它掌握技术“进、出”的选择权和控制权，并能够通过特定手段规制技术在组织中的“位置”，具体表现为：组织在选择技术进场时具有能动性，在技术发挥功能时组织又具有主体领导性，在技术运转过程中组织具有主导性[19](P63)。因此，技术自身不具有完全突破科层组织既有结构的功能，只能在适当改造组织信息结构的基础上优化和提高组织内部协同性。这种工作任务的有限替代表明：一方面，“越来越多的非政府主体也具有重要能力，其能力不仅在于实施规制，也在于启动和修正规制体系”[23](P219)；另一方面，正如简·芳汀指出：官僚制在许多方面落伍了，管理体系的每一个构成因素，尽管得到了技术的修正，却依然保持中心地位[24](P54)。

综上所述，技术在一定程度上有利于推进城市应急管理体系与管理能力现代化。从结构上看，市场和技术要素有助于完善救援主体应急救援体系，完备应援物资处置链、仓储链、供给链。从功能上看，技术嵌入有利于推进应急救援节点与防控关口前移，强化救援主体应急救援功能。这种技术加持的应急救援体系现代化建设经验是未来应急管理体制改革的主攻方向。

五、容灾系统：数字化应急管理体系的技术性析出

容灾系统是防范和应对应急管理系统失灵的一种技术手段，是一种对城市应急管理体系的部分功能甚至整个体系加以技术备份的运作机制，能在不同的部门或主体之间建立两套或多套功能相同的应急管理体系和服务供应机制，相互之间可以进行运行状态监视和功能切换，当一处管理体系和服务机制出现问题，可以立即启动备份服务机制，使得系统功能可以正常进行。

(一)容灾系统：应急管理体系与应急管理服务的备份机制再造

就整个应援物资管理系统以及容灾系统对其保护程度而言，可将容灾系统划分为3个层面：一是以提升需求信息处理能力为目标的数据级容灾；二是将关键的或专业性强的服务向市场备份，依靠技术保证关键服务迅速恢复运行，确保服务的连续性和完整性；三是全业务备灾除了相关数据、关键服务备灾外，将整个应急管理系统或应援物资处置系统全部向市场备份。

1.以提高输入端需求容量、处理能力为目标的数据级容灾与数据容灾技术

疫情信息爆炸与行动者有限的信息处理能力共同损害了输入子系统的稳定性和有效性，对应援物资处理和政府应急管理造成压力。基于现代技术的数据级容灾有助于提高输入子系统的需求容量和行动者的信息处理能力，从而维持应援物资系统的正常运行。

数据级容灾原指通过建立异地容灾中心，将数据远程备份，确保灾难发生之后数据的安全性。在应急物资处置系统的技术应用中，数据级容灾，一方面是指利用数字复制技术将数据备份实现数据共享；另一方面，通过增加需求通道和需求容量，提升输入系统的信息处理能力。具言之，数据级容灾的技术应用有两个层面的含义：一是利用数据清算、备份和复制技术(云计算、云存储)，对疫情数据、需求信息的统计、整理、备份与共享，以解决各部门之间信息孤岛和不对称；二是利用大数据技术拓宽需求进入渠道，以实现扩大需求容量并提高需求信息的处理能力，从而缓解输入端的需求压力。

这种技术应用的实现依赖于“数据池”的共建、共治、共享，它位于容灾系统的技术链低端，虽有缓解输入子系统压力的功能，但在解决应援物资处置过程存在的问题时收效甚微。因此，解决应援物资管理甚至应急管理问题还需更高级别的容灾系统建设。

2.以实现处置端调配分发精准化和精细化为核心的应用级容灾与服务外包机制

应用级容灾是指在数据级容灾的基础上，在备份站点建构一套同样的应用系统，当一套系统崩溃后，可以立即启动备份机制参与应急管理和应援物资处置。从应急管理或公共管理视角而言，这种技术的内在本质是要创建、创新公私合作机制，建设以市场为导向的政府组织体系变革，即政府有意识地运用权力去规制市场，让市场中的企业和个人去应对应援物资处置过程中的专业服务、技术服务[25](P264)。

因此，应用级容灾实质上要求政府“作为集成商”负责组建网络、掌握项目管理权，让市场组织“作为集成商的承包商”[26](P68-73)负责项目实施与服务供给，同时将公民“作为消费者和评价者”融入政府应急管理体系和应援物资处置过程之中，并将公民需求与支持(反馈)视为政治系统的出发点与落脚点。

3.追求应急管理功能体系备份的业务级容灾

业务级容灾是应用级容灾的升级版，是未来政府应急管理市场化运作的愿景和一种实践性探索，它要求将整个应急管理体系和整个应援物资处理系统向市场组织备份，即应急管理市场化。因此，业务级容灾不仅要求前期完成数据级容灾系统和应用级容灾系统建设，而且要求快速建立健全政府应急管理整体容灾体系，将原来由政府承担的应急管理职能完全交由社会和市场。

业务级容灾的实现需要具备前置性条件：一是需要有超强市场组织和社会组织以负担应急救援和应急管理的预测、预警、控制、救助工作；二是现代化技术的完备程度。就目前而言，应急管理市场化的这些前置性条件并不具备，政府仍然是应急管理和应援物资处置的主体，业务级容灾目前不具有可操作性。因而它是一种应急管理体系改革的大胆尝试和未来愿景。

(二)公私合作：构建网络化应急管理体系

就政府治理范式建构和转变而言，容灾系统内含“公私合作”的网状多中心治理模式建构。这种模式一方面着重突出政府的元治理角色，另一方面它是技术运用与嵌入的产物，即技术要素的加入增加了政府与技术、市场相互合作的机会与场景。

1.构建以政府为主导的多元主体共治模式

疫情的应援物资具有高度的社会性和政治性。非政府组织、营利组织、志愿组织以及公民本就是社会的一个部分，政府与社会协力合作能够提升公共安全治理能力已经成为学界共识[27](P154)。但容灾系统所包含的公私关系并不是简单的应急管理服务外包(遵循项目合同的契约精神)，其内在是一种以政府为主导的非常态合作关系的常态化过程。该过程建立在过往突发事件中政府与市场之间的良好合作且彼此信任的经验事实基础之上，是“通过重新调整政府与市场的关系，更多地将政府统包的公共服务职责转移到市场与社会领域的过程”[28](P39)。

这种“以政府为主导的多元主体共治模式”一方面强调不断探索政府与社会关系、政府与市场关系、中央与地方之间的关系；另一方面特别突出国家政府在这些关系类型中的核心地位。因此，搭建应急管理体系容灾系统的核心就是构建“以政府为主导的多元主体共治模式”，它既可以看作是一种提升效率和有效回应民众需求的方式，又可以看成是一种政府职能转变的方式，并试图不断探索政府与市场关系的最佳结合点。

在容灾系统建构过程中，政府组织仍然是应急管理过程中的核心行动者，需要承担应援物资处置的元治理角色。“在多元主体共同参与的应急管理中，政府的职责并没有被弱化而是发生了转变”[29](P47)政府部门不再是直接承担所有应急管理和处置物资工作的“划桨者”，而是成为网络化应急管理体系的“掌舵人”和“搭台者”。

2.构建以信息通讯技术为基础的网络化治理

在应急管理过程中，依靠行政命令与控制程序、刻板的工作流程以及等级化组织文化和经营模式维系起来的严格的科层管理制度，不适宜处理那些常常需要“越界”的、紧迫而专业现实问题。因此，一种基于总结与反思的等级式科层制治理体系基础上的新范式——网络化治理正在成为政府治理范式转型的新宠。网络化治理强调信息通讯技术(ICT)在政府治理范式中的嵌入、应用、互构和固化的作用机制，实现政府与非政府主体之间的联结互动。从实现机制来看，网络化治理主要包括信息共享机制、主体间信任机制以及以领导力体系建设为核心的政策执行机制。

第一，重建应急管理公共数据池，加强疫情数据流动与共享，创新应急信息共享机制。信息是网络化治理的重要资源，特别是在应急管理中，信息资源的保有量决定着政府行为的有效性和精准性[30](P41)。容灾系统的建立有赖于信息共享机制的完备程度，数据信息共享是数据级容灾的基础，同时决定着应用级容灾系统的稳定运作。因此，“共建、共治、共享”的信息系统是城市应急管理精准有效的前提，它一方面要求所有政府部门都要遵守的刚性数据标准(规则、标准、契约、法律)，另一方面是对疫情、医情、社情、民情、媒情、政情“六维”信息建立一个统一的数据池和情报网，应急管理的核心行动者可以免费使用，而不必建立自己的数据库。

第二，创新公私合作关系，以数字化联结为技术基础，实现各主体间协同整合，维护主体间的信任机制。网络集成不能单靠技术完成，它还需要关注人力，检验程序，矫正价值观念建立信任。信任机制的建立意在突破政府机构内部纵向和横向的信息障碍以及政府部门之间的纵向壁垒，以技术手段融通信息渠道，加快信息自由流动与共享，节约运行成本。此外，信任机制能增强组织间协调联合，提升应急管理的整合反映能力。以数字化联结为基础的信任机制能使互不相连的行动者实施信息共享，并作出反应，如美国的国家电子疾病监控系统(NEDSS)就提供这种模式，让系统成员快速共享信息，以便他们能够确认、跟踪、预测和遏制疾病[26](P86)。

第三，强化应急管理领导力体系，增强政策制定与执行机制。领导力对于政府行政体制改革的成功也非常关键[30](P46)。应急管理体系的领导力是指核心行动者对于应急管理工作和责任的胜任力，它不仅包括知识、技能、管理能力这些显性要求，而且还包含拥有敏锐的技术意识、果断的人事决断、民主的个人作风、高尚的个人品德等潜在要素。“有才干的领导人必须要了解的不仅仅是如何作出制造或购买的决定，还要明白如何将具有所需才干和资源的其他要素带入供应链中”[26](P152)。因此，应急管理领导能力体系建设的本质就是要求提高政府技术驾驭能力、民主协商能力、科学决策能力以及有效执行能力等。这种综合性的应急管理处置能力的培养不仅能够阻止“表现糟糕的核心行动者”，还能够吸引优良应急管理资源，以实现应急管理能力现代化。

六、结论

本文运用政治系统理论分析框架，分析了应急救援主体面临结构化困境的表现及其成因，并提出建构容灾系统与网络化治理格局以应对应急管理失灵问题。通过上述分析，本文认为依靠行政命令与控制程序、刻板的工作流程为核心的传统科层治理范式难以应对当前社会情境中潜在风险。因此，我国应急管理亟需寻找一种新治理范式的突破，虽然这必将会是一个极为漫长的过程，但并不意味着不能从既有经验事实的尝试和反思中寻到理论突破和经验支撑。容灾系统本质上是基于技术应用对政府与市场关系的一种改造，反映的是技术要素能够增加政府与技术、市场相互合作的机会与场景。从优化城市公共服务供给、提升韧性城市建设来看，探索公共服务及其供给能力的技术备份机制在未来智慧城市与数字政府建设中仍具有重要的现实和理论意义。