机场噪音干扰公众生活问题的综合治理策略

摘 要：机场运行产生的噪音干扰问题一直难以解决。从保护公众生活环境、经济社会高质量发展和政府治理水平提升的角度看，解决机场噪音问题已经较为迫切。基于机场噪音干扰问题产生由来已久、需要地方和行业政府协同努力，本文提出了机场噪音问题的综合治理方案。只有各方协调配合，积极采取有效行动措施，才能够促进经济社会更快更好更和谐的发展。

关键词：机场噪音;民航;飞机;治理

中图分类号：X53 文献标识码：A

0 引言

机场运行产生的噪音干扰民众生活问题由来已久，机场噪音治理对世界各国来说都是难题，经济发达和人口稠密地区尤为明显。随着中国经济的持续快速发展，城市交通基础设施的大规模增加和发达地区的人口持续聚集，部分经济发达和人口稠密地区的环境噪声问题越来越突出，机场和飞机运行产生的噪声给部分民众的生活工作带来了很大干扰。

1 数据分析

《民用机场管理条例》明确了机场噪音归口地方人民政府和民航行业共同协调解决。本文研究所获取的噪音干扰反馈数据暂时不考虑地方政府网站等渠道，仅从民航局官网“公众留言”版块信息查詢数据得知，2017年至2021年9月共有127起留言反映机场噪音问题的事件，公众希望通过向民航局反映来解决噪音干扰问题，针对不同地区和年份的机场噪音留言数据统计如图1所示。

图1 2017年至今民众在民航局官网反映机场噪音问题情况

从2017年至今各地区机场噪音反馈的数量上看，噪音干扰投诉数量有逐年增多趋势，说明人民对噪音干扰的关注越来越高。从反映问题的公众所在的地域上看，问题主要集中在北京、广州、成都等大城市。

本文的统计数据无法直观表明其他没有反映的地区机场噪音问题较轻或没有噪声干扰，民航局公众留言板数据没有反映出来或许是因为这些地区的居民维权意识没有那么强，或者没有反映在民航局官网上。经调查，国内有相当比例的机场周边都存在噪音问题。很多机场随着改扩建和运行模式的变化，原本平安无事的居民也开始面临噪声干扰问题，进而不得不投诉。

另外，生态环境部每年发布的《中国环境噪声污染防治报告》显示我国机场噪音问题越来越突出。近期个别机场噪音问题成为中央生态环境保护督察组督查的信访举报件。所以当前机场噪音问题需要采取有效措施加以缓解和治理，从而降低机场噪音对公众生活质量的影响。

2 机场噪音的危害

（1）影响睡眠质量，甚至会导致疾病产生。夜间运行的客运和货运航班会严重影响公众的睡眠质量，尤其是对睡眠深度比较浅或难入眠的群体，长期处于睡眠质量差的环境里，很容易导致精神或身体疾病。（2）影响周边人群的工作或学习质量，导致心情烦躁或抑郁。大型国际运输机场，航班吞吐量和起降架次数较高，持续高密度的飞机起降会产生大量噪音，严重干扰上班族的工作和学生的学习状态，降低工作效率，导致心情烦躁易怒等情绪的产生。长期处于该工作环境里的人会导致听力下降甚至耳鸣等疾病。（3）影响公众生活，造成牲畜减产或死亡。通常情况下，通用飞机飞行高度较低，噪音较大，长时间在养殖区飞行，会造成牲畜减产或死亡。例如2018年12月广西玉林兴业县发生一起直升机低空在鸡棚上空盘旋一段时间后，导致364只鸡惊吓而死亡的事件。

3 机场噪音干扰的原因分析

我国对于噪音的管理有大量规章标准依据。生态环境部的《声环境质量标准》、《机场周围飞机噪声环境标准》，民航局制定的《民用机场建设管理规定》、《航空器型号和适航合格审定噪声规定》、《机场航空器运行与噪声监控系统技术规范》、《民用机场飞行程序设计报告编制要求》等对机场建设和运行制定了噪音排放标准和要求。之所以问题难以解决，主要原因如下：

（1）历史遗留问题。部分机场建设年代早，在土地规划、建筑开发时未能综合考虑机场与周边小区的距离，导致飞机起降跑道与居民小区距离过近。随着公众航空出行的需求增加，机场不得不改扩建，由于前期规划跟城市发展匹配度不高，机场周围居民区较多。另外，早期地方在建筑开发、土地规划方面没有现在如此严格的规章依据，民众生活工作后逐渐受到噪音的干扰。（2）新建机场的噪音问题。国内大型机场投运后产生的噪音问题也非常突出。即便近年来新投运的大型机场位置相对偏僻，但因为航班运行量大，飞行起降频次高，机场运行时间久（大部分机场全天24小时运行）等，依然对当地的居民产生较大噪音干扰。（3）通航低高度飞行产生大量噪音。通航飞机飞行高度低，例如城市低空游览、海岛旅游、直升机训练等，飞行高度一般选在真高300米（含）以下。由于通航飞行任务非固定，常常因为任务需求不同，经常调整飞行航线和飞行任务空域，导致部分非机场区域产生噪音污染，造成任务区域附近居民生活困扰。（4）机场航线改变，新航站楼、新跑道运行后产生的噪音。很多居民反映之前所在生活区受到飞机噪音影响很小，在机场运行模式和飞机飞行走向发生变化后噪音干扰就严重了。（5）飞行程序设计问题。部分机场飞行程序设计之初，主要围绕飞行安全，未考虑飞行路线对周边小区产生的噪音影响，导致飞机飞经居民区时飞行高度过低。

4 机场噪音问题的综合治理对策

世界各国在噪音治理方面取得了一些经验。孙宏的研究指出，德国的法兰克福机场针对飞机噪音向航空公司收取费用，以此鼓励使用噪音小的飞机。日本的“大阪机场诉讼案”对于我国环境诉讼的民事救济与行政救济的路径选择，公共利益与个人利益的平衡，公益诉讼制度的发展等都具有重要的借鉴意义。

高质量发展是“十四五”乃至更长时期我国经济社会发展的主题。新形势下笔者建议地方政府、行业主管部门、机场管理机构、军方、航空器运营人等相关方，密切配合，在现有条件下协同努力，尽最大可能降低噪音污染，为老百姓生活提供方便。

4.1 飞机技术角度

飞机是机场噪音的源头，改进飞机的技术也就是从源头上控制飞机噪音。目前很多飞机制造商都努力改进飞机的结构设计和发动机设計。国内在新舟700飞机的噪音控制上已开展了大量研究，主要在噪声顶层设计要求制定、动力装置选型、发动机减振安装设计、声学材料选型等方面进行了改进，这是国内首次在全新研制的涡桨支线飞机中全面、系统地开展噪声控制设计。与涡扇客机相比，该飞机的外场噪声水平、客舱噪音量等更低。

4.2 机场运行角度

（1）现有条件下优化运行模式，充分考虑夜间运行对居民产生的影响。对于噪音问题较为突出的机场，建议开展噪音影响评估，合理调配飞机起降时刻或飞机走向，多角度优化运行模式，降低夜间对公众的影响。（2）优化机场飞行程序。飞行程序决定了飞机起降阶段的飞行诸元，因此建议国内飞行程序设计部门能从程序设计阶段就高度重视噪音问题，为降低飞机运行噪音争取缓解空间。例如我国民航在广州、乌鲁木齐等大型机场推动实施的飞机连续爬升/下降运行程序就取得了较好地降低飞机噪音的效果。（3）坚决做好新、改、扩建机场的噪音预防工作。我国机场还处于大规模建设阶段，新、改、扩建前应该严格依据规章标准，进行科学评估和设计，及早规划，提前避免工程完工投入运行后所带来的后续麻烦。

4.3 公共管理角度

（1）立法明确职责，落实各方责任。通过地方立法来明确各方在机场噪音治理方面的责任，对于机场噪音治理意义重大。例如，《重庆市民用航空条例》对各方的职责进行了明确。（2）科学评估噪音影响程度，实施补救或补偿措施。针对历史遗留问题，建议国家层面采取补救措施，给受影响区域安装噪音隔离装置，或安置受影响居民^[4]。对于暂时无法解决的情况，应该制定相关赔偿制度。可以针对每一个机场，综合评估机场噪音污染产生原因，从机场建设、居民区所在城市建设开发、土地规划等分析各方责任，落实赔偿主体责任，共同承担老百姓赔偿费用。（3）面对公众的投诉或反映，相关部门在不能解决的情况下向公众做好沟通解释工作。针对民众对噪音问题的反映，相关部门大多给予下列解释和回复：《民用机场管理条例》第六十二条规定“民用机场所在地有关地方人民政府应当会同地区民用航空管理机构协调解决在民用机场起降的民用航空器噪声引发的相关问题”。作为民众是难以完全理解的，需要主管部门通力合作，共同消解百姓的疑惑。（4）积极协调增加降噪防噪设施或提供搬迁方案。针对超出居住、文教机关为主的区域以及乡村居住环境的噪声标准值的地区，积极协调增加降噪防噪设施，例如隔音板、消音器等。如果增加相应设施后依然无法达到《中华人民共和国城市区域环境噪声标准》，建议制定合理的搬迁方案。

5 总结

机场噪音一直是困扰周边居民生活的重要因素，给人们的工作、生活和健康带来较大影响。机场噪音产生的原因主要有历史遗留问题、机场前期规划不合理、航线变更、机场新建扩建或改建、通用航空飞行量的增加、程序设计不合理或军方活动等原因。针对以上问题，建议从噪音源头飞行技术、优化机场运行和公共管理等方面协同治理，减少机场噪音对人民生活、工作和健康的影响。

参考文献：

[1]孙宏，黄赶祥，周杰松.法兰克福机场噪音收费制度研究[J].科技和产业，2015（7）：86-89.

[2]田思源，于通.环境诉讼若干法律问题研究——以“大阪国际机场噪音诉讼案”为例[J].中国环境法治，2014（1）：69-78.

[3]李征.机场噪音评价研究[J].大科技，2019（31）：118.

[4]张琼.以科学态度切实解决机场噪音区农民搬迁工作[J].小城镇建设，2013（9）：63-65.

作者简介：刘成学（1987—），男，山东平邑人，硕士，主要从事空中交通管理、通用航空安全管理研究。