我国贫困地区巩固脱贫成果的难点及对策研究

□ 吴慧慧

（湖南工业大学商学院，湖南 株洲 412007 ）

一、引言

随着精准扶贫攻坚的时间节点定格在2020年，乡村振兴战略已经在全国范围内大力实施，也即在我国全面迈入小康社会后，中国的贫困人口将全部脱贫，贫困村将全部退出，区域性整体贫困的现象也将彻底消失，困扰中华民族千百年的绝对贫困将不复存在。今后，乡村振兴战略将占据农村发展的主要舞台，如今已有不少脱贫村率先步入乡村振兴战略阶段，因此打赢脱贫攻坚战并巩固脱贫成果成为实施乡村振兴战略的前提。

习近平总书记2019年在重庆主持召开解决“两不愁三保障”突出问题座谈会，会上明确指出要实现已脱贫人口的稳定脱贫，贫困县的党政正职要保持稳定，做到摘帽不摘责任，脱贫攻坚的主要政策要继续实行，做到摘帽不摘政策，扶贫工作队暂时不能撤离，做到摘帽不摘帮扶，要把防止脱贫户返贫放在首位，做到摘帽不摘监管，确保政策的连续性。确保已脱贫人口不再返贫，是摆在全党和各级政府面前的重要课题。

二、贫困地区巩固脱贫成果的现实难题

（一）政策缺乏可持续性

由于政策的可持续性较差，少数贫困地区巩固脱贫成果遇到了难题。主要体现在：首先，就政策设计而言，脱贫攻坚的各项政策始终瞄准于偏远的贫困村和贫困户，导致贫困村与非贫困村差距拉大，也扩大了贫困户和边缘户的发展差距。同样，过多的政策扶持使得扶贫出现“福利性”的倾向，导致有些农户以成为贫困户为荣，挖空心思想成为贫困户，在享受了帮扶政策并达到脱贫标准后，主动脱贫的意愿低下，甚至不愿脱贫销号。其次，政策可持续性较差还体现在现有的扶贫政策主要以消除绝对贫困为重点，忽略了贫困的发生是一个不断变化的过程，贫困人口难免会出现返贫的情况，一旦出现返贫，便缺乏可行的政策去应对，也即扶贫的动态管理体系未能较好的体现在脱贫攻坚的政策中来。再次，乡村振兴战略规划于2018年正式运行，第一个阶段一直持续到2022年，这段时间里要经历全面脱贫和巩固脱贫成果确保不返贫这两个阶段。但脱贫攻坚政策与乡村振兴战略规划还需要切实融合，二者在政策上存在许多重合的地方，不利于巩固脱贫成果和促进乡村振兴。

（二）资金供给不足

资金充裕是保证贫困地区脱贫摘帽后巩固脱贫成果的关键性要素。就资金方面而言，脱贫攻坚时期资金逐年增多，主要来源有财政扶贫资金、扶贫信贷资金及社会捐助资金等，其中财政扶贫资金是主要的来源，它严格按照规定的用途进行分配和使用，一旦一个地区脱贫后，这部分资金扶持将随之被取消。这样就使得刚刚脱贫的地区面临财政缺口增大的情况。按照国家脱贫标准底线，少数贫困地区在脱贫攻坚时期的水、电、路、网等基础设施欠账很大，教育、卫生、医疗等公共服务水平依然偏低，扶贫资金需求量大，由于地方财力有限，扶贫需求与投入矛盾突出，在巩固脱贫成果的关键时期，很可能因为缺乏充足的资金来源而中断了基础设施建设，阻碍了产业的可持续发展。资金匮乏是影响巩固脱贫成果的关键因素，容易出现基础设施建设滞后以及推动可持续增收渠道不畅等问题，会给脱贫摘帽的地区带来脱贫成果巩固困难的情况。

（三）外界环境难以预测

由于缺乏返贫预警机制导致外界环境难以预测和控制，贫困户在脱贫后极易返贫。第一，政策环境变动引起的返贫。首先从政策执行上看，贫困人口脱贫后，各方面福利待遇较以前会减少，导致返贫的几率大大增加。其次是对于“边缘户”和“存疑户”而言，他们一直处在贫困的边缘，又缺乏享受福利待遇的条件，整村脱贫后他们是最有可能返贫的人群。再次是缺乏预防返贫的分级和分类机制，导致“回头看”工作流于形式，对贫困户“一脱了之”的现象。第二，自然环境发生变化而导致的因灾返贫。我国多数贫困地区地形地貌较为复杂，高山、丘陵、河流等相互交错，一旦遇到大雨暴雨天气，易发生泥石流、山体滑坡等自然灾害，不仅会给受灾群众带来生命安全的威胁和财产的损失，还将破坏基础设施建设，让受灾区域的脱贫成果毁于一旦。第三，就生活发生变动而言，主要体现在因婚返贫、因生返贫和因房返贫上。农村的乡土人情氛围浓厚、从众心理强，由于农户的攀比心理，生活条件略好的家庭若建起了小洋楼，有些家庭即使刚脱贫也会欠债盖房，因房返贫的情况在农村比较普遍，这样就会造成新的贫困负担。

（四）部分村民自身素质的弱质性

部分农户自身素质的弱质性导致知识技能水平低下、思想观念落后以及身体健康水平下降。知识技能水平低使得已脱贫的农户可以选择的生计方式偏少，没有能力去从事技术性强和知识含量高的工作，只能遵循以往的生产生活方式。思想观念落后会让部分脱贫户延续精准脱贫时期的“等靠要”思想，在政策的帮助下，财富虽然得到了些许积累，但有些农民却用这些钱去赌博，而不去发展生产、增收致富。农民一旦患病，昂贵的治疗费用往往导致因病返贫、因残返贫，由于贫困地区经济社会发展本身较为落后，因一人生病举债从而全家陷入贫困的现象很常见。如果家中主要劳动力因病残失去劳动能力，则很快就会让一个家庭从刚刚脱贫的边缘再次陷入生活水平下降的困境中。对于脱贫不久的家庭而言，由于家庭成员自身素质的弱质性，一旦遇到无法抵抗的外界风险性因素时，很容易引起返贫，不仅会使农民家庭生活水平和生活质量下降，而且往往让他们对脱贫致富失去信心，这也是脱贫成果难以巩固的最主要因素之一。

三、贫困地区巩固脱贫成果的可行性措施

（一）提升政策可持续性

政策优化的第一步是要改进瞄准机制。改变过去过多倾向于贫困村和贫困户的做法，更多地关注非贫困村及边缘户的发展问题，在政策制定的过程中，均衡非贫困村和贫困村的基础设施建设和公共服务供给，关注边缘户的发展能力、增收能力和内生动力，化解已经出现的社会矛盾。第二步需要建立可持续的动态脱贫机制，首先要注重提升贫困地区脱贫人口的内生动力，今后的政策制定要关注已脱贫人口的自身发展能力，真正做到拔穷根，实现脱贫户的自力更生，其次要注重脱贫户的增收能力，对刚脱贫地区的产业发展继续给予扶持，以大力发展特色产业推动村民实现收入水平的稳定增长，加大各种与产业相关的保险赔偿额度，阻断因灾返贫，确保脱贫成果得以巩固。最后一步是确保政策具有衔接性，首先要保证脱贫攻坚时期的政策缓慢退出，当贫困户摘帽、贫困村退出后要成立第三方评估小组，对农户是否符合脱贫销号标准进行精确评估同时进行预防返贫的跟踪，也即保证摘帽不摘帮扶，实现稳定脱贫。再就是要对现有的扶贫政策和农村未来的发展政策进行比较，推动乡村振兴战略和扶贫政策的融合，减少重叠部分，通过扶贫开发推动乡村振兴战略的高效实施。

（二）加大资金投放力度

首先，按照中国人民银行等部委下发的《关于金融支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》，对深度贫困地区的项目规划进行对接，加大资金的投放力度，确保基础设施建设顺利完工，确保主导产业实现稳定增收，并继续支持教育扶贫和健康扶贫，解决农村居民养老的民生问题。脱贫攻坚的最终目标就是要在解决贫困户“两不愁，三保障”方面取得明显的成效，这些要求在深度贫困地区几乎已经顺利实现，但在乡村振兴和脱贫攻坚的交汇时期，贫困地区要想确保脱贫成果的可持续性，就需要继续保障资金的稳定投入。第二步则要改掉过去一心大力建设城市的思想，提高财政支农的比例，确保资金的合理分配，促进公共教育、就业保障向农村倾斜。第三步，要加大对产业扶贫和就业扶贫的倾斜力度，推广风险补偿基金，继续实行“百企帮百村”的活动，以更好地支持贫困地区发展主导产业并壮大集体经济，带领村民增收致富。

（三）提高村民自身素质

首先需要持续不断地提升村民的内生动力，形成改善内生动力的监督机制，要求驻村干部和村两委成员对村民进行监督，同时在村民之间互相监督，一旦发现懒政怠政、奢靡之风的苗头，应立即制止并耐心劝导，将不断提升内生动力放在重要位置，在农村形成凭靠自觉自愿致富、杜绝依赖政府改善生活的社会意识。

其次，要继续提升村民的发展能力，这就需要大力发展教育，将教育扶贫的做法延续下来，在基础设施落后的贫困地区进一步加大对教育资源的投入，比如改善教学设施，让农村孩子和城市孩子都能接受多媒体教学，给每一个农村孩子提供一个舒适的学习环境。义务教育完成后要确保孩子们都能继续接受教育，全面破除“读书无用论”的说法。对于成年劳动力而言，上级政府可以组派农业方面的专家学者或者致富能人每个月在每个乡镇设立教学点，村两委根据村民的表现选取代表去学习经验，彻底将代际贫困和村民知识技术能力不足的现状有效地阻断。

（四）践行民主管理制度

在不断改善村民内生动力和发展能力同时，还需要运用民主管理制度，按照《深化农村改革综合性实施方案》的要求，在贫困地区引导并组织村民成立禁赌委员会、红白理事会和道德评议会，以及对以上三个委员会的村民监督委员会，并确保每个村都按照规定严格执行。

禁赌委员会要对村民的赌博行为加强监管，帮助改善村民好逸恶劳、贪图享乐的作风，有利于促进家庭的和睦，改掉赌徒的不良嗜好，进而确保村民的收入不被浪费，巩固提升村民的内生动力。红白理事会有对天价彩礼、薄养厚葬、风光嫁娶等风气的劝导并制止的职责，村两委应配合红白理事会成员劝导村民奉行勤俭节约之风，不在村内或其他地区进行攀比，让他们认识到因为借债而返贫的危害。道德评议会的工作是对爱家庭、热心肠、有致富信心的村民提出表扬并颁发奖状，并对爱挑事、不注重家风和民风培育的村民进行批评教育。这三个委员会的成立对于我国发展落后的贫困地区农村养成勤俭节约和诚信重礼之风至关重要。在脱贫攻坚和乡村振兴的交汇期，通过改变村民的素质和能力，才能形成文明的乡风和淳朴的民风，最终达到巩固脱贫成果、稳步推进乡村振兴的目的。