政府数据开放的兴起、现状和问题

在当代数据是与土地、劳动力、资本、技术等一样，是一种新型生产要素。数据已经融入经济价值创造过程之中，对生产力发展具有广泛影响。政府数据作为数据丛林中的重要组成部分，本质上是一种公共物品，既是一种“治理要素”，也是一种“生产要素”。政府数据开放在当代具有重要的政治、经济、社会价值，推进政府数据开放共享是治理能力现代化的重要途径，是加快培育数据要素市场的重要途径。

十年来我国政府数据开放沿着渐进发展的路径不断推进，基于此，本文回顾我国政府数据开放的兴起、剖析现状、思考政府数据开放问题和阻碍。

一、我国政府数据开放的兴起

我国政府数据开放的兴起是为了顺应大数据时代发展的需要，对时代潮流的回应，对国家社会经济发展需求的回应。

当代信息技术的发展促使人、机、物的融合不断紧密，从而使得数据规模爆炸式增长、数据模式高度复杂化，使得采集、存储和利用这些数据愈发重要，當今世界进入了网络化的大数据时代。现今世界各国政府都已采集了大量数据，各国政府部门都拥有大量的公共数据。基于信息技术的应用，政府数据潜能可以更好地发挥。政府数据开放是政府数据潜能发挥的基础，如何满足各方对政府数据的需求，释放政府数据的潜能，成为政府部门亟须面对的重大挑战。

2007年，开放知识基金会下设项目“开放政府数据”所召集的开放政府工作组（Open Government Working Group）提出，政府数据在符合以下八项原则时可称为“开放”：完整性，除非涉及国家安全、商业机密、个人隐私或其他特别限制，所有的政府数据都应开放;一手，数据应当是从源头采集到的一手数据，而不是被整合或加工过的数据;及时性，尽快开放数据以保存数据的价值;可获取性，数据可以被最大范围的用户所获取;可机读，数据是结构化的，可被计算机自动处理;非歧视性，数据对所有人都开放，无需注册;非私有，任何实体对开放的政府数据都没有绝对的控制权;免于授权，数据不受版权、专利、商标或贸易保密规则的约束（除非涉及国家安全、商业机密、个人隐私或其他特别限制）。

2009年1月，美国总统奥巴马签署了《开放和透明政府备忘录》，要求建立更加开放透明、参与、协作的政府。2009年12月，美国行政管理和预算管理局为了落实该备忘录，发布了《开放政府指令》，指示各机构打开大门为美国公众提供数据，由此拉开了政府数据开放运动的大幕。随即，英国、澳大利亚、丹麦、韩国、日本等国家以及欧盟、八国集团首脑等国际政府组织也相继制定政府数据开放政策等，以此大力推进政府数据开放。

在全球政府数据开放浪潮中，我国政府数据开放走向了政府议程并开始大步发展。2013年，国务院发布了《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》，要求促进公共信息资源共享和开发利用，推动市政公用企事业单位、公共服务事业单位等机构开放信息资源。我国中央政府、上海、武汉等地方政府从2011年就开始了政府数据开放实践方面有益探索，例如，如交运部开放了收费公路统计数据、国家卫计委开放了流动人口数据等。2015年3月“两会”期间，人大代表孙丕恕提出关于“让政府数据实现共享和公开”，总理李克强听后明确表态：“政府掌握的数据要公开，除依法涉密的之外，数据要尽最大可能地公开，以便于云计算企业为社会服务，也为政府决策、监管服务”。以核心决策者的政治权威推进政府数据开放决策议程。2015年国务院办公厅印发《2015年政府信息公开工作要点》，提出积极稳妥推进政府数据公开。2015年8月，国务院常务会议通过《关于促进大数据发展的行动纲要》，其中明确提出，“积极研究数据开放、保护等方面制度，实现对数据资源采集、传输、存储、利用、开放的规范管理，促进政府数据在风险可控原则下最大程度开放，明确政府统筹利用市场主体大数据的权限及范围。”

二、我国政府数据开放发展现状

1.理念层面：开放政府数据认识的深化

我国对于政府数据开放的认识不断深化。政府数据开放这一术语随着开放政府工作组开放数据八项原则的发布，于2008年流行起来。我国学界政界普遍认为，政府数据开放强调对政府原始数据的开放，因为当政府数据用最小的粒度呈现给用户时，用户可以根据所需，组合应用数据，数据得以发挥其潜在价值。政府数据开放就是将政府机构产生、收集或支付的所有数据，包括社会安全、医疗卫生、教育、交通、能源、地理、统计资料、气象资料等原始数据向公众开放。政府数据是公共物品，具有公共属性。

随着我国政府数据开放不断发展，对政府数据的认识也不断深化，从初期强调政府数据是“治理要素”，到现在强调政府数据是“生产要素”，对政府数据开放价值的认识不断提升。

政府数据作为“治理要素”，既指对数据的治理，又指基于数据的治理。加强国家治理体系和治理能力建设的方式之一就是强化数据治理与数据利用的能力。政府数据开放既包括数据从有效采集、到安全开放利用全生命周期地高效地治理，以及包括基于开放的政府数据利用，基于数据的决策、社会治理和经济治理。

政府数据作为“生产要素”，在现代工业社会、数字经济中越发显著和重要。一些现代服务业的高端业务，如证券、投行、咨询等，在政府数据开放的支撑下得到了发展，政府数据开放共享能巩固我国数字经济全球领先地位，促进我国高端服务业的发展。

2.政策层面：政府数据开放政策法律的不断出台

政策作为一种指导和规范，为政府数据开放活动明确了方向和责任，是政府数据开放有效实施的重要保障。南都大数据研究院发布《政府数据开放准备度报告（2019）》指出，从2014年至2019年，有31省份出台231份提及“政府数据开放”的政策文件。2018年之后，数据开放政策整体走向精细化，个别地区针对政府数据开放已制定详细的目标规划。2020年12月1日《贵州省政府数据共享开放条例》作为全国首部省级层面政府数据共享开放地方性法规正式实施。

3.实践层面：政府数据开放平台的大力建立

政府数据开放平台是政策所规定的内容变为现实的体现，是公众获取政府数据的通道。为了促进政府数据的广泛利用，我国许多地方政府建立了专门平台为公众提供数据资源服务。

根据复旦大学联合国家信息中心数字中国研究院发布的“2020中国开放数林指数”和《2020中国地方政府数据开放报告》显示：2017年，我国仅有20个省级、副省级和地级政府建立了政府数据开放平台;2018年有56个，2019年有102个，截至2020年4月底，有130个，截至2020年10月，我国已有142个省级、副省级和地级政府上线了数据开放平台。由此可见，地方政府数据开放平台数量和开放的有效数据集呈现迅速增长，政府数据开放平台日渐成为地方数字政府建设和公共数据治理的标配。

政府数据开放平台上发布的数据有一定的特点：数据由官方许可开放，具有公开合法性;数据格式多样;数据具有机器可读性，用户或第三方开发者可对数据综合分析，实现数据混搭、可视化和关联数据发布等。目前政府数据开放平台发展势头良好，平台正逐渐成为公众获取公共数据资源一种重要方式。

三、我国政府数据开放进程的思考

1.促进政府数据开放有效地利用：对接社会需求

政府数据开放前端是数据资源收集、加工，后端则是数据的交易、应用。交易、应用意味着政府数据的价值开发。促进政府数据的应用是政府数据开放的目的。应通过政府数据应用绩效的评估促进开放数据的利用，推动政府、企业、公众跨界协同创新，催生并激发具有影响深远的社会创新。政府鼓励公众和企业积极利用数据，政府自身也积极寻求基于数据的治理创新，鼓励开发者创建增值性的应用程序，鼓励用户寻找更多的数据并藉此帮助公众解决实际问题。创建在线学习平台，提供教程和信息以使更广泛的公众得以利用政府数据，为他们提供分析、转换、共享政府数据的工具。

2.保障政府数据开放的安全：對接法规、标准与技术手段

政府数据开放基于前端的数据资源收集、加工。政府数据只有通过分类、分级开放等安全保护制度，才能保障开放政府数据这一资源宝藏安全可靠，在不危及国家安全、不危害公共利益、不侵犯个人隐私等前提下，充分对接公众的需求，实现数据资源充分有序的流动、共享、交易，政府数据资源才能被充分利用，真正发挥价值。这就要求建立有效的政府数据安全保护制度体系和安全监督体系，对接个人信息保护法规、国家安全法规等，建立政府数据开放前的分类、分级保护制度、展开风险识别与评估，结构件数据开放中的检测预警与应急管理制度，数据开放全过程需要安全监督。此外，还需要一定的政府数据开放安全技术作为保障。

3.完善相关管理体制：推动培育数据市场

政府数据开放是一个复杂的系统，涉及到众多的政府主体、庞大的公众和企业用户、很多的数据开放平台，各机构间如何协同建设开放政府数据资源，各类型数据资源如何在开放全过程中得到有效管理，各地政府数据开放平台如何发挥价值，这中间有许多问题需要解决。围绕构建“大平台、大系统、大数据”的目标，纵向上，建立国家开放政府数据部门，培育数据要素市场，总揽国家级政府数据开放平台建设、数据标准制定、组织协调各级各部门的数据开放平台建设等，从国家层面进行强力而全面的顶层推动。设立相应的基层管理机构，促进政府数据开放战略的协同推进，制定数据管理制度。在横向上，建立跨部门、跨地区、跨行业的政府数据资源整合、共享和协同机制，统筹区域、部门的工作。加强纵向的管理和横向的交流配合，实现数据系统管理体制机制的创新、数据资源目录建设的规范、数据资源共享与交换的互联、数据质量与安全管控的提升等

（赵润娣，西北师范大学社会发展与公共管理学院副教授/责编 张 栋）