乡村拆旧复垦现状、问题及对策浅析——以湛江市为例

□胡贵明，吴伟健，甄 珍*

（1.广东华维空间规划信息技术有限公司 广东 广州 510600；2.广东海洋大学 广东 湛江 524088）

为深入贯彻落实党的十九大提出的实施乡村振兴战略和促进城乡融合发展的决策部署，助力脱贫攻坚和美丽乡村建设，以及撂荒土地再利用，合理利用土地资源，美化建设区生态环境，2018 年，广东省自然资源厅制定了《广东省全面推进拆旧复垦促进美丽乡村建设工作方案（试行）》（粤自然资规字〔2018〕2 号），明确了工作目标、工作原则、工作内容、实施范围和工作责任，并有针对性地制定了保障工作规划，做到不浪费土地资源、合理利用土地资源，达到建设美丽乡村的目标[1-2]。

农村建设用地拆旧复垦对于调整城乡用地结构，缓解城乡建设用地矛盾以及增加农用地数量具有重要的现实意义[3-4]。通过拆旧复垦，对农村旧宅、废弃宅基地等闲置建设用地进行拆除，将腾退出来的建设用地指标优先保障所在村建设需要，节余部分以公开交易的方式在省内流转用于城镇建设。通过这种方式将多余的农村建设用地指标用于城镇建设项目，换来的收益反过来支持新农村建设以及农户增收，进而提高农户的生活水平。

农村建设用地拆旧复垦既可减少农村闲置、低效建设用地，优化农村用地布局，也可助力乡村振兴，改善农村生产生活条件。截至目前，关于分析拆旧复垦政策的研究居多[5]，但综合描述拆旧复垦项目工作中存在的困境及对应政策相对较少。因此，基于湛江市各县级农村建设用地拆旧复垦项目存在的问题提出有效策略。

1 湛江市乡村拆旧复垦现状

21 世纪以来，针对“三农”问题及城乡发展不平衡的难题，国家相继推出城乡统筹、新型城镇化、美丽乡村建设和乡村振兴等战略部署。为妥善解决农村建设用地闲置问题，探索创新农村集体建设用地综合开发利用的有效方式，近年来，全国陆续进行农村建设用地拆旧复垦工作，极大地解决了农村闲置和低效利用建设用地问题，最大限度整合了土地资源，推动了土地收储供应，保障了产业用地的供应[6]。同时，通过拆旧复垦工作减少了农村废弃建设用地，通过交易方式流转用于城镇建设，进而将流转指标的收益返还农村，促进农村经济发展[7]，改善农户生活水平。

湛江市位于中国大陆最南端，广东省西南部，东经109°40′～110°58′，北纬20°13′～21°57′，土地总面积约130 万hm2，其中耕地面积约46 万hm2，建设用地约70 万hm2。截至2021 年，湛江市农村建设用地拆旧复垦项目建设完成面积已超过0.3 万hm2。

2 湛江市乡村拆旧复垦存在的问题

2.1 项目实施困难

湛江市农村建设用地拆旧复垦项目施工周期较长，从项目立项到竣工，平均项目周期在1～2 年。项目建设任务量大，涉及事项多，群众关注度高，时间要求紧，责任重大。涉及项目勘测、建设方案和预算编制、施工和验收等多项程序，预结算审核和多项招投标工作，所需时间较长，总体任务繁重。

同时，湛江市农户知识水平不高，建新不拆旧观念深以及拆旧补偿要求较高，各种纠纷频发，导致项目未能按时完成，工期被压缩，因赶工或施工单位问题导致工程施工质量难以保障。项目各环节资料过于烦琐，设计、实施、县级复核和验收、核发确认函和审计等环节又涉及多个部门，较易影响拆旧复垦项目的进行。

以上问题都需要在实施模式上进行改进和创新。

近年来，我国的遗产保护对象从文物转向文化遗产；从对遗产点的保护转向对遗产的综合整体保护，注重点、线、面相结合，注重将自然和文化要素相结合，注重对大型遗产、大遗址、线性遗产、文化线路等的保护；遗产保护形态也由静态保护转向动态保护和活化利用[8-9]。森林古道作为线性文化遗产的一种形式，要坚持“保护为主，抢救第一”的文物保护方针，贯彻“有效保护、合理利用、加强管理”的文物保护原则，结合实际，采用点、线、面相结合的保护模式。根据东阳市森林古道的现状，将损毁的森林古道分成4类：割裂型、废弃型、自然侵蚀型、人为损坏及管理缺乏型。根据这4类古道的不同情况，针对性地提出保护与修复对策。

2.2 项目资金压力大

旧房屋拆除、土地清表、土地平整以及土壤改良等各个环节都需要大量资金，但是相关资金来源主要依靠政府投入，政府压力大。由于建设资金标准偏低，投入资金不足，项目配套措施建设不足，群众愿望难以满足。大部分群众对拆旧工作不理解，阻碍施工进展，严重影响了施工进度。

同时，项目后期管护依赖农户维持，缺乏行之有效的管控制度。大多数项目完成后无人管控，造成大量资金浪费。湛江市属于沿海城市，受台风气候影响，地质灾害频发，部分排灌设施遭受不同程度损毁后难以及时修复。

2.3 群众工作协调难

各地普遍存在建新不拆旧的观念，农户在新房修缮完成后，以“祖上遗产”等为由拒绝拆旧房，一户多宅等问题难以解决。有的农民已在城镇买房置业，但仍保留农村宅基地及住房。

此外，在经济利益的分配上，目前对农村建设用地复垦没有统一的补偿标准，群众利益难以有效保障，往往达不到村集体和农户的心理预期，导致拆旧环节难以进行。

2.4 公众参与机制有待完善

拆旧复垦项目实施期间主要由政府主导，逐渐推进下来。地方政府为完成上级下达的工作任务，往往忽视了公众需求，造成项目公众参与不足。同时，在项目开展前期，未能与公众进行有效沟通，导致大多数群众对拆旧复垦工作不理解甚至排斥。存在部分公众参与了整个项目的部分环节，但还是未能理解整体工作目的，导致公众对这项工作有误解，使工程建设未能贴近群众需求，甚至阻碍了施工进程。部分项目区为使用资金而广铺工程，导致工程建设不能很好地体现农户需求。

3 推进湛江市乡村拆旧复垦的对策建议

3.1 确保规划方案的可行性

项目规划是工程顺利开展的重要前提，科学合理的规划有助于指导拆旧复垦工作顺利进行。政府应结合村庄的实际情况合理布局，应用大数据指导村庄整体规划布局拆旧复垦可行性的范围，预留村庄未来发展所需的用地与用地指标；科学安排复垦方向，无论是在农业价值方面还是在生态功能上将复垦土地利益最大化，发挥综合效益，助力美丽乡村建设。

此外，复垦后的耕地应有合理的管理方案，为后期耕地的管理奠定基础，避免后期造成耕地丢荒等现象[8]。还要加强生态防护工程建设，对于地形复杂的地区，要设置护坡等防护工程，防止水土流失等地质灾害发生。

3.2 完善项目管理制度

首先，在完成各级政府、自然资源主管部门和其他部门职责的基础上逐步放开管理权限。由县级自然资源主管部门作为监督管理方，负责指标计划、督导检查以及验收工作的实施。

其次，由地方政府负责项目变更以及现场复核等环节，通过给予地方政府更大的自主权，使项目顺利进行。地方政府相关部门作为业主单位，应加强与基层群众的沟通、协调，了解群众需求，避免因群众问题导致施工延误或无法施工。

再次，地方政府应对施工单位进行合理管理，督促施工单位保质、保量、按时完成拆旧复垦工作。

3.3 建立完善的资金保障体系

资金是农村建设用地拆旧复垦工作开展实施的重要保障，无论是拆旧还是复垦耕地都需要大量资金支持。资金筹措可按照“政府主动引导，社会积极参与，政策加以保障”的原则，鼓励政府和社会资本合作运营参与拆旧复垦项目，拓宽项目的投资渠道；鼓励企业参与复垦出资，复垦指标可优先安排给参与投资的企业；鼓励农民合作社、家庭、专业大户、农业企业等新型经营农业主体投资复垦耕地后的种植和管护等工作[9]。

3.4 积极发挥基层民众的主观能动性

在湛江市范围内，通过各种方式宣传农村建设用地拆旧复垦项目的意义、目标任务、建设内容、实施效果和政策法规等，提高全社会对拆旧复垦的认知水平，增强干部、群众参与土地整治的积极性和主动性。

此外，乡镇基层组织要积极发挥自身的作用，指导村民成立村民小组等相关组织配合政府开展拆旧复垦工作。同时，政府相关人员应深入农村，收集和解决农民不同的需求及疑惑，让基层群众充分了解认识拆旧复垦的好处，自觉自愿配合项目开展实施[10]。

3.5 完善公众参与机制

各政府及施工单位应建立完善的信息公开制度，通过各种途径及时向社会公众公开拆旧复垦规划内容、调整情况、项目实施、竣工验收等信息，广泛征求群众的意见，接受群众的监督，提高规划实施的公开透明程度，保障拆旧复垦工作顺利开展[11-12]。

此外，相关单位可邀请群众参与拆旧复垦工作，让群众了解拆旧复垦的工作流程，充分听取群众的意见，尽量满足群众需求[13]。

4 结束语

农村建设用地拆旧复垦是统筹城乡发展、推进乡村振兴、促进美丽乡村建设的重要措施。拆旧复垦工作应进一步完善和提升规划方案、管理制度、资金保障、后期管护和群众意识等方面，充分发挥农村建设用地拆旧复垦的政策红利，有效推进湛江市农村建设用地拆旧复垦项目的实施。