“三权分置”下农村宅基地流转的困境与出路

□杨立平，程文秀，陈义新

（滨州职业学院 山东 滨州 251900）

土地是农民的根，宅基地是重要的土地资源，是国家为农民居住提供的基础和保障。从一定程度上来说，土地只有在流转状态下才能发挥自身的价值，即流转才能让土地“活”起来，流转才能释放土地价值。长期以来，限制农村宅基地流转的法律法规背后主要考虑的是宅基地的福利性质[1]。如今宅基地对于农民的保障功能逐渐削弱。在实地调研中发现，大多数农民希望通过宅基地流转给自己带来更多经济效益。

“三权分置”的实施重点是放活经营权，是农村改革的重要内容，是实现乡村振兴战略的重要举措。在关注制度的优点时也应看到“三权分置”下农村宅基地流转依然面临风险。基于此，探索“三权分置”下农村宅基地流转的困境与出路，对完善现有制度和应对可能出现的新情况、新问题具有非常重要的理论意义与现实意义。

1 “三权分置”下宅基地流转的困境

1.1 宅基地闲置数量众多

在我国大部分自然村中，农村的青壮年劳动力大多数在城市务工，留守农村的多数是老人、妇女和孩子。很多农村年轻人选择在城市工作并安家落户，但是他们中的大多数人在农村拥有宅基地，这种城乡流动使农村闲置宅基地数量逐年增加。

同时，随着高校扩招，农村大学生的数量逐年增多，很多大学生毕业后选择在城市生活和发展，自身所拥有的土地使用权也处于闲置状态，导致土地不能发挥出自身的价值和意义。

但是，偏远地区的农村对宅基地市场需求量明显不足，一方面村民拥有宅基地，租赁或者买卖宅基地的数量少；另一方面由于地理位置偏远，外界市场对农村的土地需求明显较少，这种供需不平衡加剧了农村宅基地流转的难度。

1.2 集体所有权弱化

所有权包含占有、使用、收益、处分4 个权能。由于宅基地所有权属于集体，宅基地所有权由农村集体经济组织行使，实际是村支书和村主任代为行使，村支书或村主任可能会为了自身利益损害村集体的所有权。在乡村振兴战略的大背景下，宅基地的财产权日益受到关注。在“三权分置”的权利格局中，存在宅基地所有权人、实际使用权人与资格权主体相互分离的情形[2]。当实际使用权人与资格权人的利益与集体所有权的代理人达成利益契合点时，“三权分置”的主体有可能为了各自的利益损害集体所有权，出现权力寻租的现象。

另外，农村居民素质参差不齐，集体所有权的制度设计中缺乏对资格权主体的有效监督和制约。在调研中发现，村民违背集体经济组织意愿擅自处分宅基地的行为时有发生，大大弱化了集体所有权中的收益、处分权能。

1.3 宅基地退出难度大

因为宅基地涉及的问题较多，各方利益都需要受到重视。

首先，在调研中问到“农民退出宅基地的意愿”时发现，农村年轻一代退出宅基地的意愿比较强烈，他们希望通过宅基地流转或搬迁等获得更多经济收入。而50 岁以上的农民对宅基地的退出意愿较弱，他们更关心农村宅基地的养老功能，害怕失去宅基地就失去了生存保障。同时，老一辈的人对宅基地有更多情感依托，退出宅基地的意愿明显减弱。

其次，农村宅基地的腾退需要资金支持。现阶段，资金来源主要通过出售拆迁地的土地，从开发商处取得资金，还有一部分来自政府配套资金。开发商往往先看到土地没有任何争议才会付款，这就要求政府要先拆迁或先将农民从宅基地上腾退，这种模式大大加重了宅基地退出的难度系数。因为农民退出宅基地的意愿和失去宅基地后的社会保障问题呈正相关。在一切保障措施没有就位之前，拆迁和腾退很容易出现矛盾，影响社会稳定。

2 “三权分置”下农村宅基地流转的路径

2.1 “三权分置”下宅基地流转模式

第一，整村流转，集约利用。对于条件成熟的地方，宅基地整村流转，集约利用是大势所趋。因为整村流转可以更好地实现农村土地整体规划。在严守耕地红线的基础上，整村流转可以为优化地方产业结构作出贡献。只是在实践中，政策在执行过程中没有很好地落地，农民的保障没有到位，有后顾之忧的农民很难割舍故土。在实际调研中发现，有些地区在促进宅基地流转盘活过程中，采用先建好农民安置保障房解决农民的后顾之忧，然后实施搬迁的做法，在实践中取得了非常良好的效果。同时，为了拓宽农民的收入来源，很多地方采取了多种方式化解农民持续增收难这一问题。比如，农民让渡宅基地使用权，通过参股入股的形式，与社会资本联合开发乡村旅游等特色产业，农民可以获得分红收益。

第二，政府主导，因地制宜，宅基地入股交易。可以在政府主导下，村集体建立土地利用合作社，鼓励村民将宅基地以入股的形式交给合作社统一管理，合作社将土地使用权打包作抵押，申请银行的资金支持。经过专家论证，土地利用合作社可以结合当地特色，建立符合当地发展的产业园区或者将宅基地复垦，开发成符合市场发展方向的特色产业园区，合作社可以固定本息或者风险管理金的方式支付给村民，拓宽村民增收渠道。

第三，扩大农村宅基地流转的市场范围。广阔的市场可以为农村宅基地的流转提供更多机会，在宅基地财产功能日益受到关注的背景下，宅基地的流转可以逐渐扩大到镇域或者市域范围内[3]。市场扩大可以为宅基地流转提供更多可能，缓解自然村之间宅基地供需不平衡的现状。

2.2 强化所有权管理功能

规范宅基地流转离不开法律的支撑。现阶段，国家需加快制定宅基地流转的具体流程，明确交易范围，细化操作流程，让宅基地流转有法可依。作为社会主义国家，农村土地归集体所有权的性质必须不折不扣地坚持和执行。为了应对“三权分置”状态下可能出现的所有权弱化问题，可以尝试如下措施强化宅基地所有权的权能配置。

第一，完善机构配置。通过村民选举等途径成立村级土地管理委员会，负责对本村宅基地流转的管理和督导工作。成立村民监督委员会，负责对土地管理委员会的工作进行监督，按照项目定期听取土地管理委员会的报告。为了提高本村村民参与宅基地流转事务的能动性和积极性，可以从村集体中拿出一部分资金对委员会成员进行适当鼓励。以此强化宅基地所有权主体的管理功能，进而促进农村宅基地高效、有序流转，提升乡村治理水平。

第二，实施宅基地信息化管理。在“三权分置”的格局下，农民作为有限理性人，在追逐利益的意识下，有可能违反法律法规占地，部分房地产企业也会有进入农村炒房的动机。这要求农村强化宅基地所有权主体意识，严守耕地红线，确保宅基地改革的同时不减少耕地面积。同时，借助宅基地确权登记颁证工作的契机，依托全国性的宅基地大数据分析，摸清宅基地工作的基本情况。要进一步明确农村集体所有制的内部结构、集体成员的身份、集体土地的权能、集体土地用益物权的权限等，做到权属明晰、管理规范，为持续深化宅基地改革提供支撑[4]。

2.3 为失地农民提供保障

第一，拓展以地养老的路径。对于农民来说，安享晚年是对未来最大的期许。农民不像机关、企事业单位的职工一样拥有完善的社会保障体系，出于对未来的担忧，宅基地的底线保障功能对他们来说尤为重要。可以尝试用宅基地置换养老服务的模式，即政府可以在特定区域新建一片养老服务区，农民按照自己的意愿选择是否在养老服务区养老。选择进入养老服务区养老的人则需要将宅基地退还给集体，由集体统一规划。农村的老人也可以在自己的宅基地居住，用宅基地置换养老服务区的特定服务，但是其身故后宅基地归集体所有。这样既可以消除农民的后顾之忧，又可以逐步实现宅基地的规模化利用。

第二，引入第三方风险管理基金制度来分担“三权分置”制度下宅基地流转过程中可能出现的风险。基金可以由政府财政专项资金、社会资本以及金融资本等共同出资，由社会保障部门运营管理。基金主要用于农村宅基地流转过程中农民的拆迁安置补偿和意外风险预防。这种制度设计可以从供给侧角度有效解决宅基地流转过程中的配套资金问题，而且具有可持续性。

3 结束语

在“三权分置”状态下促进宅基地规范管理，可规范土地交易市场，对提高宅基地的利用效率和社会主义新农村建设具有重要意义。农村宅基地的制度改革是在新的历史背景，满足群众新的期待和诉求下，政府实行的改革措施之一，应最大限度地降低风险等级，提高宅基地的使用价值和效率，促进宅基地管理制度稳定运行。