拜登政府对美国全球军事部署的调整趋向

张业亮

位于韩国平泽的美军基地。

拜登就任后，在其发表的首个外交政策讲话中，宣布将对美国全球军事布建的态势进行评估，目的是考察美军海外兵力、军事基地和设施、战略和任务是否与美国国家安全和外交的优先事项一致。用美国国防部长奥斯汀的话来说，就是“在寻求美国利益时，如何最好地配置美国的军事力量”“确保美国的全球军力部署与美国的战略目标、价值观和资源一致”。这是拜登政府在大国竞争战略指导下对美国防务政策进行的又一重大政策评估（另外两项是核态势评估和导弹防御评估），将对美军大战略和全球部署的趋向产生重大影响。

战后美军全球部署和军力态势的变化

二战以后，美国把海外驻军以及支持海外驻军的基地网络和基础设施视为美国“国家安全的支柱”。美国前沿部署的军事力量有三大基本目的：慑止对手主导对美国利益至关重要的地区，加强美国捍卫本国和盟国利益的能力，向盟国显示美国致力于其防务的决心。美军前沿部署的基本要求是选择在战略要地和“与问题近一点”（“close to a problem”）的地区，以便能对危机进行快速反应。

在整个冷战时期，美国通过维持在海外的军事基地、部署部队对苏联进行威慑，并在必要时对来自苏联的攻击及时作出回应。这些前沿基地大多数部署在欧洲和亚洲这两个最容易发生冲突的地区。冷战结束后，针对安全威胁的不确定性和为应对不断上升的地区危机，美国开始对全球军事部署的军力态势进行调整，减少在海外的基地，着力寻求增加在冲突一旦发生时把军力迅速投放到一个地区的能力。美国国防部2001年《四年防务评估报告》明确指出，美国防务战略“建立在美国武装力量拥有在世界范围内投放力量的能力的构想上”。9.11恐怖襲击发生后的十多年来，美国把在阿富汗、伊拉克和其他地区的反恐和应对突发事件作为军事战略的目标。与此相适应，美军全球部署的态势进一步做出相应的调整，美军事大战略从主导美国半个世纪的“以威胁为基础”（“threat-based”）的战略向“以能力为基础”（“capabilities-based”）的方式转变。奥巴马政府上台后，延续了这一战略，2010年《核态势评估》报告明文指出要把美国的常规力量投放能力作为“有效的地区安全结构”的组成部分。与此同时，为了应对中国的崛起，奥巴马政府提出“亚太再平衡”战略，再次对美国全球军力部署的态势作出调整，美国军事战略和军力部署的重心开始向亚太地区转移。特朗普政府上台后，美国军事战略从反恐和应对突发事件转向与中俄的战略竞争，由此带来相应军事部署和资源的变化。特朗普政府强调，美国必须保持竞争性的军事优势，提出以“实力求和平”作为应对“威胁”的主要方式，把增强美军的杀伤力、强化联盟等作为“努力的方向”。

布建一个具有适应性的美军全球力量态势

拜登政府对美国全球军事部署进行评估的主要动因是“应对中俄在军事上对美国优势地位的挑战”。此前，美国依赖军事基地加强其全球军事投放能力维持军事优势，保证美国在危机或冲突发生时能够“进入”（access）关键地区。美国认为，“美国的影响力和国际稳定与美国强大的前沿存在交织在一起”。美国在海外的军事存在使其能够在难以进入的地区对危机进行快速反应，在慑止对手方面起着重要的作用，巩固了美国的影响力、国家安全和在国外推动“民主”的努力。但近十多年来，美国认为，这一传统的军事优势受到中俄等“战略竞争者”以及朝鲜、伊朗等国家的挑战。中国和俄罗斯两国都部署了先进的作战能力，包括电子战、网络武器、远程导弹和先进的防空系统以及先进的情报、监视、侦察能力，还开发了高超音速、自主系统和人工智能等新技术在军事上的应用。美国的“竞争对手”开发的这些先进的反介入/区域拒止能力增加了在武装冲突中拒止美军自由运动的能力，减少了美军战斗力的有效性，使美军前沿部署的部队和基地处于风险之中。因此，拜登政府认为，有必要对目前美国的军事部署进行调整，以适应新形势。

此外，拜登政府担心，美国军力和全球影响力的相对下降，使美军基地的东道国对美国的信心下降，他们或迫于政治经济压力拒绝让美军使用基地，特别是在冲突发生时。

2019年2月16日，美国海军陆战队在泰国崇布里省军事基地参加代号为“2019黄金眼镜蛇”的美泰联合军事演习。

调整的趋向

从美国目前发布的相关政策文件、拜登和国防部官员发表的相关讲话以及美军近期的一些战略行动中，可看出拜登政府对美军全球军事部署调整的大致趋向。

一是在中东地区保持“适当规模”的军事存在。拜登政府在《临时国家安全战略指南》中明确提出，要使中东的美军军力保持在适当的规模。拜登政府认为，与“印太”地区相比，目前中东地区在美国全球战略中的重要性相对下降，有必要相应地削减美国在中东的驻军，美国从阿富汗撤军就是这一战略调整的一部分。然而，由于中东地区的形势仍然有很多不确定性，美军在中东地区还必须保持适度的规模。拜登政府认为，伊朗并未放弃开发核武器和弹道导弹的努力，伊朗目前拥有的精确制导导弹能瞄准驻扎在中东地区军事基地的美军，伊朗开发核武器和导弹能力是为了阻止美国从前沿军事基地开展军事行动的能力，增强其反介入/区域拒止能力;另外，拜登政府还考虑到，美国从阿富汗撤军后，塔利班迅速夺取全国政权，一些国际恐怖主义组织有可能卷土重来。因此，美军在中东地区保持适度的规模，可以威慑伊朗，实施与开展保护关键美国利益的军事行动，防止核武器扩散，保护地区盟国和伙伴。

二是加强在“印太”地区前沿基地和兵力部署。美国在中东地区保留的美军是为了保证向“印太”等其他地区转移关键军事资源和能力。“印太”地区目前被美国视为除本土以外对美国国家利益最重要的地区。美国的战略目标是应对中国崛起对美国在该地区主导地位带来的挑战，尤其是要防止中国在军事上主导该地区。针对中国日趋上升的军事能力，美国国防部在2018年《国家防務战略》报告中明确把美国在“印太”的军事战略由过去的“惩罚性威慑”（deterrence by punishment）转为强调“拒止性威慑”（deterrence by denial），即寻求使对手的侵略行动难以成功而劝阻对手的侵略行为，从而削弱对手的信心。该战略要求美军拥有快速发现和回应对手侵略行动的能力以防止对手造成一个“既成事实”，加强在“印太”地区的兵力部署和前沿基地，或拥有把兵力快速投放到该地区的能力。在具体的军事目标上则把“拒止大陆既成事实地占领台湾”、捍卫所谓的第一和第二岛链、把中国的力量投放限制在东海和南海范围内作为重点。拜登政府认为，目前美军的态势缺少足以阻止中国在该地区主导地位所需要的军队和能力。拜登政府认为，中国拥有包括巡航导弹和弹道导弹、潜水艇和防空系统等削弱美国力量投放的能力，使得美国前沿部署的军事资产高度脆弱;中国对反舰巡航导弹和弹道导弹以及其他反介入/区域拒止能力的巨额投资，对美国控制天空和海洋构成威胁，使美国对大陆“侵略”台湾或在南海和东海的“挑衅行为”难以做出有效回应，因此有必要加强美国在“印太”地区的军事存在。

三是针对主要对手正在开发的反介入/区域拒止能力，着重解决进入（access）在美国全球军力布建中的作用，确保在冲突发生时美军在关键地区的进入和迅速行动的能力。

面临的挑战

拜登政府对美国武装力量态势进行评估引发了美国如何应用军事力量确保其全球利益的广泛辩论。在美国，有关美国海外力量布建态势历来存在支持前沿部署和主张“离岸平衡”两种对立的政策主张，后者认为在目前美国安全威胁发生巨大变化的过程中，美国在海外的军事力量的重要性已经下降，美国所面临的最紧迫的威胁在本质上日趋非军事化，应减少美国在世界上大多数地区的军事存在。此外，美国在海外驻军的大规模开支也受到目前美国捉襟见肘的财政状况的限制。但不管怎样，拜登政府对美国全球军力态势的评估和调整必将引起相应地区安全和军事形势的变化，应加以重视。