英国主办气候大会：展现形象还是暴露不足？

张蓓

2021年11月1日，英国首相约翰逊在联合国气候变化大会（COP26）的开幕式上发表讲话。

2021年10月31日至11月12日，第26届联合国气候变化大会（COP26）在英国城市格拉斯哥举办。这是2015年巴黎气候变化大会之后最重要的一次气候变化会议，将影响未来几十年全球气候治理格局。这次大会对于英国也有特别意义，是其脱欧后重大“主场外交”，被视为展示脱欧后“全球英国”（Global Britain）的重要机会。

主办COP26，任务重困难大

2021年3月，英国政府发布了外交指导文件《综合评估报告：竞争时代的全球英国》。在这份报告中，英国对自身的世界定位是“一个有全球视野、致力于解决问题和分担责任的国家”，将更多利用“召集力”，在国际事務中扮演“外交斡旋人”角色。而主办COP26被放在重要位置，同一份文件中写道：“2021年是英国领导力之年，而主办COP26正是英国展示国际领导力最重要的活动。”

作为主席国，英国有诸多重要职责。首先要多方斡旋确保会议取得实效。在大会召开前，候任主席国要开展大量外交工作，与190多个缔约国以及联合国机构开展对话，多方协调以确保一致行动。这对主席国专业能力、资源投入度、国际影响力提出很高要求。其次是会议组织和安排工作，无论是多边谈判还是公共活动，东道国都需要事无巨细地做好安排。2015年巴黎会议的成功就离不开时任法国外长法比尤斯及其团队所做的大量外交工作及为会议创造的开放氛围。

但疫情持续给英国带来许多挑战。首先，本届会议需要各国提升气候雄心，并完成诸多棘手问题的谈判。在疫情延宕给各国经济造成重创的背景下，如何号召其他国家加大气候行动是英国面临的重要挑战。其次，疫情给会议举办带来诸多实际困难。此次会议参会人数众多，自新冠疫情暴发以来，举办如此规模国际会议除东京奥运会外尚无先例。相比奥运会在相对封闭的环境举行、疫情风险相对可控，COP26的防疫工作难度更大。

批评声大于对“全球英国”的认可

英国从2020年初开始筹备COP26，具体工作细节在2021年下半年逐渐明晰。作为COP26主席国，英国的确吸引了国际目光，但事与愿违，外界批评的声音远大于对“全球英国”的认可。

首先，资源投入和组织能力受到质疑。2020年2月，英国政府任命商业、能源和产业战略部大臣阿洛克·夏尔玛担任COP26候任主席，并责成内阁的“气候行动执行委员会”确保政府各部门协调。但外界普遍认为与法国、墨西哥等国担任主席国时倾尽外交能力不同，英国对COP26的投入明显有限。不仅首相约翰逊对COP26投入不足，候任主席夏尔玛在2021年1月前也是兼职身份。此外，秋季以来英国疫情有加重趋势，据媒体报道英国曾向不发达国家参会者承诺的“注册即有疫苗”也未兑现，还有一些不发达国家参会者因航班问题无法抵达英国。会议的包容、可及、安全性均受挑战。

其次，示范作用难以服众。2021年9月，英国首相约翰逊在联大发表演讲，将英国称为气候行动的“先驱者和领路人”。近年来英国也确实在气候变化领域有一些举措，如成为第一个为零碳排放立法的主要经济体，还承诺将在2024年前终止煤炭发电，2030年前停止汽油和柴油车销售，发布《绿色革命的十点计划》规划国内绿色转型等。然而，诸多观察者都认为英国应对气候变化的措施经不起检验。根据“气候行动追踪”网站的统计，英国的气候变化应对相关资金“严重不足”，且英国还大规模缩小了发展援助规模，这一举动与其帮助不发达国家适应减排的承诺背道而驰。在贸易领域，英澳自贸协定去掉了《巴黎协定》关于“温升控制在低于2度的水平，并向1.5摄氏度温控目标努力”的表述，受到环保人士猛烈抨击。此外，首相约翰逊一方面在联大会议中号召各国停止为火力发电融资，减少国内煤炭发电，一方面又大力开发同为化石能源的油田项目，其中最大的Cambo油田预计2050年前产量会达到1.5～1.7亿桶。

最后，外交行动效果有限。英国宣称将气候置于2021年双边与多边议程的中心，COP26候任主席夏尔玛也在会议前几个月密集开展全球访问，和气候大国积极互动，但许多气候变化相关进展均是大国主动作为，与英国外交行动关系不大。此外，英国本将气候作为G7峰会重点，但这次峰会在英国力推的“发达国家每年向发展中国家提供1000亿美元资助”问题上并未取得具体进展。

凸显脱欧后英国外交面临的三大掣肘

此次英国主办COP26受到的多重质疑清晰展现了英国脱欧后在国际舞台发挥作用所面临的掣肘。

一是脱欧对英国政治的持久戕害。脱欧五年来，英国政治生态急剧变化，这段历史将对英国政治和政坛产生持久影响，其中一个具体结果就是英国政坛迅速迭代，且根据脱欧的意识形态进行了大换血，但后脱欧时代英国政治的宠儿并不都是最有能力的领导者和管理者。一个简单的例子是，首相约翰逊本想招募前首相卡梅伦或前外交大臣黑格担任COP26主席，但均未成功，最终人选夏尔玛无论国际知名度还是专业性，都远逊于美国气候特使克里和中国气候事务特使解振华。

二是国内议程与国际议程的内在冲突。脱欧与疫情加深了英国内部发展困境，这将制约英国在国际舞台上发挥作用。为稳固2019年大选保守党在北部获得的新政治版图，约翰逊政府提出拉平地区发展差距的口号“level up”，并将此作为其首要国内议程。作为此议程的一部分，英国打算批准坎布里亚地区煤矿项目，以促进该地区的投资与就业，但这将直接损害英国国际清洁能源倡议的公信力。此外，近期疫情冲击叠加能源危机，导致英国政府零碳转型策略的经济和政治成本都大幅升高。英国国内持续的能源需求与长期绿色发展多边努力之间的矛盾在短期内被激化。

三是难以在复杂大国关系中纵横捭阖。在《综合评估报告》中，英国对自身适应大国竞争时代的能力持乐观态度。然而从COP26的组织中可以看出，英国很难在大国关系中做到“面面俱到”。10月20日，在英国议会就AUKUS对中英关系影响的辩论上，有英国议员指出，AUKUS协议后中英关系的现状将损害英国影响中国气候变化政策的可能性。另外，相比法国主办巴黎气候大会时成功借助欧盟的力量，英国可借重的力量十分有限。现实中的大国关系格局比如英欧关系持续紧张、英美关系一直不平衡不对称等，将制约英国实现真正的外交雄心。