发展保障性租赁住房的背景意义和对策

十八大以来，中共中央和习近平总书记把解决人民群众的住房问题作为民生发展的重要方面和内容，多次强调“房子是用来住的、不是用来炒的”理念和定位，逐步加大棚户区改造力度和保障性住房建设投资，有效改善了城镇户籍困难群众住房条件。进入新发展阶段，为解决新市民、青年人等群体住房困难问题，中央明确提出加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，2021年6月24日国务院办公厅发布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（以下简称《意见》），提出突出住房的民生属性，扩大保障性租赁住房供给，缓解住房租赁市场结构性供给不足，推动建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，推进以人为核心的新型城镇化，促进实现全体人民住有所居。本文就《意见》出台的背景意义和贯彻思路等谈谈思考和认识。

一、《意见》出台的背景和意义

1.房价与空置率双高位且泡沫大。我国住房制度市场化改革开始于1998年。经过20多年的发展，2020年中国房地产开发投资额为14.14万亿元，其中住宅开发投资额为10.45万亿元，占比为73.87%;商品房销售面积达到17.61万平方米，土地成交价款1.73万亿元。房地产市场的蓬勃发展，在满足大部分人住房需求的同时，也带来一些问题。一是在一二线城市形成了土地财政。土地出让金成为许多城市财政收入的重要来源，占财政收入比例不断提高，形成了土地依赖症。二是富裕地区、富裕人群形成了投资房地产的偏好和趋势。房子偏离了住的功能、成为了炒的对象，购房成为了很多有钱人的投资理财工具和财富增值途径，导致房价严重偏离其使用价值（房租），例如一套市场价格500万元的住房，如果把这500万元用于银行理财可以获得18万元的收益，但其房租收入只能达到8万元，其10万元的差距就是房价偏离其使用价值的部分，即为房地产的泡沫。长期以往，导致社会资本大量流入房地产领域，房地产泡沫会越来越大;由于许多投资来自银行贷款等，金融风险会越来越高。让房子尽快回归住的功能，消减其投资价值，正是《意见》出台的背景之一和意义所在。

2.新市民与青年人难以融入城市。房地产的蓬勃发展，一方面解决了大多数人的住房需求、改善了市民住房条件，也表现出其弊端。一方面富裕家庭具有了多套住房;另一方面房价高涨，贫困家庭尤其是青年人、新市民住房难问题一直存在，影响人口城镇化进程。不少家庭因为贷款买房变成了房奴，父辈为了支持孩子买房省吃俭用，影响社会消费和经济发展。国务院出台《意见》，旨在通过加快保障性租赁住房建设，促进这些问题与弊端的解决。

二、《意见》的特点和政策效能

1.注重制度创新。一是明确对象标准及主体责任。《意见》明确，保障性租赁住房主要解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题，以建筑面积不超过70平方米的小户型为主，租金低于同地段同品质市场租赁住房租金。《意见》明确，城市人民政府对本地区发展保障性租赁住房负主体责任，并由其按照保基本的原则确定准入和退出的具体条件、小户型的具体面积等。二是注重市场机制和供需匹配。《意见》强调，充分发挥市场机制作用，引导多主体投资、多渠道供给，坚持“谁投资、谁所有”，主要利用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地和存量闲置房屋建设，适当利用新供应国有建设用地建设，并合理配套商业服务设施。支持专业化规模化住房租赁企业建设和运营管理保障性租赁住房。《意见》要求城市人民政府摸清保障性租赁住房需求和存量土地、房屋资源情况，结合现有租赁住房供求和品质状况，从实际出发，因城施策，采取新建、改建、改造、租赁补贴和将政府的闲置住房用作保障性租赁住房等多种方式，切实增加供给。三是严格监督管理和政策衔接。《意见》要求城市人民政府建立健全住房租赁管理服务平台，加强对保障性租赁住房建设、出租和运营管理的全过程监督，强化工程质量安全监管。保障性租賃住房不得上市销售或变相销售，严禁以保障性租赁住房为名违规经营或骗取优惠政策。《意见》要求各地对现有各类政策支持租赁住房进行梳理，把符合规定的有关政策纳入保障性租赁住房规范管理，否则不得享受国家对保障性租赁住房的专门支持政策。

2.注重政策支持。一是土地支持政策。包括人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，可探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房，农村集体经济组织可通过自建或联营、入股等方式建设运营保障性租赁住房;企事业单位依法取得使用权的土地，建设保障性租赁住房可以并变更土地用途，不补缴土地价款，原划拨的土地可继续保留划拨方式;鼓励将产业园区统一建设宿舍型保障性租赁住房，工业项目配套建设行政办公及生活服务设施的用地比例上限由7%提高到15%;允许闲置和低效利用的商业办公、旅馆、厂房、仓储、科研教育等非居住存量房屋，不变更土地使用性质，不补缴土地价款，改建为保障性租赁住房;鼓励在地铁上盖物业和新建普通商品住房配建一定比例的保障性租赁住房等。二是金融支持政策。允许建设保障性租赁住房的集体经营性建设用地办理抵押贷款;支持银行业向保障性租赁住房产权和建设运营主体提供长期贷款;支持金融机构发行金融债券，用于保障性租赁住房贷款投放。企业持有运营的保障性租赁住房具有持续稳定现金流的，发行住房租赁担保债券。支持商业保险资金参与保障性租赁住房建设等。三是税费支持政策。中央通过现有经费渠道，对符合规定的保障性租赁住房建设任务予以补助。对保障性租赁住房项目免收城市基础设施配套费。对利用存量建筑建设保障新租赁住房的，比照适用住房租赁增值税、房产税等税收优惠政策，用水、用电、用气价格按照居民标准执行。

3.突出政策效能。《意见》注重政策落地效能，要求各地精简保障性租赁住房项目审批事项和环节，构建快速审批流程，提高项目审批效率。利用非居住存量土地和非居住存量房屋建设保障性租赁住房，可由市县人民政府审查建设方案，出具项目认定书后，由相关部门办理立项、用地、规划、施工、消防等手续。不涉及土地权属变化的项目，不再办理用地手续。探索将工程建设许可和施工许可合并为一个阶段，实行相关各方联合验收等。可以预见，《意见》在各地实施落地后，会出现以下效能：一是房地产市场结构会发生变化。保障性租赁住房在城市居民尤其是新市民、青年人住房市场中的占比会加大，人们住房问题的解决将逐步由买房的单一渠道逐步向买房与租赁并重转变，形成新的供给格局。二是房地产市场将由热趋冷。《意见》实施将有利于解决新市民、青年人住房问题，新市民、青年人的买房需求会减弱，有利于平抑过高的房地产价格。

三、落实《意见》的对策

尽管《意见》明确了保障性租赁住房的基础制度、支持政策，并对其组织实施提出要求，但其效能的体现仍依靠各地的具体落实和积极推进。《意见》明确的保障性租赁住房的基础制度、支持政策主要面向人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，这些城市也是落实《意见》的主体。

1.抓住机遇，把实施《意见》列入重要议事议程。进入新时代，能否吸引年轻人到城市创新创业，成为衡量城市发展活力的重要指标，城市人口增减也成为影响城市发展的重要因素。为了增加城市人口，尤其是吸引以大学生、研究生为主体的年轻人以及不同层次人才就业创业，不少城市大力积极创新住房政策推进人才公寓、廉租住房等建设。《意见》的出台，对城市解决以新市民为主体的蓝领工人、技能型人才以及大学生、研究生为主体的青年人才等群体住房困难提供了机遇、带来利好政策。人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市应抓住机遇、快速行动，把实施《意见》列入重要议事议程，结合自身实际制定保障性租赁住房发展规划，加大《意见》宣传落实力度，调动各方面积极性，加快保障性租赁住房供给。

2.勇于创新，尽快解决新市民、青年人住房问题。围绕缓解住房租赁市场结构性供给不足，推动多主体供给、多渠道保障。充分用好《意见》政策，全面挖掘土地资源、调动各界力量。一是探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房。首先利用好郊区集体经营性建设用地和集体企业资金建设保障性租赁住房。这样可以促进郊区乡村振兴，又可以缓解新市民、青年人等群体住房困难。二是利用企事业单位自有土地建设保障性租赁住房。既能充分利用企事业单位土地空间资源，又能解决单位人才及青年人住房问题，还能促进产住融合，降低员工交通成本、提高绩效。三是通过产业园区配套用地面积由园区或政府投融资平台建设保障性租赁住房，面向园区企业人才及青年人提供保障性租赁住房，促进“产业集群化、集群园区化、园区社区化、社区城镇化”“四化”园区建设。四是将非居住存量房屋改建为保障性租赁住房。对这类情況，《意见》提出由市县人民政府组织有关部门联合审查建设方案，出具保障性租赁住房项目认定书后，由相关部门办理立项、用地、规划、施工、消防等手续。这需要县市政府抓好落实、积极推进，并对这类项目取得保障性租赁住房项目认定书后，落实比照适用住房租赁增值税、房产税等税收优惠政策，用水、用电、用气价格按照居民标准执行的政策。各地在《意见》执行者遇到的具体问题，应及时上报请示上级住建部门，创出的新经验、形成新的模式等，也应及时上报推广。■

（刘文俭，中共青岛市委党校管理教研部主任、青岛市情研究中心主任、教授/责编 张 栋）