城镇化视角下的保障性租赁住房研究

李杨 杨森

一、保障性住房产生的背景

（一）住房市场现状

自住房体制改革伊始，我国房地产市场开始全面市场化和商品化。中国房地产市场蓬勃发展，城乡居民居住水平明显上升。房地产市场化带动上下游经济的巨大繁荣，也构成了重要的地方财政收入，但住房完全市场化的弊端也逐步展现：房地产市场只为商品住宅逐利，却长期忽略住房兼负的社会福利属性。

产权型商品住宅是一种具有多重属性的资产，其同时具备了居住和投资等属性，还承载着许多居住之外的东西，本地的户籍、子女的教育等甚至是婚恋都与房子挂钩。同时，房价收入比高企，限购限贷挤压购房者。高企的房价阻碍新市民及刚毕业尤其是农村籍大学生入驻大城市的机会。我国核心城市当前房价收入比高于大部分国际城市，我国大陆的四大一线城市中有深圳、北京2座城市房价收入比高于40，而广州和上海的房价收人比也均在35左右，远高于国际主流城市10—20左右的区间水平（见图1）。

经过多次周期性的调控，尽管当前整个商品住宅市场处于平稳发展期，但居高不下的房价尤其是中大城市房价，远远超过普通购房者的支付能力。无论是政府还是开发企业均过于偏重商品住房开发，保障性住房供给不足。同时无论是廉租房还是公共租赁住房均未把流动人口和非户籍人口群体纳入其中。

（二）城镇化背景下的住房问题

我国东西部经济发展不平衡，长期的城乡二元结构的发展模式，导致农村剩余劳动力不断涌向东部沿海城市及主要大城市。中大城市具有较好的经济基础，较好的公共资源，更多的就业机会，城市群、大城市对人口的虹吸效应会进一步延续。然而流动人口、非户籍人口长期处于住房保障的真空地带。根据七次人口普查数据，我国城镇化率已经上升到2020年的63.9%（见图2），这与十四五（2021～2025年）规划期末城镇化率达到65%，相差仅1.1%。但2010～2020年城镇自然增长人口年均增长370万人左右，每年对城镇化率增长的贡献仅约0.22个百分点。城市新增人口主要来自流动人口。

2019年中国净流入人口前十的城市，主要集中于东部沿海大城市，流入人口占常住人口的23～40%。这些区域产业基础好，就业机会多，能有效的吸引外来人口。如何有效的，留住流入人口，保障城镇化质量，对于城镇化的发展显得至关重要。

第七次人口普查数据显示，2020年我国流动人口为3.76亿人，与2010年相比增长1.54亿人，是2000年水平的3倍有余。而流动人口住房自有率持续处于低位，且大部分未享受到保障性住房政策。

显然，能否保障存量和增量农业转移人口（进城务工人员及新就业大学生尤其是农村籍大学生）在城镇“稳得住、留得下、干得好”，将成为关系我国“十四五”新型城镇化能否平稳健康发展的重大战略问题。

（三）租购并举，住房问题的政策解

2015年，中央明确提出要发展住房租赁市场，建立“购租并举”的住房制度。2016年的中央经济工作会议进一步提出“房子是用来住的，不是用来炒的”。十九大提出“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”。2021年6月《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》（以下简称《意见》）明确指出“坚持以人民为中心，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，突出住房的民生属性，扩大保障性租赁住房供给，缓解住房租赁市场结构性供给不足，推动建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，推进以人为核心的新型城镇化，促进实现全体人民住有所居”。

二、保障性租赁住房发展的主要问题

保障性租赁住房的构建，是为贯彻中央以人为本的治国理念，实现共同富裕的核心价值观，促进社会公平;是城市化健康发展的有力措施，推进以人核心的城镇化，促进实现全体人民住有所居。但同时保障性租赁住房的发展也是一个复杂的系统工程，存在多方面的现实问题，需要在未来实践中探索解决。

（一）保障性住房保障目标

保障性住房是政府为帮助中低层收入群体解决住房难题，根据相关法律法规建设的限定面积、租金及建筑标准的政策性住房，强调住房困难群体的居住权。我国保障性住房根据产权性质可以分为两种：一是由廉租房、公共租赁房为主的租赁型保障房，二是以限价房、经济适用房为主的购置型保障房。

其中保障性租赁住房，保障群体为住房困难的青年人及新市民，保障的必要性在于这一群体的支付能力和当前住房租购价格之间存在的整体性差距——这种住房困难是由当前的价格泡沫和住房供给不足导致的，而非由于贫困。这决定了保障性租赁住房，将是一种带有市场调控性质，以保障为目的，强调以市场化手段运行的保障政策。

另外，居住权利显然不只包含价格可负担的住房，还包含着与住房密切关联的，作为居民应享有的公共服务。如果说保障性租赁住房的政策目标在于保障新市民和年轻人的居住权利，促进我国城市化健康有序推进，那么租售同权的落实也必然是相关政策需要关注和解决的问题。

（二）《意见》的未尽问题

运营主体不清。《意见》指出企事业单位依法取得的土地、集体用地、产业园用地及存量非居住用房等可以进行保障性住房建设，但尚未明确保障性住房运营主体或运营主体的要求。

保障群体的界定范围模糊。《意见》指出，保障性租赁住房主要解决符合条件的新市民、青年人等群体住房困难问题。但这一群体范围很难确定，从宽泛的意义上，这包含着几乎所有城市流动人口和非户籍人口，也是住房租赁市场需求绝大部分，但作为保障性的政策，保障对象通常不应是市场需求的整体。如何界定保障对象的范围也是有待明确的问题。

定价机制不够健全。《意见》指出保障性租赁住房租金应低于同地段同品質租赁住房租金，但尚未指明租金确定的机制和原则。

尚未明确承租人调整和退出机制。新市民和年轻人，是充满变动和变化的群体，以其为对象的保障住房，必然需要面对比较频繁的调整和退出，需要机制性的安排。

公共服务均等化。这也是和达成保障目的密切相关的关联问题，这要求租售同权的推进和落实。

三、保障性租赁住房发展建议

（一）机制层面

国家及地方政府出台包括土地、税收、供给方加入和推出机制，保障对象的审核和退出机制，落户机制对接等政策法规，确保保障性租赁住房工作的顺利开展。

1.出台相应的加入和退出机制政策。约束相关方有序进入，出台包含土地、税收等优惠政策，降低保障性租赁住房的建设成本，并建立多种类的市场供应体系，来满足不同需求租客的要求，使每个租房者都能在租赁市场中租到自己满意的房子，以此来推动租赁市场发展。

2.确保保障性住房用地优先供应。首先，城市应当响应国家号召，建立住房保障评估体系并明确奖惩制度，并将其纳入政绩考核，以规范政府的土地供应行为。其次，各地的规划、土地、房产等部门要综合考虑所在区域的整体中长期城市规划，避免过度拆迁导致资金的浪费。加快棚户区改造、居民异地安置来提高土地利用率，为住房保障和公共服务配套提供宝贵空间。在中大城市交通通达性较好的地段，出让土地时，强制配置租赁型住房建设指标。

3.建立住房准入动态调整及退出机制。与社会保障部分联动，实现信息共享，建立保障性租赁住房准入标准动态调整机制，退出机制。保障住房居民主动退出的动力较弱，因此相关部门既需要退出机制的宣传也需要完善法律法规，保障强制退出（如离开现有城市或非本人居住），建立核查制度——地方政府应为其管辖范围内享受保障性租赁住房的家庭建立住房保障与个人信用体系相衔接的机制。

（二）金融层面

针对从事保障性租赁住房的主体方，在融资贷款方面提供政策支持，同时推动资产证券化、贴息补贴等优惠政策。

1.支持金融机构发行金融债券，募集资金用于保障性租赁住房贷款的投放。支持企业发行企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等公司信用类债券，用于保障性租赁住房建设运营。企业持有运营的保障性租赁住房具有持续稳定现金流的，可将物业抵押作为信用增进，发行住房租赁担保债券。同时推动持有型租赁用房的资产证券化，便于相关方融资需求。

2.加大租赁型保障住房资金投入。保障性租赁住房建设初期会需要大量的资金，政府应积极提供财政支持同时引导社会资本参与建设保障性租赁住房中，以债券、资产证券化的方式进入资本市场，吸收社会资金。成立租赁型保障住房建设投资基金，减轻财政当期支付压力，建立滚动发展基金。同时给予持有方及运营方进行贴息贷款补贴等优惠政策。

（三）管理层面

1.建立专业化机构，完善保障性租赁住房的运营机制。由政府牵头建立专业化机构，并与公安、房管、税务、教育等部门联合，充分整合管理资源，共同建立、强化保障性租赁住宅市场运营机制，维护市民合法权益。进行统一化、专业化的管理，将房源统一纳入保障租赁住房管理系统，对出租面积、套数、租金等房源信息在网上进行公示，保证信息的透明化;统计承租者身份、学历、收入状况等信息，建立核查制度，確定符合保障条件的群体，同时注意要保护好承租人的个人隐私，防止信息的泄露。若保障性住房分配机制中出现骗租行为，政府必须加大处罚力度，并鼓励公众舆论进行监督，发展透明化管理，确保保障性住房分配管理的公平公开性。坚持“公开摇号、顺序选房”制度，保障承租人的知情权及社会的监督权，分配保障性住房时期邀请公证处、新闻媒体及人民群众参与，保障承租权分配的公平、公正、公开。

2.建立合理定价机制。建议保障性租赁住房价格租金建立统一长效机制，厘清作为参照对象的市场租金评估标准和保障性租凭住房定价标准。在定价中建设运营成本至关重要，要在保证租赁住房质量的情况下适度降低建设成本来实现较低的租金。建立运营成本核查制度，全程对成本进行监督，并将信息公开化、透明化，开展全民监督。统一的运营管理也可以有效的节约管理成本、运营成本。同时国家给予政策补贴，如税收减免、提供无息贷款等，来确保保障性租赁住宅市场的持续运营。

3.其他方面。保障性租赁住房针对性解决新市民、新青年短期的住房问题。年轻群体通常对社区氛围有一定的要求，在意社交属性配套、房屋的品质（社区环境、居住氛围）、通勤时间长短等因素。从长期来看，需要对有孩子的家庭提供教育类增值服务，如托管服务、社区图书馆、儿童娱乐区等。

（四）关联方面

推进租售同权，保障租户平等获得公共服务的权利。租房群体在对就业、子女教育、公共资源分配上往往处于劣势，在子女受教育上问题尤其突出。通过租售同权，来保障住房者公共服务权益尤其是公平的教育权利。同一个行政区域范围内，实现租售人群享有均等的就学的权利，确保租客的孩子均有学可上。建议教师轮岗制，使优质的教育资源流动起来，消除教育资源分布不均衡问题，缩小校际差距;通过多渠道来引进优质的教育资源，如加大教育经费的投入、整合教育资源、引进先进设备等方式发展多途径的优质教育、提高教育质量。■

（李杨，青岛同盛博安咨询管理有限公司董事长;杨森，山东同策地产研究院高级研究员/责编 张 栋）