党员下沉社区参与城市治理的制度供给

李鸿渊

[摘 要]社区党组织是党在城市的执政根基，基层党组织的战斗堡垒作用和先锋模范作用发挥是有效抗击疫情的关键。肆虐全球的新冠疫情是一场大考，社区是疫情防控的最后一公里，也是社会治理的最后一公里，社区治理是疫情防控的最后防线，是打赢疫情防控战役的关键，也关系到每位居民的生命健康。抗击新冠肺炎期间，大批机关党员干部下沉社区，在社区一线参与疫情防控，有效助力社区应对疫情危机。人民城市人民建，人民城市为人民，打造城市治理共同体的制度供给，就要完善党员下沉社区的制度化路径，在为民服务的实践中增进社区治理共同体的价值认同，把党组织和党员的政治优势转化为社区治理的制度优势。

[关键词]党员;下沉;社区 ;治理 ;制度

2019年11月，习近平在考察上海时提出“城市是人民的城市，人民城市为人民”的重要论断，要求上海不断提高社会主义现代化国际大都市治理能力和治理水平。这为我们在新时代推进城市建设指明了前进方向，提供了根本遵循。突发危机和重大公共卫生事件，由于影响面广、不确定性多，往往最能考验一个国家、一个区域、一座城市的应变能力。社区党组织是党在城市的执政根基，基层党组织的战斗堡垒作用和先锋模范作用发挥是有效抗击疫情的关键。肆虐全球的新冠疫情是一场大考，社区是疫情防控的最后一公里，也是社会治理的最后一公里，社区治理是疫情防控的最后防线，是打赢疫情防控战役的关键，也关系到每位居民的生命健康。抗击新冠肺炎期间，松江大批机关党员干部下沉社区，在社区一线参与社区防控，有效助力社区应对疫情危机。后疫情阶段意味着常态化治理下社区防控经验的制度化、常态化。前事不忘后事之师，党员下沉社区方面积累的经验和好的做法不能随着疫情结束而结束，而应把此次疫情防控中党员下沉社区参与社区治理的做法制度化，转化为具有治理能量的长效机制。

一、机关党员下沉社区抗击疫情的治理价值

党的十九届四中全会明确指出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”发挥党的领导核心是关键，在社区建设中就是发挥基层党组织和党员的作用。这次新冠肺炎疫情使相关利益主体深刻认识到社区不仅仅是利益共同体，更是责任共同体和价值共同体 ①。近年来，上海构建了党建引领、基层自治共治、德治法治一体化的治理新格局，其特点也是抓住了党建引领的红线，用党建来整合激活基层社会治理共同体，用党员志愿服务带领居民群众参与社会治理，让群防群治在社区真正落地生根。

1. 机关党员干部下沉社区，有效缓解社区治理的人员不足

（1）下沉社区彰显党员先锋作用，提升综合服务力

一是做好社区服务员。机关党员干部根据上级党组织的统一安排，穿上红色党员志愿者马甲，佩戴党员徽，下沉到社区，充实到防疫一线，帮助居委会干部上门登记信息，帮助物业保安做好居民出入验证，做好外籍人士防疫工作等，志愿者鲜明的红色标志，让党员参与抗击疫情和社区服务更加直观，也赢得了居民对党员身份认同。二是做好社区调研员。在抗击新冠肺炎疫情过程中，在职党员充分发挥模范作用，积极投入阻击战。他们穿着“红马甲”，成为一道亮丽的风景线，带领群众共同筑牢了一道众志成城的“防护墙”。志愿者负责日常排摸、上门宣传、安抚情绪等日常工作。在社区里，处处活跃着他们忙碌的身影。可以说哪里有需要，哪里就有党员志愿者。三是做好社区宣传员。在松江，有的大型居民区居民多达万人，而且外来人口多，日常管理只有居委会的几名工作人员。党员志愿者的到来，真的是雪中送炭。他们积极参与到疫情防控第一线的“党员先锋岗”中，党员亮身份、明职责，既是社区疫情防控的“守门人”，也是“宣传员”。

（2）下沉社区优化社区治理效能，提升社区治理创新力

一是出谋划策提升治理能力，解决基层治理“最后一公里”的创新载体。社区是社会治理的微观场域，是基层治理的主要阵地，是为群众服务的“最后一公里” ②。有管理经验或者有一定职务的党员干部，可以充实到居民区党支部和居委会的管理服务中，为管理出谋划策，优化工作流程，比如，电子信息表格设计，减少重复统计，开发防疫小程序应用等，提升社区干部信息化应用，促进党组织之间的信息交流，提升党组织之间在治理层面的能力互鉴。二是利用專业技能服务社区。在职党员都有着自身的专业优势，在社区疫情防控中可以更好地发挥作用，区委统战部、区农委、区科委、区市场监管局等单位的党员走出家门，主动到所在居民区党组织报到，与社区干部们共同投身于疫情排查。三是当好社区防疫的守门人。下沉到社区的党员主要是服务社区居民，有的协助社区干部给各家各户打电话排查，有的协助楼组长上门排摸，有的参与社区巡逻，有的给隔离家庭送药送餐，当好社区居民健康的“守门人”。

（3）做好居民区干部的好帮手，提升社区工作执行力

一是下沉到楼组。在大型社区，居民人数众多，楼组防控是关键，楼组长是居委会干部工作依托的重要力量，在抗击疫情的特殊时期，机关党员干部下沉到楼组，可以一插到底，精准服务到每户居民家庭中，区级机关工作党委第一次面向各级党组织紧急招募32名机关党员志愿者，协助方松街道各居委会做好统计汇总工作。二是做好第二楼组长。第二楼组长是在职党员服务社区的有效载体，可以避免服务社区漂浮在表面。面对严峻复杂的疫情防控形势，区级机关工作党委系统各级党组织和党员领导干部牢记人民利益高于一切，以“党员第二楼组长”身份在社区开展志愿服务工作，充分发挥基层党组织战斗堡垒和共产党员先锋模范作用。三是做好居民的思想引导。比如针对网上流传的关于因疫情复杂带来的食品涨价、超市哄抢等谣言，党员志愿者们在上门宣传防范知识的同时，也时刻不忘让自己变身为行走的谣言“粉碎机”。

2. 机关党员干部下沉社区，有效激活党员参与社区治理的整体优势

（1）党员下沉社区凝聚了人心，增强了政治领导力

政治领导力指的是加强社区党组织的政治覆盖、政治激发，把握引领社区疫情防控的工作方向，及时贯彻落实最新的党的路线方针政策和决策部署，把上级的要求及时转化为社区疫情防控的措施。党员下沉社区体现的是党组织的政治引领功能，是党的领导的根本政治优势的体现。机关党员下沉社区是组织委派，本身就是党组织和党员服务群众在一线的要求。党员志愿者红色的标识，让居民群众对党的先进性感受更加具体真实，党员在一线、服务在一线，党的宗旨和党员的行為得到了统一，这比任何宣传更有影响力。

（2）党员下沉社区构筑了社区治理网络，增强了组织动员力

组织动员力是基层党组织组织力的集中体现，来自党员群众对社区党组织的信任，主要表现为党员群众参与社区工作的广泛性、积极性、主动性。社区党组织利用组织搭建的网络资源，将原子化的居民凝聚起来，把社区居民组织起来，让更多的社区居民参与社区疫情防控工作中。党员下沉社区本身就是党组织组织动员的结果，机关党员干部下沉社区后，充实了基层一线的服务管理力量，充分发挥党组织引领社会治理的优势，以社区党组织为纽带统筹安排各类志愿者，通过把党组织嵌入治理网络中，使疫情防控工作从一个个“点”、一条条“线”，织成“发现及时、传递迅速、上下通达、落实有力”全覆盖的疫情防控网。

（3）党员下沉社区促进了治理能级提升，增强了社区应急力

社区的应急力指的是，面对新冠肺炎疫情，社区党组织在上级党组织的指导下，保持高度的政治敏锐度和判断力，将织密社区动态防控网作为当前最重要、最紧迫的政治任务和工作来抓，细化社区联防联控措施，汇聚群防群治力量，构建“人人有责、人人尽责”的社区防控共同体，提升党员群众打赢疫情防控阻击战的政治认同和坚定信心。党员下沉社区为基层社区治理提供新的力量和智慧，是优化社区应急处置能力的重要资源。基层社区作为治理体系末梢，是联系居民群众的最后一环。当前城市社区防疫面临的问题，很多是城市社区治理长期积累下来的问题，根源还是在于城市社区治理方面存在的问题，只是常态时期没有暴露出来。社区治理中单纯的资源输入、组织输入容易，但是制度化解决社区动员群众和社区治理共同体构建才是关键。党员干部下沉社区虽是组织人员下沉，但却是盘活社区精细化治理的一盘大棋。

二、党员下沉社区参与社区共同体治理的瓶颈

疫情期间，应对突发事件和公共卫生危机，机关党员下沉到社区也是应急之策。实际上，党组织引领社会治理和党员参与社区服务都面临着一个缺乏抓手和党员覆盖面的问题。疫情期间的机关党员下沉社区，对推进党员参与社区治理打开了一扇窗，在后疫情阶段，急需与关键社会资源形成有效互动，转型为城市基层治理的“内生性支撑要素” ③。在常态化上放大这一做法效应上做足文章，化危为机，把疫情防控作为优化社区治理的拐点，把党员下沉社区中的短板补上，进而完善基层治理体系。

1. 基层党组织常态化参与社区治理的制度不够完善

一是常态化安排不足。也就是说，在日常的社区治理和社会治理中，党组织的组织优势发挥不足，很多情况下缺位和不到位，造成常态化下社区党组织调动的管理资源非常有限，社区治理共同体的目标也会落空。二是专业治理能力偏弱。因为街道社区是以块为主的综合管理层级，在社工队伍建设、基层政府与社区的对接方面，体现了较强的优势，基层社区一般综合治理能力强，但是由于抗击疫情属于专业化的工作，基层组织在动员居民、教育居民、服务居民的过程中，专业素养和专业能力存在不足。三是支部之间制度化衔接缺乏。目前机关党员下沉社区只是疫情防控时期的措施，但是平时机关党员如何下沉到社区，参与社区治理，缺乏支部之间的衔接，党员更多是以个体身份参与到社区服务中，局限于一般性的服务社区执勤清洁等，与社区治理还有很大的距离。

2. 下沉党员参与服务社区的职责不够清晰

党员干部下沉到社区，是社区治理难得的资源，如何发挥志愿者作用必须有一个清晰的制度设计，要给志愿者以平台任务，并且要有明确的激励手段，但是在疫情防控中可以看到在职党员下沉社区作用发挥存在一些问题。一是职责不清。在疫情期间，党员下沉社区干什么不够清晰，干到什么程度也不够明确，有的还是停留在人到了，任务就算完成了，党员下沉到社区应该做什么没有相关规定，还是粗放式的下沉社区，离精细化管理服务还有不少距离，下沉的党员也难以融入社区治理活动中。二是难以深度参与社区治理。绝大部分工作主要依靠街道和社区干部在运作，参与社区治理的程度不高。在抗击疫情的关键时期，一支队伍很难完成纷繁复杂多样的任务管卡，这也是基层工作人员干得特别辛苦的原因所在，而党员志愿者又难以融入其中。三是参与平台十分有限。社区党员下沉到社区服务主要是简单的上门服务登记、门卫测体温等任务，这些任务对一些在职党员来说作用难以有效发挥，也只能说是参与了，到社区报到过了，其积极性也会受到影响，难以有效持续参与到社区治理活动中。

3. 下沉到社区参与治理的平台供给不够丰富

机关党员干部下不去是个问题，实际上都下去了，没有足够的平台也是问题。如果没有清晰的职责和制度安排，效果会打折扣，也容易流于形式。一是存在着形式化倾向。党员下沉社区本来是具体实在的，但一些社区党组织显然对如何使用下沉到社区的党员缺乏考虑，有些党员下沉到社区无所事事，甚至碍手碍脚，给社区带来不必要的麻烦。二是有效衔接沟通不够。党员下沉到社区就要听从社区党组织的统一安排，如果社区缺乏主动对下沉到社区党员的沟通管理，那么就会形成“两张皮”，人是下沉到社区了，但是不能发挥作用，也导致下沉社区的党员和社区党组织沟通对接不够充分，有时候疏于管理，人是下去了，如果没事干，或者是事情没有干好，反而会适得其反。三是平台过于单一。目前是侧重服务的平台多，参与社区治理的平台少，传统的平台多，现代化的平台少，比如，党员下沉社区一般都是较为简单的信息登记类工作，就是日常的党员参与社区也较为简单，缺乏对党员下沉社区岗位的统一谋划。

4. 对居民群众的服务意识不够自觉

疫情期间，社区也是一线，机关党员干部下沉社区登记验证等行为，实际上是服务居民群众。一是缺乏细致耐心。面对突发的疫情，居民群众会有情绪波动，在面对疫情防控措施的具体行为中会不配合不理解，有些党员不愿意做过多解释，也不愿意有任何变通。二是把居民作为管理对象。仅仅把居民做成管理对象，缺乏有温度的群众工作，下沉服务社区居民群众的工作也是做不好的。这样的定位导致刚性有余，柔性不足，有执行的硬度，没有社区服务的温度，容易导致部分居民的反感。三是对待居民的感情不够。有的志愿者不是居住在本社区，对很多居民不认识不了解，往往是公事公办，有的甚至把平時工作的模式带到志愿者的活动中，高高在上，以一种俯视的姿态看待居民。如果没有服务群众的意识，对个别不理解的居民群众，就难以耐心地做好工作。

5. 社区信息化应用场景创新不够

一是习惯于人海战术。遇到公共卫生危机事件，采用居委会工作人员上门登记，志愿者上门走访，这种方式费时费力效果也并不好。比如，纸质的出门证成了小区人员进出的凭证，需要人员多次上门核查信息。二是专业治理能力薄弱。虽然网络、智能手机非常普及，业主论坛、社区网上治理空间普遍建立，但是在应对疫情期间，可以看到以大数据、政务云、人工智能的新技术的支撑，在社区治理中应用场景严重不足，抗击疫情还在使用人海战术等老办法。三是老办法的路径依赖严重。社区层面的智能化治理和大数据应用均未能充分彰显，比如，政府App关注率不够，政府信息及时发布困难，社区支持信息技术落地难。再如，平台接口过多，互不兼容的信息壁垒，造成居民使用的不便，或者干脆不注册、不用。

三、党员干部常态下沉社区打造治理共同体的制度路径

发挥社区治理优势，包括党组织组织优势，最为有效的办法是把组织优势转化为具体的参与治理行为。基层党组织必须以提升组织力为重点，突出政治功能，充分发挥领导核心作用，使在职党员所在单位党组织、在职党员、在职党员所在社区党组织三方面形成共识，密切配合，完善在职党员居住地发挥作用的长效机制 ④。后疫情阶段如何优化基层社会治理的格局？长远看，以此次党员下沉社区防控疫情为契机，构建党建引领的基层治理新格局，完善党员下沉一线的制度机制，为应对突发事件或者重大任务做好准备。

1. 构建党员下沉社区长效机制，强化基层党组织的引领力

把基层党组织力转化为治理力，需要有党组织主导的转化机制。比如，通过组织对党员的要求，参与支持社区党组织主导的各项活动，让党员的先进性和组织性转化为具体的参与基层治理的行动。一是强化社区党组织的领导核心。党的一切工作要归支部，只有发挥党支部的战斗堡垒作用，才能实现党员干部下沉社区的常态化。社区党支部要有主动引领作为的自觉，善于整合社区治理中的分散于不同主体的智力资源。二是完善党员嵌入社区治理的制度。建立机关基层党支部与社区支部结对常态化制度，把机关党员干部的资源优势嵌入到居委会日常的社会治理中，并作为机关党支部日常考核的重要内容之一，让不同类型支部的组织力通过制度化的党员社区服务转化为治理效能。三是实现集中力量办大事和社区治理小事的完美结合。在宏观和微观层面同步激活党组织参与社会治理的优势，具体来说就是要在社区治理中贯彻精细化的理念，把社区治理的小事当成大事来做，把居民身边的事情作为治理的首要选择，让居民能够参与和感受到治理的成效，并且能够认识到自身的责任和义务。

2. 健全志愿者服务积分管理，促进党员参与社区治理常态化

近年来，“双报到”在在职党员志愿服务中非常普及，在应对疫情中发挥了积极作用。这部分党员由于是本小区居民，对本小区情况熟悉，在疫情期间作用发挥更加充分，也是党员参与社区治理的骨干力量。一是把“双报到”制度执行到位。当前，在职党员社区“双报到”是在职党员服务社区的基本方式，但是局限于报到的居多、活动的少，做服务的多、参与治理的少，并且如何考核和量化服务社区成为难题。二是探索在职党员下沉社区积分化管理。制定机关党员干部以党员志愿者身份下沉社区的相关制度，用党员志愿者服务积分管理来实现党员服务社区的常态化，让党员志愿者成为党员参与社会治理和服务社区的身份标识，明确常态下党员志愿服务社区的方式、载体、要求、激励考核等内容。三是把党员服务社区纳入“不忘初心，牢记使命”制度建设中。把党员以志愿者身份参与基层社会治理的形式固化下来，并作为基层党组织践行初心活动的制度化要求，把党员践行初心使命与社区志愿服务联系起来，避免初心践行的虚化、弱化。

3. 做实网络社区平台，发挥社区智能化治理的整体功能

疫情期间，上海市民表现出了极高的规则意识和自律品质，积极配合政府开展疫情防控，这是上海的优势。长远看，上海作为超大城市，在社区治理上面临着众多挑战，要实现社区治理精细化必须走出一条符合上海实际的治理模式。一是搭建社区智慧治理平台。人民城市为人民，城市治理也必须依靠市民，要对智慧社区硬件建设进行布局，建立智慧社区的大数据分析平台，依托一网通办和一网统管实现对社区数据的全覆盖。二是实现社区居民的全覆盖。通过建立社区居民一网通办的社区平台，借助网络虚拟社区的形式，扩大网络虚拟社区的应用场景，建立有效吸纳倾听社区居民群众意见的通道和平台，把倾听民意、服务群众、引导群众结合起来。三是发挥居民参与治理优势。对社区工作来说，有效的路径就是把群众工作融入社区治理中，把服务教育引导居民作为一个基本原则，要创新居民参与社区治理的平台，依靠居民的智慧和力量推进社会治理，并在此基础上提升居民参与社会治理的能力和成效。

4. 应急治理权下沉社区，激活社区党组织引领治理活力

后疫情时期需要建立社区应急管理制度，提高社区工作者应对危机的意识和管理能力，提升社区抗击风险的能力。一是权力与责任同步下沉。给社区配备一定数量的专项资金和物资保障，关键时候可以确保社区党组织的认同感和存在感。比如，配发口罩等抗疫物资，居民对社区党组织的认同度会更强，这比单纯的管理有效。二是依法规范社区赋权。在疫情防控中首要坚持的底线是依法办事，同样在社区治理中要防止社区中公共服务项目一刀切给予社会组织的做法，让社区居民参与社区应急管理的事务，调动居民群众参与社区治理的热情。三是落实基层减负力度。杜绝基层治理中的形式主义和官僚主义，减轻基层社区工作人员不必要的工作负担，让他们把更多精力投入到为居民服务工作中去。

5. 实现社区干部队伍全面赋能，提升基层党组织的凝聚力

社区干部和工作人员是打赢疫情防控阻击战的先锋队，其服务动力和履职能力是影响社区防疫战斗力的重要因素，也是社区治理能力现代化建设的重要内容。一是要提升群众工作的能力。社区工作本身就是群众工作，把社区居民作为管理对象，不会站在居民角度换位思考问题，这样社区工作永远也做不好。加强对社区干部的群众观念、宗旨意识的教育，不断提升联系服务群众的自觉，增强依法治理社区的能力。二是要拓宽社工职业发展通道。任何职业都需要正向激励，尤其是对社工要建立一个正向的激励制度，让那些在基层实干的社区干部有更好的发展前景，因此要善于在抗击疫情一线中培养发现人才，对表现突出的，要给予表彰和提拔使用，并广泛宣传抗击疫情中的典型，激发社区工作人员的使命感和成就感。三是要完善心理关爱体系。基层干部普遍具有较大的工作压力、考核压力，尤其是在疫情防控时期，身体和精神都经历着严峻的考验，因此要为社区干部提供相应的心理疏导和减压训练，增强对社区干部的人文关怀，提升他们抗击压力的心理素质和心理健康水平。

注释：

①李德：《疫情背景下党建引领“楼宇社区”治理的功能转型研究》，《华东理工大学学报（社会科学版）》2020年2期。

②李明阳：《新时代在职党员参与社区建设和服务的思考与建议——以北京市H区为例》，《改革与开放》 2020年11期。

③樊佩佩：《城市基层治理现代化背景下的社区分化及治理绩效研究》，《现代经济探讨》 2020年6期。

④张敬芬：《刍议完善在职党员居住地发挥作用的长效机制》，《上海党史与党建》 2020年6期。

作者系中共上海市松江区委党校科研室主任、副教 授

（责任编辑 矫海霞）