优化营商环境视角下的地方行政审批制度改革

李小敏 刘钒

[摘    要] 深化行政审批制度改革、提升行政审批部门的政务服务能力是优化地方营商环境的重要举措。湖北省在推动地方行政审批制度改革过程中，面临着改革受惠市场主体有限、涉企制度供给相对滞后、线下改革推进较慢、政务信息平台不完善、政企沟通机制不健全等问题，制约了省域营商环境的进一步提升。基于此，进一步深化行政审批制度改革，优化区域营商环境应从以下四个方面发力：一是优化顶层设计，明确政府职能定位;二是持续网络赋能，完善配套设施供给;三是强化问题导向，提升涉企服务质量;四是学习先进经验，增强地方政府改革主动性。

[关键词] 行政审批制度;优化营商环境;政务服务;“放管服”改革

[中图分类号] D922  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2021）12-0058-08

一、引言

營商环境是一个国家经济政治运行效率的综合体现，是经济软实力的重要体现，是综合竞争力的重要因素。党的十八大以来，改善、优化营商软环境成为中国政府工作报告的重点内容之一，也成为各级地方政府持续深化体制机制改革，塑造经济发展竞争力的着力点。改革的一个核心措施就是以政务服务中心为载体在全国推进行政审批制度改革，厘清政府与市场的权力边界，推动政府职能深刻转变，打造以政利企、政企协同发展的良性发展态势。

部分学者以行政审批中心设立为基点建立准自然实验，探讨深化行政审批制度改革在激发市场主体活力、改善市场竞争环境、提升城市竞争力乃至推动经济长期增长的作用机制。一方面，肯定了行政审批制度改革通过加强地方政府管理服务职能，在减少企业制度性交易费用、改善市场内企业结构、缓解企业流动性约束、激励企业研发和技术创新、提升城市发展绩效中的积极作用。另一方面，也指出当前我国行政审批制度进程中存在着重审批事项精简、轻事中事后监管;重民生目标、轻市场竞争力目标;重数量考核、轻质量提升;重核心区域发展、轻整体竞争力塑造;重改革部门主导、轻部门协调等问题，导致改革制度供给、改革方式及路径与市场主体实际需求存在差距，有待进一步优化提升。

湖北省行政审批制度改革起步较晚、改革进程较慢，政务服务能力与市场经济主体期待的不匹配性表现得比较明显。如何在巩固当前行政审批制度改革的成果上，进一步深化地方行政审批制度改革，优化全域营商软环境，释放经济发展潜力值得深入思考。从这一角度出发，本文在梳理湖北省营商环境建设现状的基础上，尝试对湖北省营商环境建设水平进行定位，明晰湖北省营商环境建设的优势与不足;并结合当前湖北省内地方行政审批制度改革措施和问题，探讨进一步深化地方行政审批制度改革的实践方向。

二、湖北省营商环境建设的现状

《优化营商环境条例》将营商环境定义为“企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件”，并提出要“以市场主体需求为导向，以深刻转变政府职能为核心，创新体制机制、强化协同联动、完善法治保障，对标国际先进水平，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境”[1]。为更加清晰地了解湖北省营商环境建设的优势与不足，本文梳理了国内较有影响力的第三方机构的营商环境评估报告，试图对湖北省及省内各城市营商环境建设水平和政务服务建设水平进行全面的回顾。

（一）营商环境评估报告简介

现有研究报告多基于“市场化、便利化、法治化、国际化”四大原则构建评价指标体系，对省级以及城市间市场化水平、创新水平、法治建设水平、基础设施建设水平、政务服务水平、对外开放水平六个层面进行营商环境建设水平的综合评估。由于指标构建的差异性及权重赋值的主观性，报告中各地营商环境水平在实际排名上存在一定的差距，但在排名区间上还是存在共性特征，具体表现在四个方面：一是经济越发达的省份营商环境排名越高。在空间分布上，全国营商环境区域横向比较呈现出“东高、中平、西低”的特征[2] 35，纵向上呈现出“南高、北低”的态势[3] 98。北京、上海、广东、江苏、浙江等省市多处于国内省级营商环境排名的前五位，这些地区的经济总量、人均收入排名同样居于全国前五，而经济发展水平相对较低的西北部省份营商环境的综合排名则明显较低，这在一定程度上反映出经济发展水平与营商环境建设水平之间的高度相关性。二是经济发展水平与营商环境排名并不存在明显的因果关系。良好的经济发展基础在一定程度上意味着完备的公共基础设施、完善的产业结构、相对稳定的制度供给，但系统内部同样存在路径依赖效应、短板制约效应。而良好营商软环境的打造可以通过制度供给，优化市场及行政资源配置效率，激发市场主体活力，带来经济长期、稳定、高效的增长，这为通过持续深化地方行政审批制度改革提供理论依据。三是营商环境排位越高的省份在各项具体指标排名中的综合优势越明显。多数研究报告表明，上海市、北京市营商环境建设的核心优势在于人才创新水平[2] 33，而江苏省、浙江省的相对优势在于市场化水平和人文环境[4] 15，这侧面反映了各省在市场经济软硬环境建设的侧重点及经济发展个性特征。四是各省内部城市间营商环境建设水平的不平衡不充分性较为突出。表现在省会城市、计划单列市以及部分直辖市的营商环境水平远远高于省内其他城市[3] 103，且各城市在各单项指标排名也是参差不齐，短板效应严重。这一现象可以通过增长级理论、市场及行政资源集聚理论来解释。

（二）湖北省营商环境建设现状

多数研究报告表明，2019年湖北省营商环境建设水平在全国排名大致在10～17位，营商环境的省外市场主体满意度居全国第17名[5]，整体居于中等水平。对比来看，排名位置不仅与中部地区及长江经济带的其他省市相比处于劣势[6]，而且与湖北省的地理禀赋和经济社会发展水平不相匹配[7]，说明湖北省营商环境在一定程度上限制了省内经济竞争力的整体提升。

从衡量营商环境的各项指标得分来看，湖北省营商环境评估的各指标排名差距大，优势劣势明显，且省内各城市营商环境建设存在不平衡性、不充分性，“短板效应”显著。

省级层面比较，《中国省份营商环境研究报告2020》中表明，湖北省营商环境建设的相对优势体现在创新效益和商业信用环境建设，政府廉洁、政企关系、竞争公平、融资水平、法治环境建设处于中等位置，对外开放、市场中介、政策透明度三项指标则处于排名偏后位置。

省会城市层面比较，武汉市的营商环境建设水平与国内一线城市有较大差距，在新一线城市中的排名也大致处于中等偏上位置。《中国城市营商环境指数评价报告》显示，武汉在创新环境建设和市场环境建设中成效显著，在基础设施建设、金融服务供给上领先大部分新一线城市，但在政务环境建设、人才吸引上排名相对靠后，有进一步提升的必要性。《中国城市营商环境评价研究课题组（2021）》报告也显示，与其他省会城市相比，武汉市市场化建设水平排名相对靠前，但创新环境水平、金融服务水平、人力资源建设水平则落后于杭州、成都和南京。

同时，湖北省内城市间营商环境水平建设不平衡不充分。具体表现在以下两个方面。

一是作为省会城市的武汉各项指标排名远远超过省内其他城市。在《2020年中国296个城市营商环境报告》的评估结果中，武汉市与排名第2的十堰市营商环境建设水平排名相差44位（见表1）。在《中国城市营商环境指数评价报告》中，武汉与排名第2的宜昌市排名相差58位（见表1），反映出了湖北省内营商环境建设水平的城市间不均衡。并且，这种发展不均衡的态势在湖北省内各主要城市的政务服务建设水平指标评估结果上反映更加明显。在《中国城市政商关系排行榜》292个城市的政商关系建设水平的评估中，武汉市与省内排名第2的襄阳相差72位（见表2）。其中亲近指数排名，武汉市与排名第2的黄冈市相差123位，清白指数排名与省内排名第3的荆门市相差82位。《2020年中国296个城市营商环境报告》中也显示，湖北省内，武汉市和十堰市的优化营商软环境建设水平遥遥领先省内其他城市。

二是非省会城市间各项指标排名内部存在较大差距。以襄阳市为例，《2020年中国296个城市营商环境报告》显示，襄阳市营商环境总排名为省内第7名，大致位于湖北省内中等水平。值得关注的是，二级指标显示，襄阳市的基础设施建设水平和市场总量均位于全省第2，意味着与其他省内城市相比，襄阳市的经济发展基础设施相对完善，市场发展空间大，市场经济发展潜力明显。但生态环境建设水平、商务成本和社会服务三项指标排名则落后于其他省内城市，导致其营商环境整体排名下降。这一现象反映出城市经济建设软环境对硬性环境市场潜能的释放作用，也呈现出城市经济建设中的短板制约效应。

综上所述，经济发展潜力的释放需要经济硬环境和软环境相互协调、相互促进，尤其应当重视政务服务环境在塑造优质经济发展软环境中的积极作用。湖北省在深化行政审批制度改革中，应当强化其在市场化建设中的优势地位，同时在人才引进、市场创新、金融创新上精准施力，塑造营商软环境的整体竞争力。而面对省内营商环境建设不平衡不充分的现状，一方面，应重视武汉在行政审批制度改革中的引领示范作用，应着重在人才吸引和政务服务优化上下功夫。另一方面，应重视省内非省会城市的营商环境水平的整体提升，在制度供给及优化中要突出特色，更要重视补短板。尤其在当下提出城市群协同发展的同时，也要重视营商软环境之间的兼容性、互补性。

三、湖北省以行政审批制度改革助力营商环境优化的措施及存在的问题

（一）湖北省以行政审批制度改革助力营商环境优化的主要措施

经过多年的探索推进，湖北省基本构建了覆盖省、市、县、乡、村五级的网上政务服务体系，并推动了政务服务向市场主体需求延伸。湖北省推动行政审批制度改革、助力营商环境提升的探索模式及经验，大致可以总结为以下几点：

1. 以制度供给引领改革，提升改革战略高度。2021年湖北省人民政府办公厅共出台关于优化营商环境、政务环境建设实施意见24条，2020年17条，2019年22条，不断扩大行政审批制度改革的覆盖领域，明确改革职能定位和责任划分，为深化行政审批制度改革、完善湖北省政务服务体系提供了制度支撑和保障。

同时，为有效落实相关改革事项，湖北省不断强化审批服务阵地建设。在各县市区建设独立的行政审批局，将分散的审批职责整体划转集中到行政审批局，实现了让办事人从“找部门”到“找行政审批局/政务服务中心”的转变。根据表3可知，截至2021年中旬，除部分旅游县域和初建立的高新区未建立专门的行政审批部门外，湖北省域内大多数县市区均建立了独立的行政审批部门，基本实现行政审批部门事项管理全域覆盖。

借助行政审批局，湖北省深入推进权责清单梳理、指南汇编、公章管理等工作，助力“证照分离”“多证合一”“一窗通办”“跨省通办”“一网通办”“一事聯办”“事项下放”“街道赋权”等改革措施落地落实。

2. 以“大数据”赋能政务服务，提升政务服务审批效率。湖北省自2010年起，集合全省资源，抽调部门专业人员集中攻关建设湖北政务服务网及鄂汇办移动端办理平台，以整合全省数据和电子政务资源，推动审批事项 “云端”办理，实现涉企高频政务服务办理以“数据跑路”替代“人跑路”。 针对涉企高频审批业务，内容囊括了从企业设立登记到企业注销过程中22项管理事项审批，基本实现涉企高频业务的集中上网。同时，借助于湖北政务服务网，湖北省开展了以“证照分离”“多证合一”“一业一证”（将一个行业准入涉及的多张许可证整合为一张“行业综合许可证”）为代表的审批流程优化措施，大幅压缩涉企高频事项审批手续，全面提升市场主体尤其个体经营户的办事满意度。为持续深化涉企事项办理流程优化，湖北省在各县市区相继建立了服务于湖北政务服务网的业务部门——政务服务与大数据管理中心，以点串线，持续推进更多高频政务服务“网上办”。

3. 强化涉企服务精准性，多种模式优化涉企服务路径。在涉企事项线下办理中，湖北省围绕“减材料、减时限、减流程、减跑动”，开展了一系列利企惠企的改革措施，大大提升了线下涉企事项的行政审批效率。具体包含：一是以“清文件、减审批、降收费”为核心推进政务服务规范化，保证市场有序公平竞争。二是以“对标先进”为核心推进政务服务高效化。目前针对企业设立变更、税收财务、知识产权等涉企高频事项已经能够实现线下“一窗办理”。同时，针对跨部门、跨层级、跨区域多环节多事项联办提出的开办企业事项“一事联办”已经开始在各市州试点。针对一般工业类投资建设项目、政府投资建设项目、改造工程建设项目等工程项目也提出对标广东、上海、江苏等先进省份压缩办理时限。三是以线下自助终端建设推进政务服务“马上办、一次办”。湖北省提出要推进自助终端集约化、智能化建设，推动更多政务服务事项入驻自助终端，打造“24小时不打烊”政务自助服务体系，提升线上“一网通办”和线下“一窗通办”效能。

为提升涉企服务的精准性，外地纷纷探索出了独具特色的行政审批制度改革措施。其中深圳龙岗提出的“园区政务服务模式”最为典型。“产业园区+政务服务”模式通过在产业园区内建立企业发展服务中心，将政府公共服务资源直接接入产业园区，为园区内企业提供贴身、便利、高效的一站式综合服务。这一模式具有三大优势：一是通过在园区内设立政务服务中心，能够畅通政企沟通渠道，推进政企良性互动，实现企业诉求和政策供给的精准对接;二是以政务服务中心为纽带，借助园区内丰富且互补的要素资源供给，企业可以实现园区内部多方资源互助，服务资源共享，优化园区内资源配置，提升园区整体竞争力和吸引力;三是借助距离优势，政务服务中心可以协助政府对企业行为开展有效且适宜的事中事后监管，保障优化营商环境政策落实的“含金量”。借鉴先进经验，2020年10月，湖北省首个“政务服务+产业园区”模式政务服务平台——东湖新技术开发区政务服务中心企业服务分中心落户光谷，并投入使用，之后十堰市经济技术开发区政务服务中心和荆州开发区创业服务中心相继学习推广。十堰市经济技术开发区还创新性地建立了独立的园区内政务服务网页平台，服务于园区内企业线上服务办理、政策信息实时更新、民意征集、网上问政等，实现了园区内信息的有效流动。

（二）湖北省行政审批制度改革存在的问题

湖北省在推进自上而下制度供给和自下而上探索实践相结合过程中，实现了省域内整体营商环境的持续优化。但受制于改革本身的摸索性和地方改革内外部条件的差异性，改革过程中也出现了一些问题，具体可以概括为以下5个方面：

1. 改革受惠市场主体有限。湖北省目前的行政审批制度改革还是以涉企高频事项流程简化和网上办理为主，像“一事联办”“一市通办”“跨省通办”等需要跨部门、跨层级、跨区域协同办理的涉企政务服务办理尚处于探索试点阶段。受惠群体主要集中在个体户和部分小微企业，针对市场主体关心的融资服务、人才引进、创新激励等措施可能由于事项审批程序复杂、部门控权困扰等问题流于形式。

2. 涉企制度供给滞后。现实中，规模越大的公司，涉企事项审批流程越复杂，对政府审批效率的需求越高。而在制度供给中，事项审批流程越复杂，对事项改革过程的“定权、定标、定责、监管”同步的要求越高，制度供给的审慎性程度越高。审慎性制度供给和企业对审批效率提升之间的权衡产生对政策供给权威性、精准性和全面性的需求，否则就会出现由于权威性不够而产生控权困扰、权责不清的现象，导致行政审批部门不能承接、不敢承接、懈怠承接，影响涉企事项的推进质效。湖北省行政审批制度改革起步较晚，改革程度较低，出于改革的审慎性，在相关制度供给上存在滞后或缺位，如2021年湖北省才提出针对市场主体提出的重复性、不规范文件进行清理。这在一定程度上影响了湖北省全域行政审批制度改革的效果。

3. 线下改革推进慢。行政审批局的设立，在对审批事项整合集中的同时，也实现了对相关机构、相关人员的集中管理，更深层次是对部门管理能力和审批工作人员综合能力的集中考核。一方面，要实现事项集中办理过程中“权、责、监管”的有效匹配。另一方面，要实现事项、办理场所及事项办理人员的有效匹配。调查发现，湖北省各地方政府在推进涉企事项办理中，受制于行政审批部门权威性不够、政策扶持力度不够、部门间缺乏协调沟通机制、办公人员归属感低等问题，导致线下涉企审批服务机构功能不健全、用户体验差、审批流程形式化等。在基层推进行政审批制度改革中还存在受制于窗口审批人员能力不足、专业人才不够，导致在推进“一窗办理”“一事通办”“一事联办”等相关改革中事项承接、集中办理、联合审批、协同办理效率不高。

4. 网络信息平台不完善。由于改革的渐进性特征，当前全国行政审批制度改革尚处于试点推进阶段。各省在自下而上探索的过程中，难免会存在法律法规不统一、办事流程不一致，之后在推进“一网通办”“跨省通办”“数据共享”过程中，可能会存在审批业务流程不契合，系统数据互通互认匹配问题。再者，政务服务网络平台的建立依赖于完备可靠的网络基础设施及相对应的建设、维护、监管等专业人才。但受制于各地网络基础设施建设水平和经济、社会、文化等差异性，也会影响对相关政务服务的需求。当前，湖北省虽然构建了全省一体化的网上政务服务平台，但在推进的过程中还存在着涉企关键事项办理未实现网络全覆盖、政务服务平台技术承载力较低、线上线下融合度较低、线上审批流程复杂、网络信息安全管理体系未建立、政企信息互联互通渠道不畅通等问题，甚至还有部分地区受制于网络基础设施不完善，政务服务事项网络化程度低、事项网上办理效率低，既影响线上审批的效率，同样影响办理人员的使用成效。

5. 政企沟通机制未建立。现有的政企沟通渠道多以随机抽查、听证会为主，对企业事务的干扰性较强;同时，现有的政企沟通渠道对企业发声保护机制不够，尤其是对小微企业而言，部分企业表示不敢、不愿反映问题，尤其是在政务服务工作数字考核态势下，对政务服务的建议或者差评直接关系到政务服务部门的改革成效，诉求表达的隐性成本太高。

四、湖北省深化行政审批制度改革助力营商环境优化的建议

基于以上分析可以看到，在面对湖北省营商环境建设整体水平相对不高、省内城市间营商环境建设水平不平衡不充分的现状下。近年来，湖北省以深化行政审批制度改革为核心，借鉴先进经验，优化制度供给，广泛开展改革试点工作，实现了湖北省全域营商环境建设水平的整体提升。但也存在着受惠市场主体有限、涉企制度供给滞后、线下改革推进慢、网络信息平台不完善、政企沟通机制尚未建立等问题，存在深化行政审批制度改革的必要性和进一步完善的空间。

（一）优化顶层设计，明确政府职能定位

深化行政审批制度改革，应当秉承“市场化、法治化、便利化、国际化”四大原则，以市场经济主体需求为导向，加强市场改革、政务改革、法治改革三者之間的协调配合。首先，完善相关法律法规，提升行政审批制度改革的权威性，以法明确与事项审批相关的“权、责、监管”主体的目标任务和责任分工，推进涉企事项清单梳理工作从“事项、事权”梳理转变为“事项、事权、事责、监管”梳理，激励相关部门之间加强合作，保障“事、权、责、监管”协同共进，实现涉企事项改革的落实落地。其次，尝试先行先试，推进政务服务标准化、规范化建设。可以通过协调统一，自上而下推进编制动态化、标准化、规范化的办事指南，分批逐步推动各事项的名称、编码、依据、类型等要素与国家标准统一，为即将开展的“市内通办”“省内通办”“跨域通办”改革合作做好对接准备工作。

（二）持续网络赋能，完善配套服务供给

“互联网+政务服务”核心就是以依托现代信息技术保障政务服务高效办理，基础保障就是网络平台的有序无误常态化运行。首先，应加强政府服务资源的网络支撑供给，尤其是基层政务服务部门基础信息设施建设，不能让各地互联网发展的不均衡性制约了各地区政务服务的供给质量。其次，应当加快探索网络监管渠道，利用网络信息留痕的优势探索建立高效网络事中事后监督体系，健全多元参与的政务服务监督评价体系，推进透明化政府建设。再次，在深化各地行政审批制度改革的过程中，应当稳步探索县市区政务服务平台与省内一体化政务服务平台有效对接渠道，推动政务服务的流程规范化和平台办理统一化，逐步实现一般公共事项和涉企高频事项从找部门向找平台转变。最后，在现有网络服务平台的基础上，推动线下政务服务中心与线上政务服务网深度融合，整合业务系统，统筹服务资源，统一服务标准，形成线上线下功能互补、合一通办的政务服务模式。

（三）强化问题导向，提升涉企服务质量

激发地区市场主体活力，是优化地区营商环境的核心，要求各级政府在推進行政审批问题改革的过程中，强化“市场化、法治化、便利化、国际化”原则意识，以市场主体需求为导向，以营造亲清政商关系为目标，全方位抓好各类涉企服务机构部门、项目、人员进入，进一步优化行政资源配置，形成整体合力，创造良好的营商软环境。首先，要以市场主体需求为导向，提升线上线下涉企服务审批覆盖面，多层次多渠道优化涉企事项办理路径，满足市场主体提升涉企事项审批效率需求。其次，可以尝试利用互联网构建企业综合服务平台，设置企业诉求表达窗口、指定部门回应、解决相关问题，倒逼政府各部门主动关切不同类型企业发展需求，满足企业对政策供给的精准性需求。再者，要通过建立健全投诉维权机制，加强对企业尤其是中小企业的权益保护，探索多种激励模式让企业主动发声、主动询问，推动各级政府部门不断优化改善营商环境，满足企业对保护自身权益的主动需求。

（四）学习先进经验，提高地方政府改革主动性

鉴于湖北省在行政审批制度改革和优化营商环境中均起步较晚，应当主动学习并探索可复制推广的先进省份行政审批改革措施，通过借鉴创新措施及优秀经验，为湖北省进一步深化行政审批制度改革，助力营商环境优化寻找新思路、新方向。如“政务服务+产业园区”涉企服务模式，在改革过程中，应及时总结相关经验教训，尝试探索全域推广路径。湖北省也可以立足于省内经济社会环境实际，建立优化营商环境容错纠错机制，鼓励湖北省内各地区、各部门结合实际情况，在法治框架内积极探索原创性、差异化的优化营商环境改革措施。

在推进以上工作的同时，还应当考虑到常态化疫情防控给湖北省经济高质量发展带来的挑战和机遇。湖北省应加快推进网络化政务服务建设，以主动改革的进取心态优化当下网上办公办事的局面，完善政务服务能力，以更优质的政务服务供给助力疫情后的民生保卫战、经济发展战，使省内营商环境迈向新高度。

[参考文献]

[1]  优化营商环境条例[EB/OL].中国政府网，2019-10-23.http：//www.gov.cn/zhengce/content/201910/23/content_5443

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[2]  刘树林，张晟嘉.营商环境评价体系的构建与研究—基于熵权TOPSIS法[J].北京邮电大学学报（社会科学版），2020，（4）.

[3]  中国城市营商环境评价研究课题组，李志军，张世国，牛志伟，袁文融，刘琪.中国城市营商环境评价的理论逻辑，比较分析及对策建议[J].管理世界，2021，（5）.

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[5]  徐现祥，毕青苗，马晶.中国营商环境报告[R].广州：中山大学中国营商环境企业调查课题组，2021.

[6]  张三保，张志学. 中国省份营商环境研究报告2020[R].北京：北京大学光华管理学院管理创新交叉学科平台，武汉：武汉大学中国企业家研究中心营商环境研究室， 2020.

[7]  张三保，康璧成，张志学.湖北营商环境评价与比较[J].长江论坛，2020，（3）.

[责任编辑：李利林]