非政府组织参与乡村治理的发展路径探讨

□张泽众

（山西师范大学 山西 临汾 041081）

1 研究背景

“三农”问题一直是重点问题，国家高度重视农业及农村的发展，并为此制定了一系列惠农政策。但发展过程中出现的一系列问题使农村发展缓慢，政府在处理这些问题时显得“力不从心”，需要非政府组织帮助农村取得发展。

由于非政府组织的非营利性，使其在运作时能考虑到农民的实际需求，更能维护农民的利益，因此要在农村大力发展非政府组织。非政府组织在实际运行过程中面临着资金不足等问题，阻碍了非政府组织在农村的长足发展。

2 文献综述

非政府组织参与乡村治理是一种创新型的基层社会管理服务模式，若运行得当，将在乡村治理中发挥积极的促进作用。

我国学者提出：“在推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，必须重视非政府组织在社会治理过程中发挥的作用，给予非政府组织处理乡村公共事务的空间。”[1]在当前形势下，非政府组织参与乡村治理刻不容缓。推动非政府组织参与乡村治理，不仅可以进一步落实深化改革战略部署的确切要求，也可以应对乡村治理挑战的现实需要[2]，非政府组织必须作为乡村治理主体参与到乡村治理中。

非政府组织的出现与发展，打破了乡村治理原有的单一模式，在参与治理的过程中，符合代表各自成员利益参与公共服务进程的需要，有助于推进农村民主服务进程、转变农村经营模式、缓解农村公共服务供给矛盾，成为乡村治理的重要抓手[3]。

非政府组织是乡村治理中不可忽视的关键力量，凭借自身的优势在乡村治理中作为有力的补充力量，为政府部门分担部分行政职能，承担部分公共服务供给，有着不可替代的重要作用[4]。正因为非政府组织能够为乡村带来长足发展，其面临的困境必须受到重视。

3 概念鉴定

3.1 非政府组织的内涵

非政府组织一词最初来源于国外，当时主要是指在国际事务中保持中立态度的非官方机构，后用来指独立于政府体系之外并具备一定公共职能的社会组织。虽然学术界对非政府组织的语言表述不同，但所指的内容基本类似。现在人们普遍认同非政府组织是指以公益性和非营利性为目的，由成员自愿组成的社会组织，其特征主要包括非营利性、志愿性、自治性、组织性、公益性、公共性和民间性。

3.2 乡村治理的内涵

乡村治理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，乡村治理主体通过对乡村分布、基础设施、公共服务资源的合理生产和分配，维护乡村秩序，促进当地经济和社会的发展，改善生态环境。目前，我国对乡村治理推行“善治”，但在乡村治理的实践过程中，由于治理主体之间权力职责关系不明确，使乡村治理现代化发展缓慢。

4 非政府组织参与乡村治理的现状

4.1 非政府组织参与乡村治理面临的困境

4.1.1 资金来源匮乏、单一且不稳定，活动经费投入不足

通常情况下，非政府组织的资金主要来源于政府的资助、企业的支持、服务性收入、基金会等机构的资助、公众捐助以及海外援助。我国非政府组织面临依靠捐款的困境，在参与乡村治理过程中建设乡村的费用主要依靠上级政府的拨款，企业和人民缺乏对非政府组织的捐款意识和捐款途径，导致非政府组织资金不足，致使非政府组织在乡村治理中的一些举措难以实行。

4.1.2 乡村的非政府组织发育不完全

虽然非政府组织在乡村治理中取得了良好的效果，但现实情况是非政府组织在乡村治理中并没有被全面推行。有些农村地区根本没有非政府组织的参与，而是依靠政府进行乡村建设。有些乡村虽然有非政府组织这一主体，但非政府组织发挥的作用微乎其微，常常依赖政府发挥的行政作用。此外，非政府组织配套设施不完全、运行机制不合理、内部管理制度不健全等问题，阻碍了非政府组织在乡村治理中发挥作用。

4.1.3 组织内部专职人员少，缺乏专业成员

乡村非政府组织成员一般由村民或乡村志愿工作者组成，成员之间差异性较大。缺乏专业组织成员，使非政府组织在面对乡村公共危机时力不从心。因此，拥有专业的组织成员是非政府组织参与乡村治理的必备条件，专业人员的缺乏使非政府组织很难在乡村治理中发挥自己的实际效能。

4.1.4 法律法规不健全，管理制度不规范

我国在非政府组织方面的法律不完善，缺乏适应非政府组织的法律，现有的非政府组织法律已不能解决非政府组织面临的问题，适用性较低，容易使非政府组织的功能弱化。

此外，管理制度不规范。对非政府组织的登记注册不规范，缺乏完整的准入程序，阻碍了非政府组织投入到更多的公益事业中。目前，我国非政府组织受制于政府，缺乏自主性，在对村民管理上处于弱势，很可能为地方黑恶势力、宗教势力和封建迷信组织的崛起提供“土壤”，不利于农村社会的稳定。

4.2 非政府组织有效参与乡村治理模式的前景思考

4.2.1 在法律上赋予非政府组织合法性地位

非政府组织作为乡村治理的主体，在进入乡村前必须被赋予合法身份和合法地位。乡村治理离不开法治，要想使法治观念融入乡村治理的各个环节，必须在法律层面对乡村治理的各主体进行科学、明确的定位，使乡村治理主体在法律上拥有合法地位，获得法律和社会的认可。被赋予合法地位的非政府组织在乡村治理过程中能拥有更多的话语权，不仅能与其他治理主体发挥“1+1＞2”的效果，还有利于获得村民的信任，从而推动治理工作的顺利开展。

4.2.2 多元共治，重视非政府组织在乡村治理中的主体地位

在非政府组织进入乡村前，乡村治理的主体角色一般由基层政府扮演，由于基层政府需要处理的事务较多，难免会忽略乡村有些方面的需求。非政府组织的加入，恰好可以解决这些问题。

非政府组织与村民接触的时间更长，更了解村民的实际需求，而且村民对非政府组织的信任也高于其他治理主体，这为非政府组织进入乡村开展乡村治理工作奠定了良好的群众基础。重视非政府组织在乡村治理工作中的主体地位，能够充分发挥非政府组织的能动性，有效整合并合理利用乡村资源，促进乡村建设有效进行。

4.2.3 拓宽融资渠道，注重人才引进

非政府组织在乡村治理过程中开展的一系列活动都需要资金的支持，因此必须摆脱依赖外在捐款生存的困境，拓宽融资渠道。组织想要获得良好的运行和长足发展，必配有完备的运行机制，机制想要良好运行就需要机制内部人员的共同配合。此外，完备的治理机制需要有专业的人员运行，非政府组织要注重专业人才的引进，利用专业人才为非政府组织带来更加丰厚的利润，积累更多的社会资本。

4.2.4 建立长效运行机制管理制度，完善内部治理机制

非政府组织想要获得长效的运行和发展，必须建立良好的运行机制。乡村治理体系要实现良性互动，离不开制度的支持和保障。因此，必须建立科学、合理、系统、完整的制度系统，以此确保非政府组织在乡村治理中的长效运行。

非政府组织在乡村治理中的能力有待提高，组织内部面对乡村危机的敏感度不够，处理问题时考虑不全面，应规范非政府组织内部的管理结构和管理秩序，形成体制规范的内部管理体系，从而有条不紊地解决乡村治理中出现的各种问题。

4.2.5 提升非政府组织在村民中的公信力和影响力

非政府组织作为一种新的治理主体入驻乡村，必须获得村民的认同才能获得长足发展。非政府组织在乡村中要注重加强舆论宣传，树立良好形象，可以通过建立财务公开的捐款制度避免信任危机，通过对群众的关心、真心实意为村民办实事，增强其在村民心中的地位。

5 结束语

非政府组织作为治理主体参与到乡村治理的这一举措是我国一项全新的突破，虽然在实践过程中非政府组织面临发展上的困境，但从目前的发展形势上看，非政府组织在乡村治理中一直保持着良好的发展态势。