法治乡村建设的体系与路径研究

中共十九大以来，法治乡村建设作为实施乡村振兴战略、健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的重要组成部分和实现手段，为2018年以来中共中央、国务院连续三年的一号文件所强调，并在《关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》《关于加强和改进乡村治理的指导意见》等文件中作出具体部署。2020年2月5日，习近平总书记主持中央全面依法治国委员会第三次会议并发表重要讲话《推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用》，指出“中国特色社会主义实践向前推进一步，法治建设就要跟进一步”，要“更好发挥法治对改革发展稳定的引领、规范、保障作用”。循此思想，会议通过了《关于加强法治乡村建设的意见》，以期为乡村振兴战略提供法治保障。2020年10月，十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》将深化农村改革，走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面推进乡村振兴，全面实施乡村振兴战略列为十四五规划目标之一。2021年4月，中共中央、国务院联合发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，将加强基层法治建设作为加强基层治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分。综合上述党和国家方针政策可知，以习近平法治思想为引领，推进乡村法治建设，发挥其对深化农村改革的引领、规范和保障作用，已成为十四五规划期间实施乡村振兴战略和加强基层治理体系和治理能力现代化建设的重要抓手。

法治乡村建设，涉及到涉农立法、执法、乡村司法保障、矛盾纠纷化解和平安建设，涉及到法治宣传和公共法律服务供给，以及乡村依法治理等诸多方面，是一个较为庞大的系统工程。抓好法治乡村建设应该提纲契领，纲举目张。

一、坚持和加强党的领导以引领法治乡村建设的方向

我国《宪法》规定，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。习近平总书记指出，“党的领导是推进全面依法治国的根本保证”。法治乡村建设，作为推进乡村治理体系和治理能力现代化的重要組织部分，涵摄于党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村基层治理体系，坚持和加强党对法治乡村建设的领导，是党的政策和国家宪法法律的必然要求。

在法治乡村建设中坚持和加强党的领导，必须落实《中国共产党农村工作条例》（2019）和《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（2018）的规定，确保党在其中“始终总揽全局、协调各方”的地位与作用，为法治乡村建设提供坚强有力的政治保障，保证法治乡村建设沿着正确的方向前进。

坚持和加强党对法治乡村建设的领导，要求各级党组织充分认识到法治乡村建设的重要意义，理解法治乡村建设在实现全面依法治国和实施乡村振兴战略中的基础性地位，思想上高度重视，组织上健全完善领导体制机制，以切实的举措加以落实。要全面推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村“两委”班子成员交叉任职，从组织上保证党对村民自治和法治乡村建设的领导。要从制度上健全党对法治乡村建设的领导，保证党对乡村政治、经济、社会、文化和生态各方面事务及其法治化的知情、参与，确保基层党组织对村级重要事项、重大问题决策的提议权，进而使党的领导在乡村法治建设中贯穿各个领域各个方面各个环节，落到实处，产生成效。

二、聚集和发挥自治、德治的合力效应以丰富乡村法治建设的内涵

法治乡村建设不仅是推进全面依法治国的必然要求，同时也是健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的重要组成部分，是落实乡村振兴战略、实现乡村社会治理体系和治理能力现代化的有力保障。在新的历史时期，党和国家已经将“自治、法治、德治相结合”作为乡村社会强基固本，健全乡村治理体系所应遵循的方法论，为乡村法治建设提供了价值尺度与目标方向。十九届四中全会通过的《决定》也将“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”作为在“坚持和完善”共建共治共享的社会治理制度体系中健全乡村基层社会治理新格局的主要路径。根据该《决定》以列举方式所明晰和界定的中国特色社会主义制度的具体内涵，党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系业已成为中国特色社会主义制度的重要组织部分！

在法治乡村建设中发挥自治、德治的协调效用，必须秉持系统观念，自治、法治与德治，虽然各有侧重，如《关于加强法治乡村建设的意见》中所指，“以自治增活力、法治强保障、德治扬正气”，但不能各自为政，“三治”不是并行线，必须相互融合，发挥其系统功能，整体效果。以自治为核心，需要以法治划定有限政府的权力界限，确保乡村自治在法治的轨道上顺利实现;需要在德治提供的情感基础上主动维护良好的自治秩序。在实践乡村自治的过程中，除了充分发挥村民的主人翁精神，也需要发挥法律的规范引领作用和道德的教化约束作用，同时提升村民的法治信仰和道德自觉。发挥自治、法治、德治“三治合一”的系统功用，必须以法治保障自治、规范自治、实现自治，以德治支撑自治、滋养自治;在自治中实现法治，践行德治;在德治中促进法治;在法治中体现德治，实现民意、法律和道德相辅相成、自治、法治和德治相得益彰，最终达至乡村社会的善治。

三、健全并落实完备的制度体系以构建法治乡村建设的依托

法治乡村建设，所追求的是乡村社会各个领域各个方面都能够在党的领导下达到全面的法治状态，均能够实现有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠的法治状态，实现立法科学、执法严格、司法公正、守法自律的法治状态。

首先应完善涉农立法。一是围绕实施乡村振兴战略、加强和改进乡村治理，抓好农村改革重点任务等方面的新情况、新问题，重点就维护农民权益、解决农民后顾之忧、化解农村社会矛盾等方面加强制度建设，充分发挥法律的引领、规范、保障和推动作用。二是开展涉农法律法规规章的立法后评估工作，提高立法科学性，促进法律法规的实施实效。

其次应规范涉农执法。一是明确法定职责和权限，严格执法。二是加强对执法工作的监督，健全完善执法工作投诉举报处理机制和行政处罚裁量基准制度，落实行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究、侵权须赔偿。三是加强队伍建设，提高执法队伍法治意识和职业素养。

第三，强化乡村司法保障。完善司法为民便民利民措施，加强人民法庭建设，完善人民法庭巡回审理制度，畅通司法便民“最后一公里”。拓展涉农公益诉讼范围，依法保障农民群体利益。保障乡村社会在党的领导下实现充分自治，依法打击乡村社会黑恶势力。提升乡村社会法律援助和法律服务水平，完善法律救济措施。

第四，健全乡村矛盾纠纷化解和平安建设机制。畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，健全乡村矛盾纠纷一站式、多元化解决机制和心理疏導服务机制，坚持和发展新时代“枫桥经验”，努力将矛盾化解在基层。充分发挥人民调解在化解基层矛盾纠纷中的主渠道作用。加强对社区矫正对象、严重精神障碍患者、刑满释放人员、社区戒毒与社区康复人员等特殊人群的教育监督和服务管理，防范化解社会风险源。

第五，健全村民依法自治机制，培育村民依法自治能力。畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。在基层公共事务和公益事业中广泛实行村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，聚焦群众关心的民生实事和重要事项，定期开展民主协商。开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化。深入推进村务公开、政务公开、财务公开和党务公开，依法保障村民知情权、参与权、表达权、监督权，实现村民自治制度化和规范化。

第六，加强乡村公共法律服务建设，完善乡村基层公共法律服务体系。要在场所、资源、机制、人员等方面做好配备，让法在身边，为释法、学法、守法、用法提供充分的实现条件。

四、培育并践行成熟的法治理念以夯实法治乡村建设的根基

习近平总书记指出，“人们没有法治精神、社会没有法治风尚，法治只能是无本之木、无根之花、无源之水”。法治精神是“使法必行之法”，是法治的灵魂。建设法治乡村，必须在乡村社会里将法治精神熔铸到内心中、根植于头脑里、落实到行为上。法治并不体现于普通民众对法律条文有多么深透的了解，而在于努力把法治精神、法治意识、法治观念熔铸到人们的头脑之中，体现于人们的日常行为之中。因此，在法治乡村建设中培育人们的法治精神，就必须要更加注重其实践性，要将法治精神、法律制度、法律规范转化为人们的行为自觉，落实到每一个人，实践在每一种法律关系，表现在社会生活实践的方方面面、时时处处。

法治教育在其中显然具有不可或缺的重要意义。通过法治教育，可使人们了解宪法和法律的主要内容，形成对宪法和法律的正确认识，把握宪法法律的精神内涵。使村民在懂法的基础上行使知情权、参与权、表达权、监督权，将基层直接民主真正落到实处，为基层社会稳定奠定坚实的基础。但法治教育的内容，不能局限于法律知识与法律规范的传播，更在于法治精神的弘扬、法治信仰的培育，法治认识方式、行为方式、生活方式的养成。法治教育的方式不应局限于书本和课堂，而应将其融入生活，融入法治实践，融入到立法、执法、司法、守法全过程。法治教育，应当形式与实质并重，理念、知识、体验互融，纳入国民教育体系，形成全民、终身、实践导向的长效机制，成为人们“活到老，学到老”的生活常态和应尽义务。

法治教育，要通过群众喜闻乐见的形式，寓教于乐、潜移默化、熏陶渗透;要“贴近实际、贴近生活、贴近群众”，因地制宜、因人制宜，使其具体化、形象化、生动化、生活化;要充分发挥地方法治文化传统的积极作用，要建立健全并贯彻落实立法执法司法部门普法责任，使立法执法司法过程变成最生动的法治教育实践课程，便人们在其中感受到公平正义的法治精神，感受到情理法的血肉交融、和谐统一，感受到法治的具体、鲜活与实践特性;要特别注重抓住领导干部这个“关键少数”，发挥其在遵法学法守法用法等方面率先垂范、以身作则的榜样作用。

五、建立并遵循科学合理的指标体系以检验法治乡村建设的成效

建立科学的法治建设指标体系和考核标准，这不仅对于建设法治国家、法治政府，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。同样，对于乡村法治建设也具有重要的指导意义。因为，建立科学合理的指标体系和考核标准，既能对乡村法治建设状况进行客观评价，又能充分发挥人民群众参与、评价、监督乡村法治建设的作用，从而发挥检验乡村法治建设成效，预防、纠正破坏乡村法治现象的功效。而检验乡村法治建设的指标，可以上述加强党的领导、发挥自治、德治作用，健全完备的制度体系、培育成熟的法治理念等四个大的方面来分别细化、设计。■

（陈荣文，福建省社会科学院法学研究所所长、研究员/责编 刘玉霞）