印度战区改革面临落地难题

王瑟

9月8日，据印度媒体披露，印度军方已任命四位三星级将领分头研究新战区司令部的组建工作，希望在未来两三年内完成战区改革，这是印度军事改革的又一重大举措。近年来，印度着力推动战区改革，欲借此整合三军，提高作战能力。但目前为止，这些动作仍是“雷声大，雨点小”。未来，印度战区改革仍面临诸多挑战。

改革蓝图渐显

1948年，印度首任总理尼赫鲁决定废除原英印部队总司令职位，实行陆海空三军分立，各自对国防部负责。此举意在使三军相互牵制，防止军队权力过大危及政权，但三军互不统属也给印军内部造成诸多痼疾。一是作战缺乏协同。因缺乏统一指挥和作战方针，在战场上三军往往各自为战。例如，1999年，印度与巴基斯坦在克什米尔地区爆发卡吉尔冲突，印度陆军在战斗初期强烈拒绝空军介入，后期空军参战后亦自行其是，与陆军缺乏沟通。二是“地盘之争”激烈。因印军资源有限，三军频繁相互“抢人、抢钱、抢设备”，内耗严重。三是资源浪费。三军均有独立的后勤、训练、装备维护系统，运营成本高昂，往往“需要花三倍的钱”。

为此，在卡吉尔冲突后，印内部就曾有进行战区改革的提议，但因反对意见强烈，最终未能落地。自2019年印度总理莫迪连任以来，“国家安全”渐成其凝聚民心的重要工具。为因应国内外“严峻”安全形势，塑造“安全强人”形象，莫迪大力推动军事改革，任命时任印度陆军参谋长比平·拉瓦特为印度第一任“国防参谋长”，负责改革具体事宜。自此，印度战区改革再次被提上日程。

目前印度三军共有17个司令部，其中陆军与空军各七个，海军三个。根据目前的改革草案，印计划将17个司令部压缩为四至五个战区司令部。一是成立海洋战区司令部。该司令部将合并原有海军东、西、南三战区，主责应对海上威胁，总部设在位于印西部海域的“卡达姆巴海军基地”，由海军三星级将领负责指挥。二是成立防空司令部。该司令部统管三军防空资源，主责应对空中威胁，总部拟设在北方邦城市阿拉哈巴德或古吉拉特邦首府甘地讷格尔，由空军三星级将领负责指挥。三是在陆上成立两至三个战区。其中西部战区主责应对巴基斯坦，总部设在拉贾斯坦邦首府斋普尔;东部战区主责应对中国，总部拟设在西孟加拉邦首府加尔各答或北方邦首府勒克瑙;现有北部战区因承担印控克什米尔地区维稳和拉达克地区防卫任务暂时保留。各战区成立后将统管辖区内所有三军资产执行作战任务，拥有指挥权，各军种只保留培训、后勤、日常维护等职能。

空军地位成为关注焦点

印媒曾放风称莫迪有意在今年8月15日的独立日演讲中正式宣布成立海洋和防空司令部。为此，印国防部和印军密集召开多轮咨询会和高层军官会，并邀请内政部、财政部等相关单位参会，希望统一意见，尽快拿出成果。

但就在這关键时刻，被舆论认为一向“口无遮拦”的拉瓦特再次“失言”。7月2日，拉瓦特在一次网络研讨会上公开表示“空军的作用与炮兵和工程兵类似，是为陆军作战提供支持”。这种矮化空军的言论彻底引爆空军长期以来对战区改革的不满情绪，并将印军内部矛盾公开化。7月22日，拉瓦特召集会议，试图为8月15日宣布成立战区做最后努力，然而最终因空军反对未能达成共识。因此，莫迪亦未在独立日演讲中提及战区改革事宜。

2020年10月8日，印度在首都新德里举行活动庆祝空军日。空军地位是此次印度战区改革的关注焦点。

印空军反对战区改革的根本原因在于担忧丧失独立性，彻底沦为陆军“附庸”。与此同时，印海军虽有类似担忧，但因拟设的海洋战区司令部基本是对海军原有资产的整合，不涉及资产流失问题，再加上海洋战区司令也将由海军将领出任，故未过多反对。然而，印空军认为改革已触及其根本利益，难以轻易做出让步。

首先，资产拆分导致印空军面临被“分割”局面。印空军长期缺乏战斗机，现仅余30个战斗中队，将其再分别编入各战区恐使空军作战资产被完全稀释，影响作战效能。其次，防空司令部对防空资产的统管权“有名无实”。理论上，防空司令部将统管印军所有防空资产。但在实战中，陆军机动兵团的防空炮火和海军舰艇上的防空系统难以受空军辖制。第三，在领导权上沦为陆军“配角”的可能令印空军最“难以忍受”。拉瓦特曾多次表示，未来陆上战区理应由陆军将领指挥，空军则应派军官作为助手协助陆军将领“补充空军知识”。而空军认为，空军将领亦应有领导陆上战区的机会。

前路道阻且长

然而，上述矛盾只是印战区改革面临困难的“冰山一角”，在水面之下还存在一系列隐忧。

首先，顶层设计模糊或使印度战区改革成为缺乏远见的临时性措施。一般而言，一国应首先根据国内外安全形势拟定“国家安全战略”，在此基础上明确国家对军队的任务需求和目标期望，如军队现有结构无法满足，则进行相应改革。但目前，印度仍未出台国家层面的安全战略，亦未就各战区职能及其如何为国家安全服务进行充分说明。莫迪等印政治高层虽大力支持改革，但也未给予明确的政治授权与指导。这使改革由“自上而下”变为“自下而上”，易被各军种的部门利益裹挟，成为功能性与临时性措施，不利于整体安全利益的实现。

其次，财政保障存疑或将使改革“缩水”。从长远看，战区改革可优化资源配置，节省开支。但在短期内，改革无疑将耗费大量财力。2020～2021财年，印国防预算名义上增长了1.45%，但根据《简氏防务周刊》的评估，扣除通胀等因素后预算反而下降7%。目前，由于印度经济受到疫情的沉重打击，未来印国防预算或将进一步下降。但在这样“捉襟见肘”的预算下，印军还面临着大量装备亟须更新换代的情况。因此，未来战区改革会否因资金不足而“缩水”都是未知。

最后，职责划分模糊导致的军政关系矛盾是此次战区改革的一大难题。莫迪设立的国防参谋长一职与国防部最高文官防务秘书的职责划分一直较为模糊，这使战区指挥官应对谁负责成为关键问题。若战区指挥官对国防参谋长负责，那后者将成为实质上的三军总司令，文官集团认为这将严重削弱国防部实权。但战区指挥官若绕过各军种参谋长和国防参谋长直接对防务秘书负责也会引起军方反对，认为这是“外行领导内行”。

毋庸讳言，莫迪的个人威信与印人党政府的强势地位为印战区改革提供了宝贵机遇。但“罗马并非一天能够建成”，要想将蓝图真正落实成宏伟建筑，莫迪政府还将有很长一段路要走。