政策安排模型视角下海绵城市建设的问题与对策研究

马永驰， 宁 雪

(山东大学 政治学与公共管理学院，山东 青岛 266237)

一、引言

为解决近年来日益严峻的城市内涝问题，我国提出了海绵城市政策倡议。海绵城市政策是新一代综合性的雨洪管理政策，以水循环及其相关过程的物理规律为基础，旨在促进城市防洪排涝、控制城市水污染、积蓄利用雨水资源、保护水环境、修复水生态，在尊重城市水循环自然生态调节原则的指导下，通过灰色和绿色基础设施建设以及非工程措施，构建社会经济系统和城市水循环间的良性互动，从而增强城市水循环，提升城市应对环境变化和自然灾害的弹性和恢复能力[1](P216)，其本质在于重构被城市化破坏的社会—生态联系，实现人与资源环境协调发展[2](P11)。随着水问题日益复杂化，城市雨洪管理目标日益呈现出多维度和综合性特征，从传统的防洪排涝逐渐扩展到水质改善、水生态恢复、雨水资源利用等多个目标。海绵城市建设的目标正是围绕着这几方面进行的。在防洪排涝方面，海绵城市采用低影响开发技术，通过建设绿色基础设施和排水管网系统，在对自然生态环境破坏最低的条件下改善城市内涝问题。在水质改善方面，通过“源头减排+末端治理”措施以及建设绿色基础设施的方法，能够有效缓解或消除水体污染。在恢复水生态方面，海绵城市建设通过“灰色+绿色”基础设施结合的方法，能够实现过量积水排放及自然调蓄。雨水资源利用方面，海绵城市提倡多样化利用雨水资源，而非以往雨洪管理中的“快速排水”。海绵城市政策倡议自2013年被提出以来持续快速推进，并在金融支持、绩效评估标准、规划制定方面逐步完善。但海绵城市制度建设和实践层面仍然存在诸多问题，如：具体实施中弱于统筹安排[3](P28)、公众和社会资本参与不足[4](P106)[5](P102)、缺少相关规划及配套政策[6](P104)等等。海绵城市建设属于分散式的雨洪管理模式，涉及多方参与、多种利益关联、多种资源的投入与协同，这一点与传统集中式的雨洪管理模式存在本质的不同，因此，海绵城市的建设与发展，不但涉及工程技术与项目组织上的创新，在更深层次上还涉及治理思路与治理模式的转变。对于现阶段海绵城市建设中的问题，尽管实务界和学术界都进行了有益的反思与总结[6](P104)，但多数研究还局限于技术层面或项目管理层面，尚缺乏在治理层面上对治理模式与治理转变的反思，因此有必要从治理层面对我国海绵城市建设发展中存在的问题进行梳理和反思。

在问题高度复杂的生态环境治理领域，协作治理被认为是一种具有效率的治理方式。相比于传统等级制的、单一部门负责的管理模式，协作治理更具包容性，其以横向组织网络方式促进了公私行动者的共同参与。海绵城市理念正是对原有等级式治理模式的挑战：不同类型的行动者和资源被纳入到治理过程中，相应的合作规则体系需要被完善，并且要考虑行动者的话语对于政策过程的影响。以上过程需要对治理的整体结构进行系统思考，通过完善规则体系和管理过程促进行动者及资源的协调整合[7](P140)。政策安排模型从行动者、资源分配的权力、游戏规则、话语等4个方面阐释了治理的核心要义和治理模式转变过程。因此，本文借鉴政策安排模型，构建海绵城市建设问题理论分析框架，分析我国海绵城市建设中的问题，并在此基础上给予对策建议。

二、研究框架与方法

政策安排模型是用于描述和分析环境政策的动态模型。Leroy等[8](P190)将政策安排(policy arrangement)定义为政策内容和系统的临时稳定状态。在此基础上，Arts等[9](P99)提出促使这种临时状态改变的因素包括4个方面：行动者、资源分配权力、游戏规则和话语。他指出，政治现代化是国家、市场和公民之间相互关系不断变化的结构性过程，在互动过程中，资源的配置、互动规则及政策话语的组织安排形成了不同的治理模式。该模型为理解环境政策的变化及改进这些政策提供了新的视角。具体而言，“行动者”维度将参与治理者划分为政府和非政府行动者，该维度关注哪些行动者参与了治理安排；“资源分配权力”维度关注行动者能够支配或调用的资源，以及在多大程度上利用资源的潜力，这决定了行动者能够对治理过程施加影响的大小；“游戏规则”是影响行动者之间互动的规则，包括正式或非正式程序，这一维度决定了行动者在治理安排中的责、权、利及其分配情况；“话语”是指行动者的态度和观点主张。

Kooiman[10](P821)提出，治理是“不同社会行为主体之间的互动关系”，并划分了3种治理模式：等级治理、共同治理和自我治理。为进一步明确权力在行为主体间的分散程度，Arnouts[11](P38)将其扩展为4种模式：第一，等级式治理(hierarchical governance)。在理想的等级式治理模式中，治理者占据主导地位，凌驾于被治理者(即非政府行动者)之上，非政府行动者处于被动接受的地位。这一治理模式下的联盟主要由政府主体组成。在权力结构方面，政府主体的权力要远大于非政府主体，他们控制着可以调动的资源数量及种类，因而决定了他们能够比非政府主体发挥更大的影响力。该模式决定了政府在互动规则中掌控着话语权，非政府主体要遵循既定规则行动。整个治理过程由政府负责，尽管政府可能会将某些任务分配给非政府主体，但也会仔细监督分配的责任是否得到履行。因此，等级式治理是一种形式化的过程，可以自上而下的推进，受到的阻力较小。第二，封闭式共同治理(closed co-governance)。在理想的封闭式共同治理模式中，非政府参与者仅限于政府选定的人，与政府组成了一个小而紧密的联盟。由于政府主体无法自行实现特定的目标，所以需要非政府行动者的加入，带入特定的资源共同参与治理过程。由于彼此间的资源依赖关系，政府和非政府主体共同拥有决策的权力并影响着治理过程。互动规则主要涉及的是具有限定性的角色划分，确定了角色之间所要承担的责任。这种模式多见于只有政府和非政府行动主体共同努力才能实现某一目标的情况。第三，开放式共同治理(open co-governance)。在理想的开放式共同治理模式中，政府和非政府行动主体共同参与治理过程。在此模式下，每一个行动者都控制着资源并且分散在不同的联盟中，因而彼此间是以相对松散的权力结构模式联系在一起的，治理的主动权分散在政府和非政府行动者中。互动规则规定了组织中行动者的角色分工及所要承担的责任，每个参与者对自己的行动负责，与他人的合作较为松散。第四，自治(self governance)。在理想的自治模式中，行动者联盟主要由非政府行动者组成，政府设定了非政府行动者的活动边界，允许其享有高度自主权。当非政府行动者越过边界时政府才会加以干预。互动规则保障了参与其中的非政府行动者拥有根据自己的意愿进行治理的权力[12](P46)。为分析治理模式的变化情况，可以将这4种治理模式和政策安排(PAM)模型的4个方面联系起来，使得PAM模型4个方面的特点能够反映治理的阶段[13](P950)(见表1)。

表1 政策安排模型及治理模式

三、基于PAM模型的海绵城市建设与治理问题分析

通过分析文献和相关资料，从行动者、资源分配的权力、互动规则、话语等方面总结归纳目前海绵城市建设的现状及存在的问题，在此基础上，结合治理模式判定当前我国海绵城市建设所处阶段，并提出治理模式转变的方向。

(一)海绵城市建设的行动者与现存问题

海绵城市建设目标的多元化决定了需要政府和非政府行动者协同治理。海绵城市建设的行动者一般涉及两级(中央与地方)、两类(政府与非政府)之下的23个行动主体(如住建部、水利部、财政部、施工单位等)。为理清海绵城市建设过程中的行动者及其结构关系，本文根据现有文件和文献加以总结和分析，形成海绵城市行动者分类表(见表2)和行动者结构图(如图1所示)，能够更加清晰地展示海绵城市建设的组织体系及其互动关系。

表2 海绵城市建设中的行动者

图1 海绵城市行动者结构图

《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》指出，在海绵城市组织落实中，由住房城乡建设部会同有关部门督促指导各地做好海绵城市建设及试点工作，形成可推广、可复制的示范项目，并将试点的成熟经验进行推广；发展改革委负责组织专项基金支持建设工作；财政部负责推进PPP(Public-Private Partnership)模式，对海绵城市建设给予必要的资金支持；水利部负责对河湖水域空间管控、水系连通、城市防洪排涝体系建设等水利工作的指导和监督[14]。在地方政府层面，城市人民政府是海绵城市建设的责任主体，一般由市长、副市长及海绵城市建设相关部门主要领导组成海绵城市领导小组，统筹部署海绵城市建设工作，其下设海绵城市领导小组办公室，负责部门间沟通协调及日常事务，统筹住建、国土、水务、规划、发改、环保、财政、城市管理、房管等相关部门推进海绵城市建设。与此同时，由于海绵城市是一项系统的、繁杂的工程，涉及多专业、多领域的合作，以政府为主导的传统基础设施建设模式很难满足建设要求，需要非政府行动者的广泛参与。目前，海绵城市主要采用PPP模式将行动者纳入到建设中来，为海绵城市建设提供金融、资金、技术、运营、维护、监管等方面的支持。

从实际操作来看，目前行动者参与方面存在如下两点问题：第一，政府部门之间缺乏统筹协调。由于涉及的责任主体较多且利益关系庞杂，往往会出现效率低下和责任推诿的情况。例如，水务部门在绿地中接入雨水管线会增加植物死亡的风险，这一风险需要园林绿化部门承担；绿化带下沉导致地基下陷的风险，需要道路管理部门承担。这些问题极大阻碍了海绵城市项目的推进。第二，社会资本参与不足。在PPP风险分担机制设计上，国内尚未出台相关文件或法律规定发起人(建设方、运营方、融资方)、中介机构(规划设计、咨询)等风险共担机制。企业的利益分配机制也缺乏相关规定，定价机制的不合理以及对企业的约束性条款导致部分项目的暴利或亏损。在项目实际运营中，政府按照可行性缺口补助规则不清，对于产权、回报、政府付费标准不明晰，建设运营成本界定不清，这些合作规则设置上的缺口严重影响了社会资本参与的积极性。

(二)资源分配权力情况与现存问题

资源包括用于海绵城市建设中的许可权、资金、知识、技术、人才、数据等。资源分配的权力关联着行动者投放资源的动力、调用资源的效率，以及利用资源的潜力，决定了行动者能够施加影响的大小。然而当前海绵城市建设模式下的权力架构，容易导致资源投放不足、资源整合不足以及工程项目建设实际情况与建设目标脱节等诸多问题。

1.政府意志下的问题导向不足与目标转换

当前海绵城市建设尽管以合作的方式进行资源整合，但多以政府建设需求为导向，而非以问题为导向。这种方式往往会导致以下两类问题：第一，海绵城市建设过程中的目标转换易导致工程项目建设与建设目标脱节。地方政府出于自身利益的考量，具有进行“城市扩张”的天然冲动，因此在中央政府进行海绵城市建设的战略推动下，地方政府往往会将海绵城市战略与其属地的城市扩张相结合，然后将海绵城市建设的重心放在海绵新区的建设上，变相地以海绵城市建设之名而行城市扩张之实。在海绵新区的建设过程中，地方政府可以获得更多的基础设施建设工程与基础设施投资，满足经济拉动和城市扩张的需求，获得更多的土地增值，同时还能避开老城区海绵体建设改造中的各种矛盾[18](P11)。海绵城市建设的初衷是解决城市内涝问题，然而海绵新区的建设对于解决主城区的内涝问题，并无多大的补益。第二，容易导致海绵城市建设的碎片化。“碎片化”是指“在建设中缺乏统筹协调，没有形成功能复合、专业协调、地块衔接的闭合系统”。其缺点是可能重复建设，使建设、运行费用增加[19](P50)。从实践层面来看，碎片化问题产生的原因：一是由于追求建设速度，建设者对技术体系及系统化建设方案的理解较为浅显，因而在实践中难以贯彻落实；二是在规划制定中存在政府决策部门分割、地区分割、功能分割问题，城市规划者往往以简单的工程思维进行建设，缺乏对水环境治理的整体把握和对系统方案的思考。

产生目标转换问题和碎片化建设问题的根源在于，政府部门的相关建设者作为理性的“经济人”，会在不违背现有规则制约的前提下，以更少的成本达成政策目标，因而出于自利的角度借助海绵城市建设及其规则完成其他目标，或者仅仅达到绩效考评最低要求即可，而忽略了海绵城市项目的实效性。

2.资源权力行政垄断下的市场运作不足

目前，海绵城市建设PPP模式是有效整合资源的一种路径，通过政府和社会资本共同筹资组建项目公司，从而引进资金、技术、人才和服务。但在PPP风险规则、收益规则、权责体系等合作规则设置方面存在不平等，使得社会资本方在资源配置方面存在掣肘，政府部门掌握着规则体系主导权，因而掌控着更多资源分配的权力。在这种规则体系下，社会资本方担心自身利益受损会选择不参与海绵城市的投资，从而难以形成规模化的海绵城市产业。截至2021年10月18日，在财政部政府和社会资本合作中心项目库以“海绵城市”为关键词搜索相关项目仅71项，其中吉林(9项)、江西(9项)、四川(8项)、云南(6项)、山东(5项)PPP项目数量相对较多，相比之下，江苏(1项)、湖北(1项)、浙江(1项)等受内涝影响较大的省份项目数量较少，广西、福建等地没有相关项目。由此可见，海绵城市社会资本投资呈现地区分布不均的情况，受内涝影响较严重的南方地区雨洪管理资源供需矛盾严重。从行业来看，从事雨水规划综合利用、投资融资领域的企业较少，企业主要类型为工程设计、设备和施工类企业[20](P14)。相关行业在科学、技术、工程方面知识基础薄弱[21](P233)[22](P524)，相关企业及规划设计单位具有雨洪管理和实践经验的人才不足[23](P2)[24](P172)，知识储备和工程经验欠缺，84家专业企业仅有230项技术专利，行业创新能力与海绵城市建设需求不匹配。

3.制度分割下的数据、知识、行业体系分散

海绵城市建设数据资源分散于政府和非政府行动者中，目前政府部门正在对数据的整合模式进行探索，例如，厦门进行了海绵城市管控平台的探索[25](P117)，青岛市形成了“源头-过程-末端”在线监测体系等[26](P25)。以一体化数据为基础的系统思维和决策方式能够有效提升海绵城市管理、运行效率，完善管控指标体系，弥补定量分析方面的不足[27](P86)。但由于制度分割使得部门间信息交换困难，难以为政府全过程管理模式提供整合型数据平台。目前数据资源主要分散于水利、环保、市政部门管理的数据监测网络，数据库之间相互不兼容，信息共享平台难以建设，无可靠的公开访问数据库系统。在技术方面，数据监测网络不够完善，数据监测采样点存在缺陷，数据精度不足，时间序列监测过短，模型支持和技术方法的综合应用有待进一步发展[28](P781)[29](P23)。技术类企业规模化市场服务能力不足，亟待加强市场与行政体系融合以促进雨洪管理向体系化、规模化方向发展。

知识的整合能够为海绵城市建设的多领域合作提供理论基础。受传统以工程为导向的城市水问题治理模式的影响，各领域间是相互割裂的，因而知识资源是分散于城市规划、水利、环境工程、地质及管理科学等各专业领域的。海绵城市作为一项系统性工程，需要进一步对知识资源进行整合，完善多学科团队建设，交叉创新体系，以形成建设的合力。

目前，政策在引导数据、知识、行业体系的整合方面存在缺失。在国家级海绵城市政策文本中，尚未涉及海绵城市建设系统化的人才培养政策或者投入财政资金打造海绵城市建设的数据共享平台。政府的许多努力都花费在具体的技术和工程解决方案上，对科学研究、实验性学习和知识管理的关注不够，有效的知识管理、信息共享和以实验主导的深度学习是当前缺少的。

(三)互动规则现状与问题

在海绵城市建设过程中，行动者之间的互动受到“游戏规则”的影响和制约，“游戏规则”决定了行动者在治理安排中责、权、利的情况。行动者对于投资、收益、风险间的权衡是影响资源持续投入的关键因素，也是海绵城市建设可持续发展的关键。

1.风险与收益规则不对等、不明晰

PPP项目中，政府与企业间互动围绕项目合同展开，双方同时拥有对项目的控制权。但由于海绵城市建设的复杂性，以及地方政府与企业在地位、权力方面的不对等关系，使得管理的主动权集中在政府手中，而信息优势主要集中在企业手中，在二者的合作中，决策权和信息权的分离一方面使得企业在互动中处于弱势地位，另一方面也使得项目的风险收益规则不对等。具体表现为以下几个方面。

(1)正外部性内部化缺乏有效手段。收益分配中海绵城市项目正外部性没有内部化为建设者收益。例如，地表径流减少导致城市内涝减少、排水负荷降低、治污费用减少，间接降低了城市管理运行费用,但这些在合作规则中并没有内部化为建设者的收益[30](P122)。

(2)生态效益货币化工具缺乏。由于缺乏适当的工具将生态效益货币化，海绵城市建设产生的经济效益被低估，致使投资回收年限长达十年以上，导致项目融资缺乏金融市场[31](P175)。相比之下，社会资本更青睐于已经比较成熟的污水处理厂、发电站等具有明确征费标的物并可以产生稳定现金流的基础设施[32](P49)。

(3)运营维护责任界定不清。由于相关单位合作中运营维护责任界定不清，同一项目涉及不同的权属主体、运营维护主体、使用主体和监管主体，因而在项目管理、运营的协调方面存在障碍[33](P899)。

(4)合作中的权责不对等。在政府与企业合作时双方地位不平等,一些地方政府利用强势地位将责任和经济负担转移到企业[34](P8)，过度强调企业的责任和义务而忽视了市场客观规律。政府与社会资本方存在信息不对称，政府相较于社会资本方掌控更多的项目信息，易出现道德风险和逆向选择。

2.公众参与缺乏配套政策与制度保障

通过试点城市政府及相关媒体对海绵城市的宣传，公民对海绵城市已有初步了解，但由于缺乏配套政策为公民参与提供渠道及制度保障[35](P2)，公众参与仅停留在低层次的、自上而下的被动参与阶段，如：接受政府及媒体关于海绵城市的宣传、调研等。公众在深层参与，如参与协作、决策方面仍然不足，在PPP项目签订、建设、运营等阶段往往处于缺位状态，在服务价格决策过程中话语权较低。在参与投资方面，公众对海绵城市支付意愿较低，只能够接受17%水费附加费，购买政府发行的海绵城建设信用证券的意愿是年均资本盈余的55%[36](P19)。

(四)海绵城市建设话语的现状与不足

行动者的“话语”包括规范、价值观、对问题的定义及解决方案在内的观点和叙述。“话语”部分在政策安排模型中内化于资源分配的权力和互动规则之中，体现了不同利益相关群体的观点输出在治理活动中对规则设置和资源分配的影响力度。然而在当前以政府为主导的话语体系下，非政府行动者的话语在政策安排中被考虑的较少，而且话语存在分散性的特征，需要得到进一步的关注和整合。

1.非政府行动主体话语受到关注较少

在以政府为主导的话语体系下，其他行动者话语被纳入决策体系中的数量有限。政府主体对资源配置和规则设定具有主导权，非政府行动者的话语或意见会在一定程度上被政府部门采纳，但是否执行仍由政府决定。具体而言，政府负责对建设全局进行把控，负责制定政策方案、资格审批及监督实施。在项目具体实施层面，规划设计、技术研发、融资、投资、建设运营、验收等则通过政府购买服务的方式进行。在此过程中，非政府行动者主要负责项目的执行，完成被安排的项目任务，而在海绵城市建设的规划安排及规则设置方面能够提供的有效话语不足。

2.非政府行动主体话语体系分散

行动者目标及遵循的规则不同会导致针对如何运用资源达成治理目标产生不同观点。例如，“水利派”认为，不依靠灰色基础设施(如防洪堤等)，只建立绿色海绵系统和生态廊道系统就能够起到防洪作用的观点是不现实的，只利用低影响开发措施使雨水就地消纳的做法是不可行的。“风景园林派”认为，将绿地作为蓄水、渗水设施会影响甚至破坏绿地园林生态，造成土壤污染。不同主体之间针对海绵城市的可行性、实施效果以及如何处理绿色基础设施与传统水利基础设施之间的关系意见不一。相关话语有待进一步的论证、整合，为海绵城市建设问题的解决提供有效支持，避免主体之间盲目争论引发的低效率。

(五)当前我国海绵城市治理所处阶段与下一步推进方向

在总结海绵城市建设特征及问题的基础上，判定我国海绵城市建设的治理模式及推进方向。第一，行动者方面。目前我国海绵城市建设是以政府为主导的。受到资金、技术、知识等资源条件的约束，政府采用社会资本合作的方式将资源带入到项目中来。在这种模式下，地方政府部门在实施层面缺乏协调合作，社会资本方由于风险及收益规则不明晰、不平等导致参与积极性不高。第二，资源分配的权力方面。资源整合方式是以政府为主导的，市场对资源的调配不足，在行政力量的干预下容易出现目标置换问题，使得资源不能够针对城市水问题进行有效分配。传统雨水管理制度惯性使得要素分散于各个专业领域之中缺乏有效整合。第三，互动规则方面。政府和企业以合同作为共同行动准则，双方对合作项目共同拥有控制权，但合作规则体系的建立仍由政府主导，政府既是合作者也是监管者，政府可以其强势地位更改或不履行合约规则；政府与公众间互动规则缺失，公众在协作治理、参与决策等深度参与方面存在不足。第四，话语方面。政府在话语体系中掌握主导权，是规则框架及资源整合的主导者，非政府行动者因其掌握一定的资源，在合作中拥有一定的影响规则的权力，但总体上仍然按照政府设定的规则展开建设活动。在针对海绵城市建设理念的探讨中，各方存在意见分歧，相关话语需要加以整合，为海绵城市建设提供有效方案。综上所述，目前海绵城市治理模式呈现封闭式共同治理模式特点。鉴于目前治理模式中存在的问题，建议由封闭式共同治理模式向开放式共同治理模式转变，使资源在市场作用下得到合理分配及整合，进一步完善行动者间互动规则，发挥其话语在政策制定及项目实施过程中的影响力，促进各方行动者广泛参与到海绵城市建设中来。

四、推进我国海绵城市发展与治理的对策建议

(一)形成多元合作的行动者网络体系

海绵城市工程的正外部性决定了必须有行政力量干预建设，而其结构和内容的复杂性又决定了需要多元主体的参与和有效配合才能够达成建设目标。因此，形成多元参与的行动者网络体系，既需要完善行政体系内部管理与决策结构，也要明确政府主体自身角色定位，使市场在配置资源中的作用得到有效发挥。

1.完善行政体系内部责任分工及决策机制

针对海绵城市政府部门间缺乏统筹协调的问题，一是要明确各部门权责分工，将建设任务细化到各个部门日常业务中，制定相应的绩效考核指标并按照考核结果进行奖惩。二是要建立部门间决策的协调联动机制。海绵城市建设离不开各部间的协调配合，为打破部门间信息屏障，提升决策效率，可建立统一的信息平台，将水体、气象、排水管网和海绵城市设施等信息数据录入系统，实现各部门间信息资源共享，为项目规划和管理决策提供信息参考，提升组织决策效率。

2.促进非政府行动主体参与海绵城市建设

针对非政府行动者参与不足的问题，建议转变政府在海绵城市建设中的角色定位，在治理过程中充当监管者和秩序维护者的角色，为社会参与提供良好的制度环境。政府应以防洪排涝目标为导向进行海绵城市建设顶层设计，规范和统筹海绵城市建设的总体规划和布局，在城市规划中将传统雨水基础设施与海绵城市建设相结合，建立海绵城市管理的相关体制机制。统筹布局海绵城市产业结构，扶持和引导新兴海绵城市相关建设主体，为其提供必要的政策和信息支持。修改和完善社会资本合作的风险分担机制和投资回报机制中不合理之处，为社会参与提供良好的制度环境。

(二)完善资源的市场化分配及整合

针对以行政力量为主导的资源配置模式存在生产要素配置错位及规划缺乏系统性的问题，建议政府引导社会资本参与，以市场化运作模式进行资源配置。可利用财政资金建立股权投资引导基金吸引社会投资，由SPV(Special-Purpose-Vehicle)公司通过引入产业基金扶持行业发展，以基金模式促进资金整合，形成规划、技术、知识、数据集成等相融合的一体化行业体系。

针对海绵城市市场化运作不足的问题，需要在对海绵城市市场规模、服务能力、市场供需等要素充分调研的基础上，以顶层设计规范引领行业总布局，引导城市排水相关企业参与到雨水综合利用产业开发中。以资源优势和产业基础地区为引领，形成跨区域海绵城市建设企业，围绕规划、运营、建设等核心技术展开研究和集成，向资源劣势和雨洪管理需求较大地区推广。

针对知识、技术、信息等资源整合不足的问题，建议构建海绵城市数字化管理平台，推进海绵城市建设的基础信息资源共享。收集城市降水信息、城市内涝多发点、防汛防涝基础设施、土地面积、绿色植物覆盖、道路硬化、黑臭水体等基础信息，在此基础上，利用空间地理信息系统、规划管理信息系统、数字化城市监管信息系统，为海绵城市项目规划及决策提供科学的信息支持。

(三)完善政府与非政府行动者互动规则

1.明晰互动规则中权责分配及风险分担机制

(1)明晰政府与社会投资者的责任边界。基于城市排水工程的总体构架，按照城市地区排水划分区域、横向和竖向特点、功能性质特点、建设条件等要素划分项目工程片区，要保证各个项目片区水文单元和排水系统独立，从而划分清晰的责任边界。对于不便于按照汇水分区或排水分区打包并进行考核的项目，难以严格划分责任边界的，例如新建项目与改造项目并存、涉及主体和责任单位成份复杂等情况，由政府直接投资进行建设。

(2)建立成本补偿机制。一是要进一步建立合理的收益机制，构建海绵城市的收费标准和制度体系，形成合理的政府补贴标准，从收费机制、效益分析、收费标准、政府补贴和保障机制方面进行明确要求。由于海绵城市的建设存在外溢性，要明确污水处理费、公园经营设施的收费、物业服务费、土地房地产交易税费等收费标准。二是建立合理的保障机制，出台相应的资金管理办法，规范资金管理流程，制定监督和约束机制及运营维护资金保障机制。

2.为公民参与海绵城市治理提供沟通渠道及制度保障

城市水问题的管理涉及民众的切身利益，公众参与是海绵城市治理的重要环节。公众参与决策的意见不仅能够影响到基础设施建设规划及设计，而且公众监督也能够为建设的不足之处提供意见，使建设得到进一步完善。针对目前公众参与缺乏配套政策保障及缺少参与渠道的问题，需要在制度层面明确公众参与方式方法、参与流程、责任主体，使公众参与有章可循。政府部门应制定详细的公众参与计划并组织落实，宣传和引导公众参与。除了传统的公众参与方式外，利用微信、微博、公众平台等网络形式拓宽公众反映建议和诉求的渠道，使公众切实参与到海绵城市建设中来。

(四)强化非政府行动者话语在政策安排中的地位

针对非政府行动主体的话语在政策安排中涉及较少的问题，需要明确非政府主体话语表达的途径并以制度加以保障。建立涉及海绵城市建设利益相关者的共同网络，汇集各方建设意见，通过利益相关方组成的委员会以定期会议方式吸纳各界意见及反馈，为整体行动方案及政策安排建言献策。高等院校、科研院所以及相关企业等主体展开合作交流、凝聚共识，发挥在创新系统建设、科研攻关、政策研究、决策咨询等方面的积极作用，支持海绵城市在实践领域的探索与建设。